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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 28 janvier 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Reconquérir l'économie réelle - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Marc Todeschini sur la proposition de loi n° 7 (2013-2014) visant à reconquérir l'économie réelle.

M. Philippe Marini, président. - L'origine de la proposition de loi visant à reconquérir l'économie réelle - grande ambition ! - se trouve en Moselle, département dont notre rapporteur pour avis est l'élu. Nous discuterons des questions de droit boursier, sur lesquelles notre commission est plus particulièrement saisie.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Quand j'avais contribué à la venue du candidat François Hollande à Florange, pendant la campagne présidentielle, je ne m'attendais pas à devoir rapporter sur les offres publiques d'acquisition (OPA)... Ce texte comporte, dans sa version transmise au Sénat, treize articles répartis en quatre titres, dont deux principaux. Il a été envoyé pour examen à la commission des affaires sociales, car plusieurs de ses articles modifient le code du travail.

Le titre I contraint ainsi les entreprises à préférer la cession à la fermeture d'un site industriel rentable. On a déjà vu des entreprises prêtes à fermer un site rentable. Un important producteur de papier, par exemple, comptait fermer son usine en France pour diminuer la production et faire monter les cours. Évidemment, il refusait de vendre le site à un concurrent indien. Le texte impose un dialogue social permanent sur le devenir de l'établissement dont la fermeture est envisagée. L'employeur devra justifier des suites qu'il réserve à chaque offre de reprise, c'est le volet préventif.

Si le comité d'entreprise estime que l'employeur n'a pas respecté ses obligations ou qu'il a refusé une offre de reprise sérieuse, le tribunal de commerce pourra infliger une sanction pécuniaire de vingt fois le SMIC par emploi supprimé dans le cadre du plan social. C'est le volet contraignant, auquel il est permis d'espérer qu'il ne sera pas nécessaire de recourir : un dialogue de qualité entre partenaires sociaux doit permettre de dégager la meilleure solution. Ces dispositions favoriseront le maintien des entités industrielles sur le territoire français. J'y suis favorable, même si notre commission n'est saisie que du titre III.

Composé de huit articles, et intitulé « mesures en faveur de l'actionnariat de long terme », celui-ci limite le poids des actionnaires financiers, tels que les fonds de pension ou les hedge funds, dans la gestion des entreprises françaises : un actionnaire de long terme, moins préoccupé par un rendement immédiat, est davantage susceptible d'accompagner le développement industriel d'une entreprise.

L'article 5 stabilise l'actionnariat en accordant des droits de vote double aux actionnaires qui restent plus de deux ans au capital. Les articles 4 bis, 4 ter et 8 luttent contre les OPA hostiles et le contrôle rampant. Contrôler une entreprise sans posséder plus de 50 % de son capital ou des droits de vote est préjudiciable aux actionnaires : ils supportent alors un risque financier et industriel sur lequel ils n'ont pas ou peu de prise. L'article 6 associe le comité d'entreprise au processus d'OPA en créant une véritable procédure d'information-consultation. Actuellement, celui-ci est seulement informé en cas d'OPA, et ses observations arrivent souvent assez tard dans le processus. L'article 7 ouvre plus largement les attributions gratuites d'actions à l'ensemble du personnel afin de favoriser l'actionnariat salarié, qui est une base stable sur laquelle le management peut s'appuyer lors d'une OPA hostile. Ainsi, en 2007, Eiffage a pu compter sur le soutien de ses 20 % d'actionnaires salariés.

M. Philippe Marini, président. - Je vous propose de procéder à l'examen des amendements au fil de la présentation des articles.

Article 4

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 4, qui abaissait à 25 % du capital ou des droits de vote le seuil de l'OPA obligatoire, fixé à 30 % depuis la loi de régulation bancaire et financière d'octobre 2010, a été supprimé par l'Assemblée nationale à l'issue d'un riche débat entre la rapporteure et le ministre, car cette mesure contre le contrôle rampant aurait été, selon les cas, soit insuffisante, soit de nature à empêcher le maintien d'actionnaires stables dans la durée. Je propose que le Sénat maintienne cette suppression.

Article 4 bis (nouveau)

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 4 bis introduit un seuil de caducité dans les OPA, afin d'éviter des prises de contrôle rampantes. Il s'agit de constater l'échec d'une OPA si l'initiateur ne réussit pas à acquérir au moins 50 % du capital ou des droits de vote, c'est-à-dire à atteindre le seuil du contrôle effectif. Cette disposition répond à des stratégies observées dernièrement. Ainsi, quand Porsche a dû lancer une OPA parce qu'elle avait atteint les 34 % du capital de Volkswagen, elle a sciemment offert un prix sous-évalué. Conservant 34 % du capital, elle a pris le contrôle effectif de l'entreprise sans en avoir payé le prix. Avec l'article 4 bis, l'OPA de Porsche aurait été considérée comme caduque et la société aurait été privée de l'ensemble des droits de vote attachés aux actions lui permettant de dépasser le seuil de l'OPA obligatoire.

M. Philippe Marini, président. - Cet article reprend une proposition qui figurait dans le rapport sur le droit des sociétés commerciales que j'avais remis, en 1996, au Premier ministre. L'administration a besoin de temps...

M. François Marc, rapporteur général. - Nous sommes tous contre les excès de vitesse !

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1 procède à plusieurs ajustements rédactionnels et corrige une incohérence. En effet, le III de l'article 4 bis interdit à tout actionnaire dont l'OPA, obligatoire ou volontaire, a échoué, d'augmenter sa participation sans lancer une nouvelle OPA. Ainsi, un actionnaire détenant 10 % de la société et dont une précédente OPA a échoué serait contraint de lancer une OPA dès qu'il acquiert une action. C'est disproportionné. Mon amendement limite l'obligation de lancer une nouvelle OPA aux actionnaires disposant d'au moins 30 % du capital ou des droits de vote.

M. Aymeri de Montesquiou. - Il est nécessaire de favoriser la stabilisation de l'actionnariat et de privilégier les liens humains, effectifs, avec l'entreprise par rapport aux liens purement financiers. Pour autant, cela ne réduit-il pas le potentiel d'investissement ?

M. Philippe Marini, président. - Chacun répondra selon son analyse.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Cela ne posera pas de problème.

M. Philippe Marini, président. - Nous examinons un avis et votons sur des amendements présentés par le rapporteur pour avis, pas sur l'esprit général du texte. Acceptons d'examiner de manière technique les articles du titre III. La philosophie du texte, chacun pourra la discuter en séance.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - La moitié des entreprises du CAC 40 respectent déjà ces dispositions.

M. Philippe Marini, président. - Les sujets de désaccord éventuel portent plutôt sur les pouvoirs attribués aux instances de représentation, en particulier pour bloquer une opération.

M. Richard Yung. - A 30 %, l'actionnaire a déjà un intérêt dans l'entreprise. L'amendement ne découragera pas d'autres actionnaires ; il renforcera et stabilisera l'actionnariat. J'y suis favorable.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Sans mon amendement, l'actionnaire qui détient 10 % des droits et a échoué dans une OPA serait obligé de faire une OPA pour acquérir une action supplémentaire. Maintenons le seuil de 30 %.

M. Philippe Marini, président. - C'est celui qui est fixé par le droit actuel. Nous maintenons le principe de la caducité de l'OPA quand l'initiateur n'a pas obtenu 50 % des actions ou des droits de vote. Ces dispositions, qui existent dans le droit financier de plusieurs autres pays, n'ont rien d'illogique. Imaginons par exemple le cas d'une grande entreprise dont l'actionnaire principal serait français mais dont un grand groupe industriel étranger détiendrait une part importante du capital. A défaut d'une protection de type pacte d'actionnaires, la caducité permet de limiter le risque de voir le centre de décision d'une telle entreprise passer à l'étranger sans que l'initiateur de l'offre en paye le prix.

M. Francis Delattre. - Abstention.

MM. Dominique de Legge et François Trucy. - Nous aussi.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article 4 bis (nouveau)

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2 introduit une clause de transition ou « clause de grand-père », pour prendre en compte les actionnaires qui bénéficient déjà d'une clause de transition suite à l'abaissement du seuil de l'OPA obligatoire de 33,33 % à 30 % en octobre 2010.

M. François Marc, rapporteur général. - Il s'agit d'un ajustement technique.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 4 ter (nouveau)

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Dernière mesure destinée à lutter contre le contrôle rampant, l'article 4 ter modifie les règles de l'excès de vitesse d'acquisition. Lorsqu'un actionnaire possède entre 30 % et 50 % du capital ou des droits de vote, il peut accroître sa participation de 2 % sur douze mois sans être obligé de lancer une OPA. Cette souplesse semble excessive puisqu'en cinq ans, un actionnaire peut acquérir 10 % du capital, ce qui est considérable lorsque l'on en possède déjà au moins 30 %. Aussi l'article 4 ter ramène-t-il le seuil de l'excès de vitesse à 1 %. Début 2012, l'Autorité des marchés financiers avait lancé une consultation publique pour savoir s'il serait opportun de supprimer la règle de l'excès de vitesse. L'Assemblée nationale et le Gouvernement ont estimé qu'il était préférable de préserver une certaine marge de respiration du capital, en particulier dans certaines entreprises ayant un important actionnariat familial.

La clause de transition est nécessaire, car l'excès de vitesse s'apprécie sur douze mois glissants. En conséquence, dès le jour de l'entrée en vigueur de la loi, un actionnaire ayant acquis 1,5 % du capital d'une société serait tenu de déposer une OPA. Avec mon amendement n° 3, les personnes dans cette situation ne seront pas soumises à l'obligation de déposer une OPA, mais ne pourront plus accroître leur participation, si cela revient à une augmentation de plus de 1 % sur douze mois glissants.

M. François Marc, rapporteur général. - Les excès de vitesse sur terrain glissant sont dangereux !

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 5

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 5 assure la présence d'actionnaires stables au capital des entreprises françaises, en généralisant la règle des droits de vote doubles au bout de deux ans de détention des actions, déjà largement répandue dans les sociétés du CAC 40. Les actionnaires restent libres de refuser les droits de vote double en modifiant les statuts. L'amendement n° 4 opère plusieurs modifications rédactionnelles.

M. Francis Delattre. - Je ne suis pas sûr que cela soit rédactionnel. Je m'abstiendrai.

M. Philippe Marini, président. - Il ne s'agit que de réécrire l'article ou le droit existant.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Il n'y a pas d'innovation sur le fond.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 5 supprime une clause anti-abus introduite par l'Assemblée nationale, très difficile à mettre en oeuvre et qui pourrait être source d'une forte insécurité juridique des décisions prises en assemblée générale.

Le droit de vote double est conféré au porteur d'une action et non à l'action elle-même : lorsque le porteur cède son action, le droit de vote double tombe. Pour contourner cette règle, certains actionnaires détiennent des sociétés-parkings qui sont les propriétaires des actions et donc les bénéficiaires du droit de vote double. Il est possible de céder une société-parking sans qu'elle perde le droit de vote double attaché aux actions. Afin de lutter contre ce schéma abusif, l'Assemblée nationale avait introduit une disposition indiquant que tout transfert indirect des actions faisait tomber le droit de vote double. Il est toutefois très difficile de suivre ce type de transfert. Cette nouvelle règle pourrait dès lors conduire à des erreurs de calcul des votes à prendre en compte lors des assemblées générales et, partant, fragiliser toutes leurs décisions. Je propose de supprimer cette notion de transfert indirect, qui pourrait être source d'insécurité juridique, comme nous l'ont signalé la plupart des personnes entendues.

M. Philippe Marini, président. - L'intention des députés était bonne, mais la formulation est inadéquate. Cette notion est trop floue et susciterait un abondant contentieux. La position du rapporteur me paraît prudente.

M. Francis Delattre. - Certaines entreprises, pour éviter les publications obligatoires des passages de seuil, utilisent des relais parfois opaques. Elles peuvent ainsi augmenter leur part dans l'actionnariat sans en informer le public. C'est l'un des cas les plus fréquents de manipulation. Nous l'avions vu dans l'affaire du Crédit lyonnais ainsi que, récemment, dans le secteur du luxe. Il faut garder cette disposition.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Cet amendement n'a rien à voir avec l'affaire LVMH - Hermès.

M. Francis Delattre. - Qu'est-ce qu'un transfert indirect, alors ?

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - En cas de franchissement de seuil, la déclaration est obligatoire.

M. Francis Delattre. - Dans ce cas, comment est-il possible de passer de 3 % à 20 % sans être détecté ?

M. Richard Yung. - Je partage, pour une fois, la préoccupation de Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - Comme souvent...

M. Richard Yung. - L'Assemblée nationale a supprimé les sociétés-parking. Pourquoi revenir en arrière ? Ces sociétés ont un parfum...

M. Francis Delattre. - ... exotique !

M. Richard Yung. - Exactement. Pourquoi en crée-t-on ? Le vote double doit être attaché à une personne et ne pas pouvoir être attribué à une société qui perdurera. Ces stratégies ne sont pas claires et ne semblent pas être élaborées au bénéfice de l'entreprise.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Le texte de l'Assemblée ne supprime pas les sociétés-parking, mais les votes doubles en cas de transfert. Personne ne sait si une société est une société-parking ou non...

