COM(2025) 847 FINAL
du 19/11/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Associée à une communication conjointe de la Commission européenne et du Service européen pour l'action extérieure (SEAE), cette proposition de règlement fait partie du « paquet sur la mobilité militaire » présenté le 19 novembre 2025.
Cette proposition vise à faciliter le transport militaire transfrontière, à favoriser la réponse en situation d'urgence, à améliorer la préparation et la protection des infrastructures, et à favoriser le partage de capacités. L'objectif est de mettre en place un espace de mobilité militaire à l'échelle de l'Union européenne, assimilable à un « Schengen militaire ».
A. Le contenu de la proposition législative de la Commission
Dans un contexte de menaces militaires croissantes sur le continent, cette proposition vise à favoriser le mouvement rapide de troupes et d'équipements militaires à travers l'Union européenne.
Malgré les progrès réalisés dans les années récentes, des obstacles significatifs demeurent pour assurer une mobilité militaire efficace entre les États membres. Ces obstacles concernent à la fois des enjeux règlementaires mais également des difficultés en termes d'infrastructures. Un rapport de la Cour des comptes européenne de février 20251(*) soulignait ainsi que certains États membres exigent actuellement une notification 45 jours à l'avance pour autoriser les mouvements transfrontières d'équipements militaires. La Cour cite également des cas de chars d'un État membre qui n'ont pas reçu l'autorisation de se déplacer dans un autre État membre car leur poids dépassait la limite fixée dans les règles nationales de la circulation routière. De même, du matériel militaire lourd d'un État membre n'a pas pu être acheminé vers une base militaire d'un autre État membre car un pont à franchir ne pouvait supporter que des véhicules légers.
La proposition de la Commission européenne prévoit cinq mesures principales :
- la suppression des obstacles réglementaires. Il est proposé d'introduire une procédure d'autorisation unique pour les 27 États membres, avec des formalités douanières et des règles de transport militaire rationalisées et priorisées. Le texte prévoit notamment un délai maximal de 3 jours ouvrables pour traiter les procédures d'autorisation de transport transfrontalier;
- la création d'un cadre d'urgence avec la mise en place d'un nouveau 'Système européen de réponse renforcée pour la mobilité militaire (EMERS). Ce cadre pourrait être activé dans un délai de 48 heures par le Conseil, agissant sur proposition de la Commission européenne ou à la suite d'une demande initiée par au moins un État membre. Ce dispositif doit permettre de mettre en place des mesures temporaires et exceptionnelles avec accès prioritaire pour les forces armées aux infrastructures de transport ;
- le renforcement de la résilience des infrastructures de transport, grâce à la modernisation des principaux corridors de mobilité militaire de l'UE. La Commission a identifié environ 500 projets prioritaires (dits « hotspots ») et investissements ciblés pour éliminer les goulets d'étranglement le long des corridors prioritaires. Dans sa proposition pour le CFP 2028-2034, la Commission européenne propose de consacrer 17,65 milliards d'euros au titre du prochain Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE);
- la mise en commun et le partage des capacités de mobilité militaire des États membres, grâce à la création d'un pool de solidarité et à la possibilité de créer un système d'information numérique ;
- le renforcement de la gouvernance et de la coordination avec un nouveau groupe de transport de mobilité militaire et un comité renforcé du réseau transeuropéen de transport (RTE-T).
B. Cette proposition est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
La proposition de la Commission européenne repose sur l'article 91 et l'article 100 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE,) qui portent sur les dispositions en matière de transports. La Commission a donc fait le choix de faire reposer sa proposition sur la mobilité militaire sur une base légale «Transports», et non sur une base légale «Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)», ce qui n'aurait pas permis à la Commission d'agir2(*).
La proposition de règlement n'apparaît pas porter atteinte au principe de subsidiarité. Les États membres restent compétents pour décider de déplacer leurs forces militaires à l'intérieur de l'Union ou autoriser le transit sur leur territoire de forces armées d'un autre État membre. La proposition vise uniquement à accélérer la prise de décisions et leur effectivité, via une rationalisation des règles applicables au transport militaire.
Par ailleurs, la proposition établit une distinction entre la procédure en temps normal pour le transport militaire et les mesures d'urgence prévues au titre de l'EMERS, ce qui permet d'apporter une réponse proportionnée.
Dans ce sens, cette proposition de règlement paraît à la fois conforme au principe de subsidiarité et de proportionnalité.
En revanche, sur le fond de la proposition, des interrogations peuvent être soulevées. Tout d'abord, les implications financières du projet semblent très lourdes. La Commission européenne avait évalué le coût des travaux prioritaires d'infrastructures de transport pour la mobilité militaire à près de 100 milliards d'euros, un montant bien plus important que les 18 milliards d'euros prévus pour le MIE dans la proposition de CFP 2028-2034.
De plus, des interrogations émergent s'agissant du partage d'informations sensibles sur les infrastructures critiques, qui pourraient mettre en péril des intérêts nationaux des États membres.
Enfin, l'association de l'OTAN aux travaux sur la mobilité militaire n'est pas explicitement prévue par la proposition, ce que plusieurs États membres déplorent.
Un suivi attentif des négociations relatives à cette proposition de règlement apparaît donc nécessaire au titre de l'article 88-4 de la Constitution.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Cour des comptes européenne, rapport spécial 04/2025 intitulé « La mobilité militaire de l'Union - Les défauts de conception et les obstacles rencontrés ralentissent la progression », février 2025.
* 2 Dans une précédente réponse adressée au Sénat lors de la présentation de la proposition de règlement EDIP, la Commission européenne avait mis en avant les stipulations de l'article 24 du traité sur l'Union européenne, selon lesquelles « [l]a politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques » et « [l]'adoption d'actes législatifs est exclue » au titre du chapitre sur la politique de sécurité et de défense commune. Elle concluait qu'en conséquence, « il n'est pas possible pour la Commission d'adopter une proposition législative fondée sur une base juridique relevant de la politique de sécurité et de défense commune ».