M. Aymeri de Montesquiou. - Il faudrait le savoir !

M. Philippe Marini, président. - Comment ? La société peut avoir d'autres activités. N'introduisons pas dans le droit financier des dispositions inapplicables. Un groupe familial peut être détenu par plusieurs personnes physiques, et celles-ci peuvent souhaiter se doter d'une société patrimoniale commune : pourquoi regarder d'un oeil méfiant un tel cas, qui n'a rien de pendable ?

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Supprimer la notion de transfert indirect évitera d'innombrables contentieux.

M. Philippe Marini, président. - Nous souscrivons à l'intention qui a conduit les députés à l'introduire, mais devons veiller à ce que les dispositions légales soient applicables.

M. Richard Yung. - N'y a-t-il pas des façons plus sûres de procéder ?

M. Philippe Marini, président. - Les meilleurs experts n'en ont pas trouvé !

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Non. Nous avons consulté l'Assemblée nationale : les rapporteurs de l'Assemblée nationale sont d'accord avec cette suppression, qui réduira l'insécurité juridique.

M. François Marc, rapporteur général. - Les députés ont été consultés.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - En effet, tous mes amendements leur ont été communiqués.

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons espérer un vote conforme ?

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Il faudrait d'abord que le texte soit adopté au Sénat. N'allons pas trop vite en besogne !

M. Francis Delattre. - Nous ne visons pas les cessions d'actions réalisées au vu et au su de tous ; nous combattons la dissimulation, qui ne se révèle que lorsque d'un coup des actionnaires apportent des paquets d'actions à un agresseur.

M. Philippe Marini, président. - Je comprends votre réaction : vous voulez séparer le bon grain de l'ivraie. Cela requiert une intervention extérieure et transcendante !

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 6

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 6 crée une véritable procédure d'information-consultation du comité d'entreprise en cas d'OPA, qui pourra entendre l'auteur de l'offre et émettre des observations. Afin de rendre plus constructif et plus nourri le dialogue entre les salariés de la société cible et l'initiateur de l'offre, l'avis du comité d'entreprise sera joint à la note en réponse, exprimant le point de vue des dirigeants sur l'OPA, et que la société cible doit transmettre à l'AMF et rendre publique. Le comité d'entreprise se prononcera dans un délai d'un mois, éventuellement avec l'aide d'un expert-comptable, qui se fera communiquer tout document par l'initiateur. En cas d'entrave manifeste à la mission de l'expert-comptable par l'initiateur, le comité d'entreprise aura la faculté de saisir, en référé, le président du tribunal de grande instance (TGI). Celui-ci pourra exiger la transmission de certains documents et allonger le délai dont dispose le comité d'entreprise pour se prononcer.

D'un commun accord avec la rapporteure au fond, je ne propose pas d'amendement sur cet article : les coquilles rédactionnelles et incohérences juridiques seront corrigées par ceux qu'elle déposera.

Ce dispositif me paraît équilibré. Une éventuelle intervention du juge évite que la procédure ne soit purement formelle et la prolongation des délais ne semble pas excessive. Le risque d'enlisement de la procédure judiciaire, redouté par beaucoup, existe déjà : la fusion entre Icade et Silic, pourtant amicale, a mis plus de deux ans à aboutir du fait des recours juridictionnels lancés par des actionnaires minoritaires, qui ont fini par être déboutés.

M. Philippe Marini, président. - L'article 6 concerne le droit boursier mais relève d'une inspiration plus sociale que financière. Je voterai contre en séance publique parce que je crains que la prolongation du délai d'avis par le TGI ne fasse l'objet d'appréciations différentes selon les tribunaux. Accorder ce pouvoir à un magistrat de TGI me semble inopportun.

M. Francis Delattre. - Pourquoi le TGI et pas le tribunal de commerce ?

M. Philippe Marini, président. - Vous pouvez déposer un amendement sur ce point : cela fera vivre le débat.

M. François Marc, rapporteur général. - Il y a une entrave, cela relève donc du TGI.

M. Francis Delattre. - Les TGI connaissent mal ces questions.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Y a-t-il des référés devant le tribunal de commerce ?

M. Philippe Marini, président. - Oui. Le président du tribunal délivre des ordonnances en référé.

M. François Marc, rapporteur général. - Il s'agit de cas d'entraves à l'examen par les experts comptables, destinées à empêcher la manifestation de la vérité sur l'état de la société. Cela ne relève pas des prérogatives du tribunal de commerce.

M. Philippe Marini, président. - Le sujet est complexe. Ce débat sera tranché en séance.

Article 7

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 7 offre la possibilité d'attribuer gratuitement des actions à l'ensemble des salariés jusqu'à hauteur de 30 % du capital social, contre 10 % à l'heure actuelle, afin de construire un bloc d'actionnaires salariés stable, qui constitue une base solide pour lutter contre une OPA hostile, comme l'a montré l'exemple d'Eiffage.

M. Philippe Marini, président. - Absolument.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - S'il est peu probable que les assemblées générales votent l'attribution de 30 % du capital social, le pourcentage de 10 % était trop faible.

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit d'une faculté.

M. François Trucy. - D'un voeu !

Article 8 (nouveau)

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'article 8 concerne le principe de neutralité des organes dirigeants en période d'offre publique. Quelle doit être la position des organes dirigeants en cas d'OPA ? Cette question serait anodine s'il n'avait pas fallu vingt ans de négociations pour que les États-membres de l'Union européenne se mettent d'accord sur ce point dans le cadre de la directive OPA. Celle-ci retient le principe de neutralité. Les organes dirigeants doivent s'abstenir de toute intervention, à moins que l'assemblée générale des actionnaires ne les y autorise. En effet, une OPA s'adresse aux actionnaires et eux seuls doivent décider s'ils l'acceptent ou non. Puis, les dirigeants sont en situation de conflit d'intérêts si l'OPA doit aboutir à une stratégie industrielle différente de la leur. En 2006, conformément à la directive OPA, la France a adopté le principe de neutralité ainsi que le principe de réciprocité.

L'article 8 supprime le principe de neutralité qui peut néanmoins être réintroduit dans les statuts par l'assemblée générale. Les organes dirigeants doivent alors respecter les pouvoirs de celle-ci et l'intérêt social de l'entreprise. Les députés estiment que les organes dirigeants peuvent réagir immédiatement à une offre hostile, alors que la convocation rapide d'une assemblée générale est toujours délicate. Or une réaction précoce du conseil d'administration est davantage susceptible de faire échouer une offre hostile. Les organes dirigeants pourront effectuer une cession ou une acquisition d'actifs, mettre en oeuvre une clôture autour d'actifs stratégiques de l'entreprise, ou rechercher d'autres offres. Ils ne peuvent pas, cependant, toucher au capital de l'entreprise.

Mon amendement n° 6 est rédactionnel.

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Les députés ont paradoxalement réduit le champ d'action des organes dirigeants par rapport à leur intention initiale. Le droit définit précisément la répartition des compétences entre les organes dirigeants et l'assemblée générale. Toutes les délégations accordées par celle-ci à ceux-là et susceptibles de faire échouer l'offre sont suspendues en période d'offre. L'assemblée générale recouvre tous ses pouvoirs. Il y a toutefois une exception : les délégations ne sont pas suspendues si l'initiateur de l'offre n'applique pas le principe de neutralité. Dans ce cas, l'assemblée générale doit avoir accordé les délégations dans les dix-huit mois précédant l'offre - on dit qu'elle doit s'être prononcée à froid - et dans l'hypothèse expresse d'une offre publique. Ce principe de réciprocité est une option offerte par la directive OPA de 2004. Or, dans le texte voté par l'Assemblée nationale, toutes les délégations sont suspendues : les députés n'ont pas conservé cette exception de réciprocité. L'amendement n° 7 la réintroduit.

M. Philippe Marini, président. - L'article 8 nous fait sortir de l'hypocrisie actuelle. Par mégarde, l'Assemblée nationale n'a pas prévu la combinaison du principe de neutralité et du principe de réciprocité. L'amendement se situe dans le droit fil de la directive communautaire de 2004, qui comporte un système d'option.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Ainsi, lorsque l'initiateur sera neutre, les organes dirigeants pourront exercer leurs pouvoirs propres en vertu de la non-neutralité et toute délégation de l'assemblée générale sera suspendue. Lorsque l'initiateur ne sera pas neutre, les organes dirigeants pourront exercer leurs pouvoirs propres et les délégations de l'assemblée générale ne seront pas suspendues, pour autant qu'elles aient été accordées à froid. Bien sûr, l'assemblée générale peut toujours demander ou autoriser son conseil d'administration à mettre en oeuvre des mesures contre l'OPA, par exemple par le biais d'une émission de capital qui vient en renchérir le coût.

M. Francis Delattre. - C'est plutôt bien.

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 8 effectue les coordinations nécessaires pour prévoir d'éventuelles dérogations à ce régime.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 8 bis

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Dernier article sur lequel nous sommes saisis, l'article 8 bis demande un rapport au Gouvernement sur l'utilisation des actions spécifiques dont il dispose pour empêcher une OPA ou toute opération contraire aux intérêts stratégiques de la France. J'y suis favorable, sous réserve bien sûr de la confidentialité qui s'attache à certains droits et devoirs de l'État actionnaire.

Article additionnel après l'article 8 bis (nouveau)

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 9 diffère de trois mois l'entrée en vigueur des articles 4 ter, 6 et 8, pour lesquels il est nécessaire d'adopter des mesures réglementaires d'application.

M. Philippe Marini, président. - Cela ne concerne pas la mesure sur la caducité de l'OPA lorsque l'initiateur n'a pas atteint les 50 %.

Je suppose que ces amendements ont été discutés avec le Gouvernement et l'Assemblée nationale.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Ils l'ont été.

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons donc espérer des avis favorables.

L'amendement n° 9 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Je vous propose maintenant de nous prononcer globalement sur les articles dont nous nous sommes saisis.

M. Francis Delattre. - Nous nous abstenons.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés par ses amendements.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Je sollicite l'autorisation de la commission pour procéder demain aux éventuels ajustements nécessaires lors de la réunion de la commission des affaires sociales, ainsi que pour redéposer les amendements qu'elle ne retiendrait pas.

Il en est ainsi décidé.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur pour avis. - Certains amendements de la commission des lois vont à l'encontre des nôtres.

M. Philippe Marini, président. - C'est un domaine conjoint : droit financier et droit des sociétés. Depuis le président Dailly, la commission des lois considère que le droit des marchés relève du droit commercial.

M. François Marc, rapporteur général. - Notre rapporteur pour avis saura convaincre.

Audition conjointe, avec la commission des lois et la commission des affaires européennes, de M. Joaquín Almunia, commissaire européen chargé de la concurrence

- Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances, de M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, et de M. Michel Billout, vice-président, de la commission des affaires européennes -

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède tout d'abord à l'audition de M. Joaquín Almunia, commissaire européen chargé de la concurrence, conjointement avec la commission des lois et la commission des affaires européennes.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons le plaisir d'auditionner le vice-président de la Commission européenne, commissaire à la concurrence, qui exerce à mon sens au sein de la Commission la fonction la plus intéressante, mais aussi la plus exposée aux critiques. Les uns lui reprochent de ne pas faire vivre suffisamment le marché ; d'autres de ne pas soutenir correctement telles activités ou telles entreprises... Nous vous recevons, monsieur Almunia, alors que nombre de dossiers très importants doivent être examinés par la Commission européenne avant la fin de votre mandat.

Parmi les sujets de préoccupation des différentes commissions du Sénat figure l'économie numérique. Les entreprises qui constituent l'écosystème numérique français et européen s'estiment menacées par les pratiques anticoncurrentielles des grandes multinationales américaines et plus particulièrement de Google, qui promeut ses propres services verticaux par des méthodes redoutablement efficaces dont ses concurrents font les frais. Nous nous penchons sur ces questions depuis 2009 ; la Commission européenne a entamé en 2010 un examen de cet état de choses, mais c'est un travail de longue haleine car il s'agit d'un dossier complexe. Ainsi, les comparateurs de prix indépendants ont perdu 16 % de leur audience en moins d'un an au profit du groupe dominant. L'impatience est palpable et nous voudrions connaître votre stratégie en la matière, sachant que des enquêtes précises ont eu lieu, ainsi que des consultations du milieu professionnel. Certains s'étonnent des délais et de l'absence de solution juridique offrant toutes les garanties possibles, dans cette nouvelle économie numérique qui bouscule nos habitudes, nos concepts et l'activité de nombreuses entreprises.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Nous avons suivi l'échange épistolaire entre vous, monsieur le commissaire européen, et le ministre français chargé du redressement productif. Vous avez ainsi estimé que « ce n'est pas en engageant une course aux subventions avec le reste du monde que l'Europe trouvera sa place dans la mondialisation ». L'Europe se veut, à tort ou à raison, extrêmement soucieuse de promouvoir la plus grande transparence, alors que de grandes puissances pratiquent un interventionnisme aigu. Cependant, vous souhaitez, je le sais, que les aides soient tournées vers la recherche, vers l'innovation, vers l'avenir et vous récusez les conceptions trop laxistes des aides publiques. Enfin, nous avons adopté un texte sur les actions de groupe : que compte faire l'Europe sur cette question ?

M. Michel Billout, vice-président de la commission des affaires européennes. - Je suis heureux que des commissaires européens puissent rencontrer des parlementaires nationaux, en complément du dialogue qu'ils ont avec le Parlement européen. Je vous prie d'excuser Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes, qui se trouve aujourd'hui à Athènes pour la réunion de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac).

La concurrence est le domaine où la Commission européenne a le plus de pouvoir, mais est-il exercé comme le souhaiteraient les citoyens européens ? Il serait utile de se poser la question, à quelques semaines des élections européennes. Pour ma part, j'en doute. En 2005, les Français ont rejeté par référendum le traité constitutionnel européen notamment parce que la concurrence libre et non faussée y figurait comme l'un des principaux objectifs de l'Union. Le traité de Lisbonne a corrigé le texte à la marge : la concurrence libre et non faussée a été reléguée à une place moins éminente et un protocole sur les services publics a été ajouté mais, au fil du temps, de nouveaux secteurs ont continué à s'ouvrir à la concurrence tandis que le développement, voire le maintien des services publics, essentiels à la cohésion sociale, n'est pas la priorité de la Commission. Pourtant, le bilan de l'ouverture à la concurrence est loin d'être concluant : on en a vu le résultat dans le secteur du fret ferroviaire, comme dans celui de l'énergie où la complexité s'est accrue et où les prix ont augmenté. Ne serait-il pas temps de réorienter la politique européenne de la concurrence ?

Jacques Delors a déclaré que l'Europe devait trouver un équilibre entre concurrence, coopération et solidarité. Ne faudrait-il pas donner plus de place aux deux derniers termes et donc un peu moins à la concurrence ?

M. Joaquín Almunia, commissaire européen chargé de la concurrence. - Merci de m'avoir invité. Le dialogue avec les parlementaires nationaux est indispensable et, depuis dix ans, je m'y applique régulièrement en tant que commissaire européen : il me paraît justifié que nous rendions compte de notre action aux parlementaires, européens comme nationaux.

Dans les propos que vous citez, Jacques Delors n'a pas utilisé le terme de concurrence, mais de compétitivité. Si l'on veut être compétitif, mieux vaut appliquer les règles de la concurrence ; pour financer les politiques solidaires, les deniers publics doivent être utilisés à bon escient. C'est ce que la Commission s'emploie à faire. Je n'ai jamais entendu Jacques Delors critiquer la politique européenne de la concurrence ; en revanche il a souvent insisté sur la nécessité de construire le marché intérieur, et beaucoup reste à faire dans les domaines de l'énergie, des transports, de l'économie numérique, des services. Pour lui, l'union économique et l'union monétaire sont indissociables. Les règles de la concurrence doivent s'appliquer pour coordonner les politiques économiques et monétaires, mais aussi pour lutter contre les cartels, les abus de position dominante, les concentrations. Nous sommes tous d'accord sur les objectifs poursuivis : reste à savoir quels instruments utiliser.

La Commission ayant une forte compétence pour faire respecter la concurrence, elle est également très exposée aux critiques, mais les critiques ne me choquent pas car je suis un démocrate. Je préfère tout de même qu'elles soient argumentées, fondées sur des faits et des analyses... Homme politique de gauche, je suis un fervent partisan des services publics, car ils font partie de l'identité européenne. Mais ces services, pour la plupart, relèvent de la responsabilité des États membres. Nous ne pouvons pas proposer de politiques en matière d'éducation, de santé publique, d'aide aux personnes handicapées. En revanche, nous devons proposer des solutions pour que tous les services fonctionnent le mieux possible à l'échelle européenne, notamment en abaissant les barrières entre les pays membres. Il est bien plus facile de parvenir à un marché unique en matière aérienne que ferroviaire, du fait du poids des infrastructures du rail.

Nous importons une grande part de l'énergie que nous consommons et nous voulons réduire cette dépendance, tout en luttant contre le changement climatique. Pour y parvenir, un marché intérieur de l'énergie est indispensable. Afin d'offrir à nos concitoyens une meilleure énergie à moindre coût et améliorer l'efficacité énergétique, nous devrons partager un certain nombre d'objectifs et définir une politique de la concurrence. On peut avoir des doutes sur la valeur de telle décision relevant de la politique de la concurrence, mais je n'ai aucun doute sur la nécessité de la concurrence et d'une politique commune de la concurrence !

Hier soir, j'ai envoyé au ministre du redressement productif un courrier, sur un ton plus calme que celui qu'il emploi parfois. Tournons-nous résolument vers le futur, plutôt que de regarder dans le rétroviseur, ai-je écrit. Un ministre ne peut ignorer la stratégie de modernisation des aides d'État à l'oeuvre. Elle a été lancée en mai 2012 et complétée en juin 2013. J'ajoute que toutes les demandes présentées ces dernières années par les gouvernements français successifs en matière de recherche, développement et innovation ont été autorisées par la Commission européenne. Non, la politique de l'Europe en matière de concurrence ne nuit pas à votre pays : ces quatre dernières années, la Commission n'a refusé que quatre concentrations, ce qui représente moins de 2 % des décisions prises, tandis que plus de 90 % des décisions ont été adoptées sans aucune modification par rapport à la proposition initiale des entreprises qui souhaitaient fusionner. La Commission cherche seulement à éviter les abus de position dominante et elle a, ces dix dernières années, considérablement amélioré les modalités de son contrôle sur les fusions.

J'en arrive à Google : nous avons entamé l'investigation sur un possible abus de position dominante en novembre 2010, sur la base de plaintes déposées fin 2009. Ces trois dernières années, de nouvelles plaintes nous sont parvenues, nous les avons intégrées dans nos réflexions pour avoir une vision d'ensemble. Il est évident que Google domine le marché : la question est de savoir s'il en abuse ou non. Nous avons coopéré avec les autorités américaines de la concurrence qui ont, poussées par notre initiative, lancé à leur tour une investigation, mais ont déjà conclu à l'absence d'abus. La Commission européenne est pour sa part convaincue qu'il y a des abus. Pour tenter de résoudre le problème, deux voies s'offrent à nous. La première est d'adresser à l'entreprise une communication de griefs, qui ouvre une période de deux ans, pendant laquelle l'entreprise répond, et à l'issue de laquelle nous prononçons une décision, susceptible de recours devant la Cour de justice de l'Union européenne. Il faut attendre entre quatre et huit ans pour obtenir une sentence définitive. Cela n'a pas grand sens dans un secteur où l'innovation est si rapide. La seconde solution est d'ouvrir des négociations avec Google, c'est ce que nous avons choisi de faire. Dans quelques mois, ce travail de deux années aboutira à des engagements précis et juridiquement contraignants. Alors il faudra à nouveau choisir entre signer un accord avec cette entreprise
- ce sera la troisième génération de compromis - ou lancer une communication de griefs.

Ce qui me préoccupe chez Google, ce n'est pas seulement le moteur de recherche, c'est aussi le fonctionnement du système Androïd. Nous examinons s'il comporte des risques d'exclusion de la concurrence, des abus de position dominante, une menace pour les données privées. Nous ne savons pas encore si nous allons lancer une investigation formelle, sur ces points comme sur la fiscalité.

M. Philippe Marini, président. - La fiscalité ! Vous nous mettez l'eau à la bouche ! Gaëtan Gorce, président de la mission commune d'information sur le rôle et la stratégie de l'Union européenne dans la gouvernance mondiale de l'Internet, va vous interroger.

M. Gaëtan Gorce. - Quelle place l'Europe peut-elle tenir dans la gouvernance mondiale d'Internet ? L'essentiel de l'activité est assuré par de grandes entreprises américaines, qu'il s'agisse du matériel, des systèmes d'exploitation, des logiciels ou des services, ce qui met en danger notre souveraineté, car certaines données sous le contrôle de ces entreprises peuvent être utilisées à des fins économiques ou militaires. Comment l'Union européenne peut-elle contribuer à l'émergence de champions européens dans ce domaine alors qu'elle combat les concentrations ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Entre octobre 2008 et décembre 2011, le secteur financier a reçu 1600 milliards d'euros d'aides d'État sous forme de garanties publiques ou de recapitalisation. Or, le 4 décembre la Commission a prononcé des amendes pour un total de 1,7 milliard à l'encontre de six banques européennes, dont la Société générale, dans le cadre du scandale du Libor. Le 1er juillet 2013, une autre condamnation concernant des ententes sur le marché des CDS ou credit default swaps a été prononcée : treize banques, dont la BNP Paribas et deux organismes qu'elles contrôlent, auraient enfreint les règles européennes de la concurrence. Enfin, la Commission a annoncé en novembre 2013 qu'elle étudiait de possibles manipulations sur les taux de référence quotidiens du marché des changes. Une enquête est ouverte par le régulateur britannique. Ces dérives sont-elles derrière nous, liées aux excès de la finance avant 2010 ? Ou doit-on s'attendre à d'autres affaires de ce type dans l'avenir ? UBS aurait dû être condamnée à une amende de 2,5 milliards d'euros dans l'affaire Libor, mais elle a bénéficié d'une amnistie car elle a révélé le scandale. N'est-ce pas trop clément ?

J'en arrive aux aides au secteur audiovisuel : au cours de votre conférence de presse du 14 novembre 2013 relative aux aides d'État en faveur du cinéma, vous avez indiqué que, dans le cadre de la modernisation du contrôle des aides d'État, vous proposeriez d'inclure dans le prochain règlement général d'exemption une dispense de notification préalable à la Commission pour plusieurs aides au secteur audiovisuel. Où en sont vos réflexions ?

Nous avons récemment organisé des auditions au Sénat sur le développement des monnaies virtuelles, en particulier le bitcoin. Pouvez-vous nous dire s'il s'agit pour vous d'un sujet de préoccupation ? Y a-t-il des risques notamment en matière de concurrence s'agissant des paiements électroniques ?

M. Jean Bizet. - Vos services se sont penchés sur les aides d'État aux aéroports et ont émis des lignes directrices, qui inquiètent les élus des territoires comptant des aéroports car leur politique d'aménagement du territoire pourrait être remise en cause. Le Sénat a adopté une résolution vous invitant à créer une nouvelle catégorie d'aéroports, ceux dont la fréquentation est inférieure à 500 000 passagers. Allez-vous y donner suite ? Pourrons-nous toujours subventionner ces aéroports au niveau national ?

La Commission est assez friande de la procédure des actes délégués, à laquelle s'ajoute la possibilité de s'entourer de groupes d'experts, où fleurissent les lobbies essentiellement anglo-saxons. Les parlements nationaux sont assez réticents : entendez-vous les messages qui vous sont adressés ?

M. Francis Delattre. - Les taux de change sont une de nos grandes préoccupations : l'euro est surévalué par rapport au dollar. Quelles sont les relations entre la Commission européenne et la BCE ?

Tous les pays émergents, dont la République Tchèque, avancent vers un mix énergétique. En revanche, l'Allemagne et le France suivent des politiques énergétiques parfaitement contradictoires : la première se remet à exploiter des mines de charbon tandis que notre pays poursuit sa production nucléaire. Qu'en pense la Commission ?

Enfin, le dumping social nous préoccupe. Si l'agroalimentaire allemand nous dépasse désormais, c'est à cause de la main-d'oeuvre venue des pays de l'Est et payée à bas coût. Comment voyez-vous l'évolution du marché du travail dans les prochaines années ?

M. Joaquín Almunia. - J'ai oublié de répondre à Jean-Pierre Sueur sur les actions collectives qui permettent d'obtenir des réparations en cas d'infraction aux règles de la concurrence : j'ai présenté un projet de recommandation au Conseil et au Parlement en juin 2013 pour parvenir à une approche commune et convergente au niveau européen. Il n'y a pas de consensus à ce sujet. Certains pays membres ont une législation, mais les décisions des autorités de la concurrence, nationales ou européenne, rencontrent des difficultés d'application. Cette recommandation pourrait concerner aussi bien les actions individuelles que collectives. Le texte a été voté hier en commission au Parlement européen. Nous sommes donc prêts à entamer le trilogue, Commission, Parlement et Conseil. Comme les textes adoptés par chacune des trois instances ne sont pas très éloignés, un texte commun est envisageable avant la fin de la législature européenne en avril. La nouvelle directive offrirait des indemnisations beaucoup plus équitables et compatibles avec les autres types de sanctions.

Gaëtan Gorce m'a interrogé sur la gouvernance d'Internet : dans certains domaines, nous avançons, même si c'est difficile. Ainsi en est-il du respect des données privées. Pour ce qui est de la fiscalité, la règle de l'unanimité est malheureusement très contraignante, mais l'instrument des aides d'État peut être utilisé pour promouvoir une plus grande équité dans le traitement des questions fiscales. Mais les aides d'État peuvent être utilisées pour améliorer l'équité au sein d'un État, pas pour rétablir une égalité de traitement entre deux États membres (il faudrait alors l'unanimité des États).

Pour créer des champions européens, nous devons encourager les initiatives, les créateurs, les entrepreneurs. Les chefs d'entreprise disent que le gros avantage qu'ils trouvent aux États-Unis, c'est la facilité à mobiliser des financements, à attirer des talents... Il nous faut créer un environnement adéquat, et supprimer les barrières entre les États. Des intérêts particuliers et contradictoires empêchent l'émergence de grands groupes de l'Internet en Europe.

La Commission européenne, fin 2013, a signé un accord avec un certain nombre de banques, qui ont accepté de payer 1,7 milliard d'euros d'amende. Si le système de clémence n'existait pas, UBS ne nous aurait pas donné les informations dont elle disposait et nous aurions eu du mal à découvrir le fond de l'affaire, peut-être même ignorerions-nous encore ces collusions, qui ont eu d'énormes répercussions sur le marché des produits dérivés et qui ont bénéficié aux seules institutions manipulatrices. Leurs traders savaient à l'avance comment le marché allait se comporter, comme un chasseur qui saurait où le lion va se montrer... Certes, il est décevant qu'une banque échappe à l'amende, mais sans ces informations, pas d'amende non plus pour les autres, pas d'affaire ! Trois institutions bancaires et un courtier ont refusé de participer à l'accord final, si bien que l'investigation se poursuit à l'encontre du Crédit Agricole, de HSBC et de JP Morgan.

Nous menons une investigation similaire sur des produits dérivés de taux d'intérêt. Enfin, nous examinons de possibles manipulations de taux de change. Ces mauvaises pratiques ont perduré faute de régulation, de transparence, de responsabilité des managers ; or leurs conséquences économiques peuvent être considérables. Nous sommes en train de corriger cela. Il est temps de réactiver le respect des valeurs. Le système financier utilise l'argent des entreprises et des citoyens, ce n'est pas le sien ! La politique de la concurrence est l'instrument le plus efficace contre ces mauvais procédés.

François Marc a évoqué ma conférence de presse du 14 novembre : le nouveau règlement général d'exemption sera adopté avant le mois de juin pour toutes les activités culturelles, les aides d'État n'auront plus à être notifiées au préalable. Bien sûr, les règles de concurrence continueront à s'appliquer, et en cas de plainte nous mènerons des investigations.

En tant que citoyen, je ne prendrai pas le risque d'acheter un bitcoin. C'est aussi risqué que les produits financiers opaques à l'origine de la crise actuelle.

Nous avons pris bonne note des observations reçues sur les aéroports. Nous adopterons dans un mois de nouvelles lignes directrices prévoyant davantage de flexibilité pour les aéroports recevant moins de 500 000 passagers. Je précise aussi que si nous consultons des comités d'experts, en revanche nous ne leur confions jamais le soin de décider à notre place !

La balance commerciale et la balance des comptes courants de la zone euro s'améliorent. Le taux de change entre euro et dollar ne me paraît donc pas un sujet majeur. Bien sûr, les exportateurs le souhaiteraient plus bas, les importateurs plus haut - et les citoyens ne veulent pas d'inflation. Il n'y a pas de solution simple en économie ! Je comprends les préoccupations de chacun. Je note toutefois que certains pays gagnent des parts de marché quand d'autres en perdent, alors qu'ils partagent la même monnaie.

Vous avez raison : il n'est pas raisonnable que les principaux États membres
- Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie, et même mon propre pays... - ne se concertent pas dans le choix de leur mix énergétique. Certes, dans le traité fondateur, cette décision revient en pleine souveraineté à chaque État membre et la Commission n'a pas son mot à dire. Je souhaiterais toutefois, quels que soient les termes du traité, que les responsables politiques de ces pays discutent entre eux de ces questions, car les divergences de stratégie énergétique ont des conséquences notables, supportées par tous les citoyens d'Europe.

Je ne partage pas votre point de vue sur le dumping social, mais la décision du nouveau gouvernement allemand d'augmenter le salaire minimal devrait vous rassurer quelque peu.

M. André Gattolin. - Vous avez indiqué que la Commission européenne était assez favorable au crédit impôt-recherche, qui renforce le dynamisme de nos entreprises. D'une manière générale, toutefois, l'Union européenne fixe des règles très dures en matière de crédit d'impôt - sauf pour ce qui relève de l'exception culturelle. Or nos principaux concurrents, notamment en Amérique, ne s'interdisent pas d'y avoir recours. J'ai fait récemment avec Bruno Retailleau un rapport sur l'industrie du jeu vidéo en France : les concurrents étrangers bénéficient de crédits d'impôt de 37 % à 50 %. Les Canadiens nous ont expliqué que les États-Unis attiraient des sociétés canadiennes dans certains États, en leur offrant des crédits d'impôt de 100 % ! L'Organisation mondiale du commerce (OMC) ne goûte guère les crédits d'impôt. Elle n'a pourtant lancé aucune poursuite pour dumping fiscal. Les règles européennes risquent d'empêcher la reconstitution du tissu industriel, notamment dans le secteur des nouvelles technologies : nos talents partent en Asie ou en Amérique. La Commission européenne a-t-elle l'intention de réévaluer sa position sur les crédits d'impôt ?

M. Edmond Hervé. - Vous avez évoqué le salaire minimal en Allemagne avec beaucoup d'optimisme, mais les débats entre les deux grands partis sont très durs, et la liste des exemptions s'allonge !

M. Yannick Botrel. - L'absence de salaire minimal en Allemagne crée une distorsion de concurrence, notamment dans les secteurs agricole et agro-alimentaire. L'utilisation de travailleurs détachés est un autre facteur de distorsion : l'Allemagne, grâce à sa position géographique centrale en Europe, y a massivement recours. De plus, son outil agro-alimentaire bénéficie des infrastructures héritées de son passé, notamment des grandes fermes qui appartenaient à l'État. Des normes environnementales très précises ont été édictées au niveau européen, en particulier pour les élevages de pondeuses. Certains pays ont fait l'effort de les appliquer, ce qui a entraîné d'importants surcoûts, d'autres, comme l'Italie, ne l'ont pas fait. Je m'étonne du silence des institutions européennes sur ce point.

M. Gaëtan Gorce. - Nous avons reçu le vice-président de Google, Vint Cerf, qui nous a déclaré que Google était disposé à payer davantage d'impôts, mais ne voyait pas pourquoi il irait s'installer dans un pays où le niveau de taxation serait supérieur à celui de l'Irlande. Cela nous renvoie à nos responsabilités. La position dominante d'un grand nombre de fournisseurs de service, notamment américains, ne devrait-elle pas nous conduire à leur imposer des obligations d'équité, de transparence, de non-discrimination ? Enfin, pour favoriser l'émergence de concurrents, ne devrions-nous pas assurer la neutralité des terminaux, dès lors que ces entreprises développent des systèmes propriétaires ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Quel rêve avez-vous développé au cours de votre mandat quant à l'évolution des institutions européennes ? Avez-vous connu des situations de blocage résultant de faiblesses de ces institutions ?

M. Philippe Marini, président. - J'ajouterai une dernière question : quels sont les progrès accomplis pendant votre mandat dont vous êtes le plus fier ?

M. Joaquín Almunia. - Au cours de mon mandat, je crois bien qu'aucune décision défavorable au crédit d'impôt recherche ou à un dispositif similaire n'a été adoptée. Au contraire, dans les nouvelles lignes directrices sur la recherche, le développement et l'innovation qui entreront en vigueur le 1er juillet, le niveau au-delà duquel s'applique l'obligation de notification est relevé. Les lignes directrices relatives au financement par capital-risque élargissent aussi les possibilités d'aide publique. Il faut créer les incitations adéquates pour que les responsables politiques nationaux dirigent l'argent public vers ce type de dépense, même en période de discipline budgétaire. La Commission serait rigide dans ces domaines ? Je demande souvent à Arnaud Montebourg, dans le dialogue que nous entretenons - de manière tranquille de ma part, parfois agitée de la sienne - de me citer un seul cas où le gouvernement français aurait reçu une réponse négative de la Commission sur un dossier de recherche et de développement. Il ne peut pas !

L'emploi de travailleurs détachés et l'instauration d'un salaire minimum en Allemagne ne sont pas des questions de concurrence mais de compétitivité. À titre personnel, je crois que la compétitivité allemande repose essentiellement sur la puissance considérable de ses moyennes entreprises. Une petite entreprise allemande équivaut à une grande en Espagne. L'Allemagne dispose d'un réseau d'entreprises moyennes extrêmement compétitives. Les autres pays d'Europe feraient bien d'analyser les raisons des performances allemandes !

Si les règles européennes ne sont pas appliquées par un ou plusieurs pays, monsieur Botrel, il faut le dénoncer, afin que nous puissions ouvrir une procédure d'infraction, même si cela doit susciter des réactions d'hostilité à l'endroit de la Commission. C'est notre rôle que de faire respecter l'égalité de traitement au sein de l'Union européenne. En matière fiscale, les traités exigent la règle de l'unanimité. Il est donc impossible d'imposer à l'Irlande ou à l'Estonie une modification de leur régime fiscal.

M. Philippe Marini, président. - Les Irlandais ont eu bien besoin de notre argent...

M. Joaquín Almunia. - En revanche, il est possible d'intervenir si un État membre applique un traitement particulier à certaines entreprises. Si toutes, celles du pays et celles qui viennent s'installer, sont traitées pareillement, il n'y a pas de discrimination : alors je ne peux rien faire.

Nous conduisons des investigations sur la question des systèmes propriétaires, mais nos moyens sont limités : les États membres réduisent notre budget. Par exemple, notre chef économiste a une équipe de 24 personnes pour traiter de tous les cas, fusions, abus de position dominante, cartels, alors que pour réaliser une seule fusion, une entreprise peut y consacrer 60 spécialistes ! Je ne dis pas que nous n'avons pas les moyens d'agir : nous remportons de nombreux procès à la Cour de justice. Je dis qu'avec un peu plus, nous ferions beaucoup plus. Sur les systèmes propriétaires, nous n'avons donc pas encore décidé s'il y avait matière à ouvrir une investigation formelle, comme nous l'avons fait l'an dernier pour Microsoft au sujet d'Explorer.

Ce dont je rêve ? De moyens supplémentaires, d'abord, au moins dans mon secteur. Je crois aussi qu'il faut éliminer la règle de l'unanimité sur les questions relatives à la fiscalité et au marché du travail.

Nous sommes en charge de la surveillance budgétaire, de la discipline économique, des réformes structurelles, qui réclament des sacrifices de la part des citoyens, plus encore depuis 2008. Il est dommage que l'Europe ne puisse, en contrepartie, intervenir sur les services publics ou les aides sociales, imposer l'amélioration de la qualité des universités ou de la formation professionnelle. Car les politiques nationales, à mon sens, ne suffisent plus.

Enfin, le Parlement européen doit être considéré par les citoyens comme un vrai parlement, exactement comme le Sénat en France, le Congreso de los diputados à Madrid ou la House of Commons à Londres. Aux élections européennes du 25 mai prochain, la plupart des électeurs ne verront pas les choses ainsi. Pourtant, les décisions prises par les responsables européens ont de très importantes conséquences. Or elles ne sont pas soumises à un contrôle parlementaire comparable à celui auquel nous sommes habitués au niveau national. Et la solution n'est pas de confier ce contrôle aux parlements nationaux. C'est au Parlement européen d'exercer son contrôle sur les décisions de la Commission, mais aussi sur celles du Conseil européen, sur l'activité des troïkas, sur le rôle de supervision de la Banque centrale européenne. Le contrôle démocratique était peut-être moins nécessaire quand l'Europe ne s'occupait que d'oranges et de pommes de terre. À présent qu'elle traite d'emploi, de budgets, de la monnaie, de l'éducation ou du marché du travail, il est indispensable.

De quelle réalisation suis-je le plus fier ? Mon mandat s'achève le 31 octobre et j'ai encore bien des choses à faire, il n'est pas encore temps de réfléchir à cette question !

M. Philippe Marini, président. - Merci pour la sincérité de vos propos.

Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, sur les résultats de l'exercice 2013

Puis la commission procède à l'audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, sur les résultats de l'exercice 2013.

M. Philippe Marini, président. - Nous recevons, pour cette audition ouverte à la presse, M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, pour tirer les enseignements de l'exécution budgétaire 2013. Sous réserve des chiffres définitifs qui feront l'objet du projet de loi de règlement, le déficit du budget de l'État s'est établi à 74,9 milliards d'euros fin 2013, soit 3 milliards d'euros de plus que dans la dernière loi de de finances rectificative (PLFR) et 13 milliards d'euros de plus que dans la loi de finances initiale (LFI) et la loi de programmation des finances publiques. Le bilan est lourd et l'effort qui reste à accomplir pour respecter nos engagements s'en trouve accru. Les prochaines étapes de notre cycle budgétaire auront lieu au printemps, entre les élections municipales et européennes : la présentation du programme de stabilité puis le projet de loi de règlement seront accompagnés d'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget. - Je vous remercie de m'accueillir. Il m'est toujours très agréable de débattre avec les spécialistes que vous êtes de nos sujets d'intérêt commun. Je suis très attaché à ce moment de transparence.

Monsieur le Président, vous avez évoqué l'écart entre l'exécution budgétaire 2013 et de multiples données. Mais vous n'avez pas comparé le solde budgétaire de 2013 avec celui de 2012. Or le solde d'exécution 2013 est inférieur de 12 milliards d'euros à celui de 2012. Il convient d'être complet. L'arithmétique est une science exacte mais elle peut s'accompagner d'erreurs de parallaxe si la perspective est biaisée.

En 2012, année de transition, nous avons enregistré les premiers résultats de notre stratégie de maîtrise des déficits et de la dépense publique. En 2011, le déficit public a été de 5,3 % du PIB ; grâce au « surgel » et à d'autres mesures prises en collectif, nous l'avons réduit à 4,8 % en 2012. Nous nous étions fixés comme cible 4,5 %, mais nous avons dû faire face à plusieurs dépenses imprévues, dont l'allocation de crédits de paiement au budget de l'Union européenne (UE) au titre de la période 2007-2013, car ces crédits avaient été rabotés. L'année 2013 a été le premier exercice pleinement attribuable à ce Gouvernement. Nos objectifs étaient de faire reculer les déficits et d'assurer une maîtrise parfaite de la dépense publique, sans renoncer à redresser le pays ni à faire évoluer notre système fiscal vers plus d'équité.

Nous avons réussi à faire reculer de manière importante le déficit budgétaire de l'État dans un contexte macroéconomique plus dégradé qu'anticipé : il devrait s'établir à 74,9 milliards d'euros contre 87,2 milliards d'euros en 2012, soit une baisse supérieure à 12 milliards d'euros, même s'il existe un écart de 2,7 milliards d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2013. Ce résultat est le fruit d'une maîtrise remarquable de notre budget puisque, hors éléments exceptionnels, la dépense est inférieure de 3,4 milliards d'euros à l'autorisation parlementaire de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 et même inférieure de 600 millions d'euros à la prévision actualisée par la LFR 2013. En outre, l'objectif de dépense sous la norme dite « zéro valeur » est respecté, voire dépassé car les dépenses sont inférieures de 130 millions d'euros à cet objectif, en dépit d'un versement d'un milliard d'euros pour le budget rectificatif de l'UE, qui n'était pas prévu initialement. Ainsi le Gouvernement a sous-exécuté la dépense de près de 1 %, enseignement important au moment où le Président de la République a annoncé sa détermination à réaliser 50 milliards d'euros d'économies sur les années 2015 à 2017.

Les recettes, progressant de 15 milliards d'euros, s'établissent à 284 milliards d'euros. Nous enregistrons une moins-value de 3,5 milliards d'euros par rapport à la dernière prévision, conséquence d'une conjoncture dégradée depuis deux ans. Alors que certains réclamaient une loi de finances rectificative et des mesures nouvelles, le Gouvernement a choisi de laisser jouer en 2013 les stabilisateurs automatiques pour ne pas obérer les perspectives de reprise. La situation est contrastée selon les impôts, mais l'amélioration des rentrées de TVA, de 600 millions d'euros, témoigne d'un regain de la consommation des ménages et démontre que notre stratégie était la bonne.

Nous connaîtrons le 31 mars 2014 le déficit public pour l'ensemble des administrations publiques (APU). Il m'est donc impossible d'extrapoler à ce jour. Ainsi, en dépit de l'ajustement à la baisse des recettes qui a conduit mécaniquement à un recul de 2,7 milliards d'euros par rapport à l'objectif de solde budgétaire initial, ce bilan est le signe de notre parfaite maîtrise de la dépense publique.

Les dépenses de l'État, charge de la dette et des pensions incluses et hors éléments exceptionnels, se sont élevées à 368,1 milliards d'euros, soit 3,4 milliards d'euros en deçà de l'autorisation de crédits du Parlement sur ce champ de la dépense. Nous avons donc fait mieux que nos objectifs. Dans le champ des dépenses encadrées par la norme dite « zéro valeur », c'est-à-dire les dépenses du budget général hors charge de la dette et des pensions, augmentées des prélèvements sur recettes à destination des collectivités locales et de l'Union européenne, la sous-exécution est d'environ 130 millions d'euros. Cette norme d'évolution de la dépense constitue notre véritable boussole pour la maîtrise des dépenses de l'État. Notre objectif d'une stabilisation de ces dépenses par rapport à la LFI 2012 était ambitieux ; nous avons dû faire face à une hausse de notre participation au budget européen de plus d'un milliard d'euros. Il a fallu trouver des marges de manoeuvre et des économies sur le budget des ministères, tout en finançant des besoins nouveaux, à hauteur de 3,2 milliards d'euros, pour les opérations extérieures de la Défense, la politique de l'emploi et certains dispositifs de notre politique sociale comme le plan pauvreté en faveur des plus démunis. Pour y parvenir, nous avons mis en place un pilotage efficace de la dépense. D'abord, au sein des ministères, le principe d'auto-assurance a été pleinement appliqué pour minimiser le recours à la solidarité interministérielle. Ensuite, nous avons anticipé et procédé à un « surgel » de 2 milliards d'euros.

Autre fait notable en 2013 : la baisse de la masse salariale hors pensions, alors que j'entends souvent dire qu'elle exploserait et que le Gouvernement serait incapable de la maîtriser ! À ma connaissance, c'est une première. Jusqu'ici, la masse salariale des ministères n'avait fait que croître, y compris sous le précédent quinquennat. Or, nous avons assuré une maîtrise exemplaire de cette catégorie de dépenses qui présente des rigidités certaines. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage aux fonctionnaires qui s'adaptent et font des efforts.

La charge de la dette s'est établie à 2 milliards d'euros en deçà de ce que nous prévoyions en LFI 2013. Cela reflète la confiance des investisseurs vis-à-vis de notre stratégie de redressement, loin des craintes exprimées pendant la campagne électorale.

Enfin, notre maîtrise s'étend au-delà des dépenses de l'État : nous tiendrons nos objectifs sur l'assurance maladie. L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (l'Ondam) sera non seulement respecté, mais nous enregistrerons une sous-exécution supérieure à un milliard d'euros.

Quant à l'évolution de nos recettes, que vous avez évoquée, Monsieur le Président, les résultats de l'exécution sont en train d'être analysés finement. Je me tiens à la disposition de votre commission pour vous en rendre compte. Nous connaissions la moindre dynamique des recettes fiscales lorsque nous vous avions présenté le PLFR 2013. Nous avions revu nos hypothèses macroéconomiques et pris en compte la tendance des rentrées fiscales de l'année précédente. Nous enregistrons une moins-value supplémentaire de 3,5 milliards d'euros de recettes fiscales nettes, due la conjoncture et à la réévaluation de certaines mesures nouvelles.

L'impôt sur le revenu a progressé de 7,5 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2012. Nous avons demandé aux Français un effort important pour rétablir nos comptes publics. La moins-value s'élève à 1,8 milliard d'euros par rapport aux dernières prévisions. Certains orateurs jugent, de manière rapide, que ce résultat prouve que « trop d'impôt tue l'impôt ». Si cette analyse a le mérite de la simplicité, elle ne rend pas compte de la réalité. En effet, l'impôt sur le revenu perçu en 2013 est assis sur les revenus de 2012, année dont la conjoncture ne peut être portée au débit de la seule majorité - le marché de l'immobilier, en particulier, a été touché par la réforme brutale du régime fiscal des plus-values immobilières décidé fin 2011. Les recettes de TVA, prélevées instantanément sur la consommation, permettent d'observer immédiatement les effets de la conjoncture. Or elles sont en hausse de 600 millions d'euros par rapport à la LFR 2013. Cela prouve que les moindres recettes d'impôt sont la conséquence d'une crise qui dure et qui engendre des incertitudes dans les comportements, sur les revenus de nos concitoyens et les bénéfices de nos entreprises, dont la traduction est une baisse du rendement des impôts. La stratégie économique du Gouvernement qui vise à retrouver le chemin de la croissance n'est pas remise en cause.

En outre, certains facteurs techniques expliquent l'écart entre nos prévisions et l'exécution : une progression moins rapide des revenus les plus élevés, plus fortement imposés ; une légère baisse du taux de recouvrement ; une moins-value sur l'acompte d'impôt sur le revenu sur les dividendes et les intérêts. Enfin, certains crédits d'impôts (emplois à domicile, frais de garde) ont mieux fonctionné qu'anticipé.

Le produit de l'impôt sur les sociétés (IS) augmente de 6,3 milliards d'euros par rapport à 2012, en conséquence, là aussi, des mesures que nous avons prises. Nous avions revu à la baisse le produit de cet impôt lors du PLF 2014. La moins-value s'établit à 2,5 milliards d'euros. L'impôt sur les sociétés, par son mode de recouvrement, est un impôt difficile à prévoir, comme le démontrent les écarts constants avec les prévisions ces dernières années. Le cinquième acompte, net de l'autolimitation, est en moins-value de 2,1 milliards d'euros. Il est impossible de tirer des conclusions précises sur la réalité du bénéfice fiscal des entreprises en 2013, tant que le deuxième acompte d'IS pour 2014 n'est pas connu, même si une hypothèse possible est que la situation des entreprises en France est encore fragile. Le Gouvernement est résolu à soutenir les marges des entreprises, comme en témoignent les récentes annonces du Président de la République.

Le solde des comptes spéciaux se dégrade par rapport à 2012, contrecoup de la perception exceptionnelle en 2012 de recettes au titre de l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences de la bande 800 MHz consacrée à la 4G. Nous observons cependant un relèvement par rapport aux prévisions de la LFR 2013, en raison de la cession de participations de l'État dans Safran. Les recettes non fiscales enregistrent une légère moins-value, par rapport à la prévision de la LFR 2013, en raison de la baisse du volume d'amendes prononcées par les autorités de la concurrence.

L'année 2013 a été caractérisée par une participation équitable et nécessaire des contribuables au redressement des finances publiques, ainsi que par un pilotage exemplaire de la dépense publique. Nous poursuivrons notre stratégie en matière de dépenses. Nous tenons nos objectifs d'économies et souhaitons même aller au-delà. Le Président de la République a fixé un objectif d'économies de 50 milliards d'euros entre 2015 et 2017, conformément à nos engagements européens. Le Premier Ministre vient d'adresser aux ministres une lettre de méthode fixant une nouvelle procédure budgétaire, avec des discussions en amont, pour obtenir des résultats plus rapidement. Dès le mois d'avril, des lettres de cadrage individualisées seront adressées à chaque ministre, fixant le volume d'économies à réaliser et un plafond de dépenses : l'effort demandé sera fonction de l'efficience des politiques.

M. François Marc, rapporteur général. - Merci pour votre exposé limpide et vos explications précises, en particulier sur la moins-value de recettes au titre de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu. De même qu'un pilote est parfois applaudi, dans certains pays, lorsqu'il fait atterrir son avion sans encombre, après avoir traversé des turbulences en vol, qui ne sont pas de son fait, vous méritez nous félicitations pour la qualité de votre navigation, en dépit de conditions extérieures difficiles, qui ne vous sont nullement imputables...

M. Aymeri de Montesquiou. - Grâce aux radars !

M. Francis Delattre. - Nous avons un pilote à bord !

M. François Marc, rapporteur général. - Il est vrai que nous partions de loin. Le déficit a diminué de 12 milliards d'euros, la dépense publique est maîtrisée et inférieure de 3,4 milliards d'euros à la prévision initiale. La masse salariale est sous contrôle. Les objectifs de l'Ondam sont tenus. Oui, le Gouvernement mérite nos félicitations pour son pilotage !

Je souhaite cependant vous demander quelques précisions supplémentaires.

Comment expliquer les variations erratiques d'encaissement de la TVA d'un mois à l'autre en 2013 ? La plus-value de 600 millions d'euros s'explique-t-elle par l'anticipation des consommateurs compte tenu des hausses de taux au 1er janvier 2014 ou annonce-t-elle un rebond durable de la consommation ?

Vous nous avez exposé l'exécution du budget de l'État pour 2013. Par ailleurs, l'objectif de 50 milliards d'euros d'économies entre 2015 et 2017 a été réaffirmé et le Président de la République a annoncé une diminution des cotisations familiales. Quelles en seront les conséquences sur la trajectoire de solde structurel ?

La maîtrise de la masse salariale en 2013 est remarquable au regard des facteurs de croissance mécanique de ces dépenses (mesures catégorielles, revalorisation des bas salaires, garantie individuelle du pouvoir d'achat). Cette performance est-elle exceptionnelle, propre à 2013, ou annonce-t-elle une tendance de fond qui se poursuivra en 2014 ?

Le Gouvernement n'est pas responsable de la situation de Dexia. Si la décision du tribunal de grande instance de Nanterre du 8 février 2013 faisait tache d'huile, les pertes pour Dexia et la Société de financement local (SFIL) pourraient être comprises entre 4 et 11 milliards d'euros. Dès lors, quelles conséquences le Gouvernement entend-il tirer de la décision du Conseil constitutionnel concernant les dispositions de la LFI 2014 qui devraient permettre de circonscrire ce risque ?

De nombreuses mesures anti-optimisation fiscale ont été prises en matière d'IS dans le projet de loi de finances rectificatives de juillet 2012, le projet de loi de finances pour 2013 et le collectif budgétaire de fin d'année. Elles devaient rapporter 6 milliards d'euros en 2013, dont 4 milliards au titre de l'aménagement des déductibilités d'emprunt. Ces estimations ont-elles été confirmées en exécution ? Si le rendement est moindre que prévu, est-ce le résultat de nouvelles stratégies d'optimisation des entreprises ?

Enfin, vous avez déclaré - bonne nouvelle - que 11 000 « repentis » avaient déposé un dossier de régularisation de leur situation fiscale pour une recette escomptée d'un milliard d'euros. Quelles ont été les recettes tirées de la lutte contre la fraude fiscale en 2013 ? Félicitons-nous de l'activisme du Gouvernement : cette lutte semble porter ces fruits, les comportements évoluent et les entreprises se montrent plus coopératives dans la transmission des informations.

M. Philippe Marini, président. - En effet, Monsieur le Ministre, j'ai omis de comparer l'exécution 2013 avec celle de 2012. Le produit de l'impôt sur le revenu a augmenté de 7,5 milliards d'euros et celui de l'impôt sur les sociétés a augmenté de 6,3 milliards. La pression fiscale s'est ainsi accrue de quelque 14 milliards d'euros, tandis que le déficit n'a diminué que de 12 milliards d'euros. Doit-on en déduire que la baisse du déficit n'est pas due à un effort sur la dépense, mais à la hausse de la fiscalité ?

M. Bernard Cazeneuve. - Les économies de dépenses indiquées dans le projet de loi de finances 2014 représentent 80 % de l'effort de redressement de nos comptes prévu cette année : 9 milliards d'euros pour les dépenses de l'État et 6 milliards d'euros sur les dépenses sociales, soit 15 milliards d'euros au total.

M. Francis Delattre. - Où sont-elles, ces économies ?

M. Bernard Cazeneuve. - Nous serons aussi méticuleux qu'en 2013. Nous sommes au début de l'année : il est impossible d'avoir déjà réalisé à ce stade de l'année l'ensemble des économies de l'exercice ! 50 milliards d'euros d'économies sont, en outre, prévues entre 2015 et 2017.

Lors de la présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2013, nous avions anticipé une hausse de l'assiette taxable de la TVA de 0,3 % par rapport à 2012. La plus-value de 600 millions d'euros par rapport à nos prévisions relève soit d'effets de structure, soit d'une amélioration de l'assiette. Nous ne disposons pas encore des comptes détaillés. La consommation des ménages connaît un regain de dynamisme depuis le printemps 2013. L'Insee fait état d'une hausse de 0,4 % de la consommation de produits manufacturés aux deuxième et troisième trimestres, ce qui porte l'acquis à 0,7 % environ, même si nous ne connaissons pas les chiffres définitifs pour l'année. L'Insee prévoit une hausse du pouvoir d'achat des ménages de 0,5 % sur l'année, après une baisse de 0,9 % en 2012. Il est trop tôt pour connaître les conséquences de cette plus-value sur les recettes de TVA de 2014. Nous en évaluerons la tendance dans les prochaines semaines, dans la perspective de l'élaboration du programme de stabilité.

Le Président de la République a réaffirmé l'objectif de 50 milliards d'euros d'économies pour les APU sur la période 2015-2017 et annoncé une baisse des cotisations familiales. Il faut en tenir compte dans nos scénarios. Faut-il réviser pour autant notre trajectoire budgétaire ? Le déficit public consolidé sera rendu public fin mars par l'Insee. Le déficit de l'État n'en constitue qu'un élément ; je ne connais pas le déficit de la sécurité sociale ni celui des collectivités territoriales. L'évolution défavorable du solde budgétaire de l'État sera peut-être compensée par des éléments positifs, comme l'Ondam par exemple, les dernières données de l'assurance maladie faisant état d'une sous-exécution d'un milliard d'euros. Nous réaffirmons avec détermination notre trajectoire de retour à l'équilibre structurel des comptes publics. Les 50 milliards d'euros d'économies sont nécessaires. Nous reverrons dans la transparence avec vous tous les éléments, lors de l'élaboration en avril du programme de stabilité.

La masse salariale, hors pensions, baisse de 200 millions d'euros par rapport à 2012, signe d'une bonne gestion. Les fonctionnaires ont accompli des efforts : gel du point de la fonction publique, division par deux des mesures catégorielles, mais les ministères prioritaires de l'Intérieur, de l'Éducation nationale et de la Justice ont été préservés, sans toutefois donner lieu à la hausse soi-disant exponentielle des effectifs que certains se plaisaient à caricaturer.

En 2012, un fonds de soutien aux collectivités locales victimes d'emprunts toxiques a été mis en place. Lors du projet de loi de finances pour 2014, nous l'avons renforcé et doté de 100 millions d'euros par an pendant quinze ans. Le Conseil constitutionnel a validé la création de ce fonds qui aidera les collectivités territoriales à gérer au mieux leurs intérêts et éteindre les contentieux. Nous ferons en sorte que ce fonds soit opérationnel le plus vite possible. Ses paramètres ont été définis en étroite concertation avec les représentants des collectivités territoriales. Il faut tenir compte de la jurisprudence du tribunal de grande instance de Nanterre. Le dispositif initial du Gouvernement sécurisait les prêts aux personnes morales, afin de circonscrire les risques pour les finances publiques liés aux prêts consentis par la SFIL et Dexia, dont l'État est actionnaire. Ces risques sont évalués à 15 milliards d'euros, sans mesures de sécurisation. Le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions, la portée de la première étant trop large, la seconde représentant un cavalier budgétaire. Nous proposerons un autre dispositif, tenant compte de la décision du Conseil constitutionnel pour éviter une recapitalisation de Dexia et de la SFIL.

S'agissant de l'optimisation, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur l'élargissement de la notion d'abus de droit. Nous étudions en détail les rentrées d'IS au titre du cinquième acompte. Nous ne sommes pas encore en mesure de déterminer si la baisse de rendement est due à la conjoncture ou à des pratiques d'optimisation. Je vous présenterai nos conclusions. Faut-il parler de « repentis » ? Dans une circulaire de juin dernier, nous invitions ceux qui disposent d'avoirs non déclarés à l'étranger à se mettre en règle. Nous fixions le niveau des pénalités, et indiquions que la procédure serait celle de droit commun. En dépit de la sévérité et de la transparence du dispositif, que certains ont déplorées, 12 000 contribuables ont engagé une démarche de régularisation, pour un montant supérieur à nos attentes. Nous entendons poursuivre dans cette voie.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ces réponses précises.

M. Francis Delattre. - Je reconnais que le redressement des comptes n'est pas une tâche aisée. Mais je suis surpris de la multiplication des annonces depuis une dizaine de jours. Le Président de la République promet une baisse de charges de 30 milliards d'euros au titre du pacte de responsabilité. Ce montant inclut-il les 20 milliards d'euros du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ? Pour compenser ce coût, le budget ne fait état que de 6,5 milliards d'euros qui correspondent à la hausse de la TVA. On nous annonce 50 milliards d'euros d'économie et une baisse des impôts des ménages dès 2016. Quel chambardement en perspective !

Monsieur le Ministre, avec beaucoup d'habileté, vous vous êtes référé tantôt à l'exécution 2012, tantôt à la loi de finances initiale pour 2013 et parfois au PLFR 2013. Or c'est avec la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 qu'il faudrait comparer et là, les résultats ne sont plus les mêmes : le déficit budgétaire dépasse de 13,4 milliards d'euros les prévisions ! L'écart n'était que de 10 milliards d'euros en 2012.

De même, les moins-values de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la LFI s'établissent à plus de 15 milliards d'euros : 5 milliards au titre de l'impôt sur le revenu, 6 milliards au titre de l'IS et 5 milliards pour la TVA. Invoquer la faiblesse de la croissance ne suffit pas. Maniant aisément le sophisme, vous récusez l'adage selon lequel « trop d'impôt tue l'impôt ». Pourtant, plusieurs économistes sérieux ont montré qu'au-delà d'un certain seuil d'imposition le rendement de l'impôt décroît. Par rapport à la loi de finances rectificative, il manque toujours 1,8 milliard d'euros. Or, la trajectoire de solde structurel que nous avons transmise aux autorités européennes se fondait sur les chiffres initiaux, non rectifiés, des comptes consolidés. Comment croire que cette trajectoire sera respectée ? L'impôt sur le revenu a rapporté 67 milliards d'euros en 2013. Vous prévoyez un rendement de 80 milliards d'euros en 2014. Est-ce réaliste ?

L'affaire Dexia est délicate. Vous assumez, il est vrai, une part d'héritage. La fédération des hôpitaux a lancé des contentieux qui seront coûteux. Enfin, réduire les dotations aux collectivités territoriales revient à réduire l'investissement dans notre pays car les collectivités sont le premier investisseur dans le domaine civil. N'est-ce pas contradictoire avec l'objectif de rétablir la croissance ?

M. Philippe Marini, président. - Saluons votre analyse !

M. Vincent Delahaye. - Je ne partage pas la position du rapporteur général qui admire l'atterrissage, alors que nous n'avons pas encore franchi les turbulences. Nous n'applaudirons qu'une fois arrivés à bon port, lorsque les finances publiques seront saines.

Comme Francis Delattre, je discerne dans vos propos, Monsieur le Ministre, plus d'habileté que de clarté dans la démonstration. Un tableau de synthèse comparant l'exécution 2013 à l'exécution 2012 et à la prévision 2013 montrerait que le déficit s'est détérioré par rapport à ce qui était prévu en 2013 de près de 15 milliards d'euros ! Si les dépenses ont un peu moins augmenté que ce qui était prévu en 2013, que s'est-il passé par rapport à 2012 ? Entre l'exécution de 2013 et celle de 2012, y a-t-il eu une diminution ou une légère augmentation, comme je le pense ? Vous évoquez une baisse de 3 milliards d'euros à propos de la prévision 2013. Or, si je me souviens bien, le budget incluait 6,5 milliards d'euros de dépenses imprévues : une baisse de 3 milliards d'euros implique donc 3,5 milliards d'euros de dépenses imprévues, qui auraient pu ne pas avoir lieu.

Pour les recettes, un tableau de synthèse serait également utile. Vos prévisions sont toujours fausses, comme celles de votre prédécesseur, d'ailleurs. Il nous faudrait des outils plus performants. N'y aurait-il aucune corrélation, déduite des années passées, entre les taux de marge des entreprises - qui baissent - et le produit de l'IS ? La prévision pour 2014 est-elle juste ? Je vous avais demandé mi-décembre si les recettes seraient inférieures seulement de 12 milliards d'euros et vous m'aviez répondu par l'affirmative. En quinze jours, nous sommes passés à 15 milliards d'euros ! Certaines de vos explications paraissent certes convaincantes, mais éloignées des chiffres. Je souhaiterais une explication précise du défaut de prévision. Pour réfuter que « trop d'impôt tue l'impôt », produisez des chiffres ! J'aimerais disposer d'une note récapitulative sur Dexia et les enjeux budgétaires de cette affaire, de même que sur les investissements d'avenir. Quel est leur impact budgétaire ? Le rapporteur général pourrait-il présenter une note sur le sujet ?

M. Serge Dassault. - N'êtes-vous pas inquiet sur l'avenir de notre notation, qui pourrait bien baisser, un jour prochain, ce qui augmenterait la charge de la dette ? Nous l'avons évité de peu, sans doute grâce aux récentes déclarations du Président de la République. Encore faut-il qu'il joigne les actes aux paroles et que le déficit budgétaire baisse. J'ai été surpris de l'absence de collectif en 2013. Nous n'avons appris le résultat 2013 qu'après avoir voté le budget 2014, ce qui n'est pas normal : le résultat de l'année précédente devrait déterminer le budget de l'année suivante.

Pourquoi augmentez-vous les dépenses ? Ce n'est pas ainsi que vous arriverez à l'équilibre. L'objectif présidentiel de baisse du chômage ne semble devoir être poursuivi que par les emplois d'avenir et les contrats de génération. Cela coûte cher (4 milliards à 5 milliards d'euros) et c'est illusoire : un chef d'entreprise n'embauchera jamais quelqu'un dont il n'a pas besoin. Il n'embauchera que lorsqu'il pourra licencier. C'est pourquoi le « pacte de responsabilité » est voué à l'échec : comment pouvez-vous penser qu'une entreprise embauche parce que ses charges baisseront de 5 % à 10 %, pas plus ? Elle n'embauche que si elle a des clients, si elle peut investir, si elle n'est pas trop imposée. Nous ne retrouverons jamais la croissance avec des impôts tels qu'aujourd'hui. Le produit de l'impôt sur le revenu baisse ? C'est que les gens qui gagnent de l'argent s'en vont : notre pays se vide de ses éléments les plus dynamiques, ses investisseurs et ses enfants, qui considèrent qu'ils n'y a plus d'avenir en France à cause des impôts. Monsieur le Ministre, réfléchissez davantage aux problèmes financiers, à la situation des entreprises !

Le déficit public atteint 4,1 % du PIB ; le budget 2014 prévoit 3,6 %, mais il sera peut-être supérieur à 4 %. L'équilibre budgétaire est un mirage : il s'éloigne au fur et à mesure que l'on avance. Équilibrez le budget, baissez les dépenses, n'embauchez personne ; chaque projet de loi dont nous sommes saisis contient des dépenses nouvelles cachées !

M. Éric Doligé. - Merci, Monsieur le Ministre, de vos compliments liminaires : hélas, nous ne comprenons pas tout, en particulier le décalage entre vos chiffres et les nôtres. Notre rapporteur général nous demande de vous applaudir : je n'ai pas entendu beaucoup d'applaudissements, ce qui dénote quelques interrogations sur vos résultats. Vous prétendez que l'effort demandé aux Français est consenti : ils n'ont pas le choix ! Plus 16,5 milliards d'euros d'IR, plus 6,3 milliards d'euros d'IS, et des encaissements de TVA supérieurs de 600 millions d'euros aux prévisions de fin d'année dernière, même s'il y a une partie d'augmentation naturelle, cela fait beaucoup ! Comparons ces hausses au produit global de chaque impôt : 16 milliards d'euros en plus, sur un produit et IR de l'ordre de 75 milliards d'euros, ce n'est pas neutre, et sans commune mesure avec l'augmentation de la TVA.

Contrairement à ce qui avait été initialement envisagé, les 30 milliards d'euros de baisse de charges annoncées ne s'ajoutent pas aux 20 milliards d'euros du CICE, ils les contiennent. Avez-vous calculé l'effet théorique sur l'IS de cette baisse ? Schématiquement, on pourrait estimer qu'un tiers des 30 milliards d'euros de baisse des charges rapporterait 10 milliards de recettes d'IS en plus : quel est donc l'effort réel ?

Avez-vous une idée de la répartition des 50 milliards d'euros d'efforts que vous annoncez de 2015 à 2017 ? Les collectivités territoriales seront-elles concernées, en plus des 4,5 milliards d'euros déjà prévus, à l'heure où elles doivent recourir à la péréquation en permanence, afin de prendre à celles qui ont encore un peu pour donner à celles qui n'ont plus rien ? Il y a lieu de s'inquiéter pour les investissements...

Quelles embauches attendez-vous en conséquence des 30 milliards d'euros d'allègements de charges prévus ? Arnaud Montebourg s'est avancé il y a un jour ou deux - nous avons compris lors d'une récente audition qu'il avait sa façon à lui d'échanger - en demandant au patronat d'embaucher deux millions de personnes ! Or Pierre Gattaz nous dit être prêt à embaucher un million de personnes, à condition que les charges soient allégées de 100 milliards d'euros, afin de nous mettre au niveau de l'Allemagne.

M. Jean-Pierre Caffet. - Nos collègues de l'opposition évoquent une multitude de chiffres, qu'ils ont des difficultés à apprécier. Concentrons-nous sur quelques comparaisons intéressantes. L'exécution au regard de la prévision de la LFI, représente une diminution des recettes de 15 milliards d'euros, des dépenses de 3 milliards d'euros et une augmentation du déficit de 12 milliards d'euros, et par rapport à la LFR une diminution des recettes de 3,5 milliards d'euros, une diminution des dépenses de 0,6 milliard d'euros et une augmentation du déficit de 2,7 milliards d'euros. Que s'est-il donc passé entre la LFI et la LFR, dont la prévision est très proche de l'exécution ? Une révision des hypothèses de croissance, qui étaient très optimistes dans la LFI...

M. Philippe Marini, président. - Oui.

M. Jean-Pierre Caffet. - Comme l'a dit le Président de la République dans sa conférence de presse du 14 janvier, beaucoup ont sous-estimé la crise, y compris nous-mêmes. Les dépenses reculent de plus de 3 milliards d'euros par rapport à la LFI. Bien entendu, moins de croissance implique moins de recettes ; mais on ne pas reprocher au Gouvernement d'avoir laissé dériver la dépense et d'utiliser les stabilisateurs automatiques au-delà du rôle qui leur est assigné.

Nous avons un débat sur la courbe de Laffer ; je suis bien incapable de distinguer dans la diminution de recettes ce qui relève de la baisse de l'activité et ce qui relèverait de l'excès d'impôt. Si l'on croit que la diminution des recettes en exécution par rapport à la LFR lui est imputable, il ne s'agit que de 3,5 milliards d'euros sur des dépenses totales de 368 milliards d'euros du budget de l'État, soit 1 % ! Et c'est certainement discutable.

Nous nous sommes trompés dans nos hypothèses macroéconomiques. Si nous comparons l'exécution 2013 à l'exécution de 2012, les recettes augmentent de 13 milliards d'euros et le déficit baisse de 12 milliards d'euros. Le président lie la hausse des recettes à celle de l'IR et de l'IS ; c'est peut-être vrai, même si le raisonnement est un peu rapide ; malgré cela, cela signifie que les dépenses n'ont pas varié ! Ce n'est pas mal, pour un budget dont nous partagions la responsabilité avec le Gouvernement précédent. Je constate que la charge de la dette diminue de 2 milliards d'euros : les marchés ont une vision plutôt positive de notre situation, ce que prouvent des taux d'intérêt qui restent très faibles.

Ces griefs sont traditionnels. Les dépenses ont été tenues d'exécution à exécution ; elles ont diminué entre la prévision et l'exécution. Je me félicite des 15 milliards d'euros d'économies prévues sur le budget 2014. J'espère que nous obtiendrons les 50 milliards d'euros d'économies confirmées par le président de la République sur les trois années 2015-2017, auxquelles il faudrait ajouter - selon la presse - 5 milliards à 10 milliards d'euros pour financer les baisses de charges.

M. Philippe Marini, président. - Pour atteindre l'objectif de solde de la LFI en 2013, il aurait fallu fournir un effort plus important sur les dépenses. L'augmentation significative des recettes est bonne budgétairement ; mais le résultat est insuffisant à cause de l'optimisme sur les hypothèses de croissance que ce Gouvernement partage avec beaucoup d'autres dans le passé.

M. Philippe Dominati. - Chacun peut donc se féliciter : certains éléments proviennent du précédent gouvernement, comme la maîtrise de la masse salariale, ou dépendent de la conjoncture internationale, comme la charge de la dette. Le ministre semble très satisfait, comme des membres de sa majorité, dans une assemblée qui rejette désormais régulièrement le budget, en raison des votes de groupes de la majorité. Je croyais que le Président de la République voulait entamer un virage en faveur du monde économique, des entrepreneurs, des entreprises. Vous niez avec fermeté tout changement de trajectoire. Y a-t-il une volonté de changement ou restez-vous sur votre trajectoire initiale, puisque vous en êtes satisfait ?

M. Philippe Marini, président. - A vous, Monsieur le Ministre, de convaincre les incroyants !

M. Bernard Cazeneuve. - Il y a des choses auxquelles il faut renoncer, sauf à prendre le risque de tomber très malade... Il n'est pas possible de convaincre les sénateurs de l'opposition. Certains débats sont vieux comme le Sénat. Je ne suis pas sûr que les sempiternelles discussions, où la majorité d'hier affirme que celle d'aujourd'hui ne fait pas bien son travail, à la différence de la précédente, soient de nature à rendre la complexité et la réalité budgétaires accessibles au plus grand nombre. Je ne suis pas là pour polémiquer. Mon discours ne comporte aucune satisfaction ; il se borne à donner des chiffres bruts qui sont la réalité. Le ministre du budget est le ministre de la réalité, quel que soit le Gouvernement, et non un joueur de bonneteau.

Francis Delattre dénonce le décalage entre les objectifs de déficit et les résultats : j'adhère à ce constat ; je ne me livre pas à un exercice de prestidigitation. Ce décalage est dû à la conjoncture, comme l'a dit Jean-Pierre Caffet : nous avions prévu une croissance de 0,8 %, ce qui était trop optimiste ; c'est arrivé à d'autres gouvernements.

M. Philippe Marini. - Presque chaque année !

M. Bernard Cazeneuve. - Sous tous les Gouvernements, de toutes les tendances politiques : les résultats sont incontestables, mais les prévisions ne sont pas une science exacte.

M. Philippe Marini. - Vous ne le ferez plus jamais ?

M. Bernard Cazeneuve. - Je ne l'ai jamais fait ! Pas une fois, devant les commissions des finances des Assemblées, je n'ai prononcé de déclaration approximative sur les chiffres. Les déficits publics n'ont pas diminué aussi vite que prévu ; cela ne signifie pas qu'ils n'ont pas diminué ! De 5,3 % du PIB en 2011, nous sommes passés à 4,8 % en 2012, et atteindrons à 4,1 % en 2013. Le déficit des comptes sociaux - régime général plus fonds de solidarité vieillesse - est passé de 20,8 milliards en 2011 à un peu plus de 17 milliards d'euros en 2012 ; il sera de 16,2 milliards d'euros en 2013 et de 12,8 milliards d'euros en 2014 : ce n'est pas facile sans croissance !

Lorsque je compare l'exécution à l'exécution, ce n'est pas parce que cet angle m'avantage ; c'est que, Monsieur Delattre, comme des députés de l'opposition, vous parlez de dépenses qui dérapent d'exécution en exécution. Je démontre le contraire. Je rends compte : c'est bien la preuve que je ne suis pas dans cet exercice d'habileté que vous me prêtez pour des raisons que je ne comprends pas. La dépense a augmenté en moyenne de 5 milliards d'euros par an de 2007 à 2012 - dois-je rappeler qu'elle a augmenté de 12 milliards d'euros entre 2007 et 2008 ?

M. Francis Delattre. - Il y eut des événements cette année-là !

M. Bernard Cazeneuve. - Il n'y en a donc pas aujourd'hui ? Vous ne pouvez pas regretter la faiblesse de la croissance et refuser que nous l'invoquions pour expliquer nos difficultés. Pour qu'un argument porte, il faut qu'il soit pris en compte dans les deux sens. Aux 5 milliards d'euros de hausse annuelle moyenne des dépenses sous le quinquennat précédent, nous opposons une augmentation de 500 millions d'euros depuis que nous sommes en responsabilité : une division par dix ! La dépense publique a augmenté d'un peu plus de 2 % en moyenne sous le précédent quinquennat ; dans le budget 2014, elle évolue de 0,4 %. Certes, une division par cinq du rythme d'augmentation de la dépense n'est pas suffisante à vos yeux, comme aux miens, rassurez-vous. Comme dirait George Bernard Shaw, nombreux sont ceux dans la classe politique qui vous expliqueront demain ce qu'ils auraient dû faire hier pour qu'aujourd'hui soit différent...

M. Philippe Marini, président. - Vous faites partie de la classe politique !

M. Bernard Cazeneuve. - Bien entendu. C'est pourquoi je suis convaincu qu'il faut faire autrement. Les 80 milliards d'euros d'IR que mentionne Francis Delattre, représentent une quantité brute. Il faut minorer cette somme des crédits d'impôt...

M. Francis Delattre. - Pour quel montant ?

M. Bernard Cazeneuve. - Lorsque nous rebattrons les cartes dans le cadre du programme de stabilité, nous vous présenterons des chiffres actualisés.

Faut-il parler de réorientation ? Non, il s'agit d'un approfondissement et d'une accélération. La politique d'allègement des charges n'est pas née le jour de la conférence de presse du Président de la République : le CICE diminue les charges de 20 milliards d'euros, financés à hauteur de 10 milliards d'euros par des économies sur les dépenses, pour 6 milliards d'euros par la TVA et le solde par la fiscalité écologique...

M. Philippe Marini, président. - Que nous attendons toujours !

M. Francis Delattre. - Où en sommes-nous ?

M. Bernard Cazeneuve. - Ne reprenons pas le débat de la loi de finances ! Pour maîtriser les finances publiques, il faut bien que les économies sortent de quelque part. Nous poursuivons notre politique en faveur des entreprises, destinée à reconstituer leurs marges et leur compétitivité pour créer davantage d'emplois.

M. Philippe Marini, président. - Il n'y a donc pas de tournant ?

M. Bernard Cazeneuve. - Non. Cette politique s'est traduite par le CICE, la réforme des plus-values des valeurs mobilières, celle du statut des jeunes entreprises innovantes, celle de l'assurance-vie, celle de l'amortissement des entreprises investissant dans la robotique, celle des corporate ventures qui procure un régime fiscal avantageux aux grands groupes investissant dans les PME. Nous avons l'intention d'aller plus loin.

Transformerons-nous le CICE en allègement de charges ? S'il est maintenu, quel sera le niveau des allègements supplémentaires ? Je ne peux pas répondre à Eric Doligé maintenant, mais je le pourrai bientôt. La méthode est définie : le Haut Conseil de financement de la protection sociale, qui rassemble des parlementaires, les partenaires sociaux et le patronat fera des propositions au sein de la conférence économique et sociale, permettant au Gouvernement d'annoncer des dispositions engageant sa responsabilité devant le Parlement.

Vous parlez avec raison de l'impact du CICE sur l'IS. C'est la raison pour laquelle nous préférions un allègement de 20 milliards d'euros de charges à 13 milliards d'euros de TVA sociale, car ces derniers avaient vocation à être repris en partie par l'IS. Un très grand nombre de parlementaires de l'opposition le contestaient, en oubliant d'utiliser votre argumentaire. La discussion se déploiera au sein du Haut Conseil de financement de la protection sociale. Une fois que cette concertation aura abouti, le Gouvernement en rendra compte au Parlement. Pierre Moscovici et moi-même, s'il le souhaite, serons là pour cela.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour la rigueur avec laquelle vous vous êtes acquitté de cet exercice un peu académique. Personne ne remet en cause les chiffres tels qu'ils sont élaborés. Chacun s'exprime sur leur interprétation selon son positionnement, c'est le pluralisme !

M. Bernard Cazeneuve. - J'aime beaucoup les questions que vous me posez et je suis ravi qu'il n'y ait pas de question rentrée. Je reviendrai à chaque fois que vous le souhaiterez.

Mercredi 29 janvier 2014

- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président, puis de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -

Désignation d'un rapporteur

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission nomme tout d'abord M. Jacques Chiron rapporteur sur la proposition de loi n° 103 (2013-2014) de M. Christian Namy, visant à modifier l'affectation de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base, dite d'accompagnement.

Demande de saisine et désignation d'un rapporteur

Puis la commission demande à se saisir pour avis du projet de loi portant sur la formation professionnelle et le dialogue social et nomme M. François Patriat rapporteur pour avis.

Nomination d'un rapporteur spécial des crédits du prélèvement européen (« Affaires européennes »)

La commission nomme ensuite M. Jacques Chiron rapporteur spécial des crédits du prélèvement européen (« Affaires européennes »).

Organisme extra parlementaire - Désignation d'un candidat

Puis la commission soumet au Sénat la candidature de M. Jacques Chiron comme membre suppléant de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.

Bilan et perspectives d'évolution de la REOM et de la TEOM (redevance et taxe d'enlèvement des ordures ménagères) - Contrôle budgétaire - communication de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux

La commission entend ensuite une communication de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux de la mission « relations avec les collectivités territoriales », sur le bilan et les perspectives d'évolution de la REOM et de la TEOM (redevance et taxe d'enlèvement des ordures ménagères).

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Avec mon collègue Pierre Jarlier, nous avons choisi de nous intéresser à la taxe et à la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (la TEOM et la REOM), sujet connu des élus locaux et de nos concitoyens.

Ce choix procède de deux constats : le coût du financement du service public de la collecte et du traitement des ordures ménagères a augmenté de façon considérable au cours des dernières années, ce qui rend la question sensible pour nos concitoyens. De plus, depuis le Grenelle de l'environnement de 2009, il existe une volonté de modifier les modalités actuelles de financement, en faveur d'une tarification incitative.

En effet, dans le prolongement des objectifs en termes de recyclage, de la hausse de la quantité de déchets produits par habitant et de l'évolution des normes en matière de traitement des déchets, le coût du service augmente de façon très importante.

Les produits de la TEOM, de la REOM et des autres contributions au financement de ce service sont passés de 1,9 milliard d'euros environ en 1990 à 7,4 milliards d'euros en 2010. Nous sommes proches d'une multiplication par quatre en vingt ans ! Selon l'association AMORCE, cela représente une dépense de 400 euros par famille en moyenne.

Pour financer ce service, les collectivités ont le choix entre plusieurs outils : le recours au budget général ; la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ; la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM).

En 2012, seuls 3 % des communes ou EPCI, regroupant 3 % de la population, finançaient la gestion des déchets à partir du budget général. 68 % des collectivités, regroupant 86 % de la population, recouraient à la TEOM, contre 29 % des communes et EPCI, regroupant 11 % de la population, qui avaient instauré la REOM. On constate également que la REOM est plus utilisée en milieu rural, sans pour autant y être prépondérante : ainsi, 35 % des communes de moins de 500 habitants percevaient la REOM.

La TEOM est une taxe, payée par le contribuable - et non l'usager - pour financer un service public. Chaque année, les communes ou EPCI déterminent le produit de TEOM attendu, qui est communiqué à l'administration fiscale. Celle-ci établit alors le taux à appliquer aux valeurs locatives du territoire concerné pour que la collectivité obtienne effectivement le produit attendu.

Néanmoins, des souplesses sont offertes aux collectivités. Elles peuvent exonérer de TEOM les zones dans lesquelles le service d'enlèvement des ordures ménagères ne fonctionne pas. Elles peuvent aussi définir des zones de perception où les taux sont différents afin de proportionner le montant de la taxe à l'importance du service rendu. Enfin, un mécanisme de lissage dans le temps est prévu pour les EPCI : ce lissage permet de limiter les variations de TEOM résultant de l'harmonisation du mode de financement du service entre les communes membres.

La TEOM est l'objet de critiques qui, à mon sens, ne ternissent pas son attrait, surtout en milieu urbain.

Initialement, la TEOM n'avait aucune visée incitative : cette taxe est assise sur les valeurs locatives et la quantité de déchets produits par le contribuable n'est nullement prise en compte. C'est pour répondre à cette critique qu'a été créée la TEOM incitative, dont nous vous parlerons ultérieurement.

Par conséquent, l'obsolescence - et l'injustice - des valeurs locatives et donc de la TEOM sont aussi critiquées. Il convient néanmoins de souligner qu'il ne s'agit pas d'une critique propre à la TEOM.

Les frais de gestion, prélevés par l'État au titre de la TEOM, s'élèvent à 8 % de son produit. À titre de comparaison, les frais de gestion relatifs à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sont de 1 % de son produit ou de 3 % pour la cotisation foncière des entreprises (CFE). Pour autant, les associations d'élus rencontrées considèrent qu'ils se justifient par les coûts de gestion mais surtout qu'ils correspondent au coût de l'assurance : en effet, quelle que soit l'ampleur des impayés, les collectivités sont assurées de bénéficier du produit attendu.

Par ailleurs, une collectivité ayant instauré la TEOM et qui assure la collecte des déchets non ménagers, a l'obligation de mettre en place une redevance spéciale. Cette redevance, qui concerne les déchets « assimilés » (d'origine tertiaire ou artisanale), est rarement mise en place par les collectivités. Aussi, l'élimination des déchets non ménagers est supportée par l'ensemble des assujettis à la TEOM (ménages et entreprises), et non par les seuls producteurs de déchets « assimilés ». Cette réticence des collectivités résulte des difficultés, notamment pratiques, propres à toute redevance : grille tarifaire, identification des usagers, recouvrement et gestion des éventuels impayés.

Enfin, les associations de consommateurs dénoncent l'insuffisante transparence des coûts du service de collecte et de traitement des ordures ménagères, notamment pour les collectivités ayant institué une TEOM. Elles préconisent de les contraindre à recourir à un budget annexe. Nous ne sommes pas favorables à cette obligation, en raison des règles particulières s'appliquant aux budgets annexes. En outre, les communes et EPCI de plus de 10 000 habitants doivent déjà retracer, dans un état annexé au budget, le produit de la TEOM et les dépenses correspondant au service. J'ajoute que chaque année, la commission des services locaux doit être réunie. Nous proposons néanmoins d'inciter les collectivités à recourir aux outils de comptabilité analytique développés par l'ADEME, afin de faciliter les comparaisons entre collectivités.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Contrairement à la TEOM, qui est une taxe, le montant de la REOM est calculé en fonction du service rendu.

On peut toutefois distinguer une tarification « classique », lorsque le montant est calculé forfaitairement à partir d'une quantité moyenne de déchets produits par type d'usager (au prorata du nombre de personnes dans le foyer par exemple) et une tarification « incitative », lorsque le montant de la redevance reflète la quantité de déchets effectivement produite par l'usager, mesurée à partir du nombre de levées ou du poids de déchets produits par exemple. Dans ce cas, le montant de la redevance varie en fonction des efforts de réduction des déchets produits.

La redevance peut comporter une part fixe - « qui n'excède pas les coûts non proportionnels » - et être calculée globalement, au niveau d'un immeuble par exemple, afin de prendre en compte les contraintes liées à l'habitat collectif. Dans ce dernier cas, le montant global de la redevance est ensuite réparti entre les foyers.

Le choix de la REOM implique, pour une collectivité, de devenir perceptrice : elle doit créer un fichier des redevables, le tenir à jour, émettre les factures et en assurer le recouvrement. Elle doit également supporter les impayés.

Les coûts de gestion de la REOM devraient être moins importants, mais si l'on prend en compte les frais d'impayés, il semblerait que le bilan total ne soit pas forcément positif.

Du point de vue de l'équité, par rapport à la TEOM, la REOM implique des transferts de charge des contribuables vers les usagers.

Comme on l'a vu, la TEOM est assise sur les valeurs locatives des locaux. Elle devrait donc permettre une certaine progressivité de l'imposition, en admettant que la valeur locative croisse avec le revenu de l'occupant. Une telle logique est exclue dans le cadre de la REOM : elle ne permet pas de prendre en compte - même de façon indirecte - des critères de revenu.

Par ailleurs, la REOM est incompatible avec toute autre forme de financement de ce service et elle implique la tenue d'un budget annexe, ce qui permet une meilleure transparence du financement de ce service public, puisque l'ensemble des recettes et des dépenses doivent y être retracées. Un budget annexe doit être à l'équilibre et la REOM doit donc couvrir intégralement le coût de ce service public. En particulier, toute contribution du budget général est exclue.

Le principe de la mise en place d'une tarification incitative a été affirmé dans le « Grenelle I », en 2009, qui prévoyait que la REOM et la TEOM devraient intégrer, dans un délai de cinq ans, « une part variable incitative devant prendre en compte » la quantité de déchets produits. L'intention était donc bien de généraliser la tarification incitative.

Cependant, en 2010, le « Grenelle II » a réaffirmé le principe de la mise en place d'une part incitative dans la TEOM, mais en le limitant à une expérimentation. La loi de finances pour 2012, qui a effectivement créé la TEOM incitative, a prévu que sa mise en place demeurait facultative.

La tarification incitative peut s'avérer coûteuse. En effet, elle nécessite un état des lieux précis en termes technique, financier et organisationnel. En outre, des investissements doivent être réalisés par la collectivité, pour acquérir le matériel permettant d'identifier l'usager (pour les collectivités à la TEOM notamment) et surtout de mesurer la quantité de déchets produits.

Les systèmes existants sont divers : pesée embarquée, points conteneurs à tambour avec badge d'identification, sacs prépayés, etc. Nous pensons que les collectivités qui le souhaitent doivent pouvoir s'engager, bien sûr, dans la voie de la tarification incitative. Cependant, pour limiter les coûts qui s'avèrent importants, au lieu de raisonner au niveau de chaque usager, il pourrait être envisagé de considérer un ensemble plus vaste : un lotissement ou la tournée d'un camion.

Enfin, il convient d'élaborer une stratégie de communication à vertu pédagogique et pour éviter les contestations ultérieures naissant d'une mauvaise connaissance de la tarification incitative. Un programme de réduction des déchets à la source peut donc paraître plus efficace.

Par ailleurs, la tarification incitative, comme toute fiscalité comportementale, se heurte à une autre difficulté : le risque d'une diminution de la base taxable. En effet, l'objectif étant la réduction de la quantité de déchets produits, si le mécanisme s'avère réellement incitatif, il doit en résulter une diminution des déchets et donc du produit perçu par la collectivité. La collectivité donc être attentive à calibrer précisément la part incitative, afin qu'aucune difficulté financière n'en résulte.

Aussi, il peut s'avérer risqué, politiquement, de présenter la tarification incitative comme un moyen de réduire la facture : en raison des coûts fixes auxquels font face les collectivités, la tarification incitative est davantage un « malus » qu'un véritable moyen de réduire les coûts.

Enfin, nous nous sommes intéressés aux difficultés spécifiques de la TEOM incitative. Depuis 2013, les collectivités peuvent instaurer une TEOM incitative, composée d'une part fixe et d'une part variable, cette dernière dépendant de la quantité de déchets produits.

Outre les investissements nécessaires à toute tarification incitative (pesée embarquée, etc), la collectivité doit récupérer les fichiers relatifs à la taxe foncière dont dispose l'administration et les compléter, pour chaque local, par le montant de la part incitative. Elle doit par ailleurs assurer l'instruction du contentieux relatif à la part incitative de la TEOM.

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - À l'issue de notre travail de contrôle, nous souhaitons rappeler que la collecte et le traitement des ordures ménagères doivent avant tout être considérés comme un service public, qui participe à la salubrité et à la santé publiques.

Dès lors, nous considérons qu'il ne faut pas s'engager excessivement dans la voie d'un financement dépendant du service, afin de ne pas transformer ce service public en une prestation au tarif individualisé. Nous constatons également que la mise en place d'une tarification incitative signifie, pour les collectivités, des investissements et des coûts de gestion importants.

Il est nécessaire de présenter la tarification incitative comme faisant partie d'une politique environnementale, une application du principe pollueur-payeur, et non comme un outil permettant de faire baisser le coût du service. Ceci est indispensable pour ne pas créer de fausses attentes.

En définitive, nous considérons que les conditions de réussite de la mise en place d'une tarification incitative sont difficiles à réunir, notamment en milieu urbain, au-delà de certaines expériences positives. Nous souhaitons donc que l'instauration de cette tarification incitative demeure facultative, afin de ne pas renchérir le coût de ce service public. Il convient également d'être attentif à ses limites en termes d'équité, dans la mesure où la tarification incitative ne permet pas d'adapter le montant payé aux revenus.

Certes, le financement par l'impôt nécessite certaines améliorations. La première d'entre elle n'est cependant pas liée à la TEOM elle-même, mais aux valeurs locatives qui servent de base à cette imposition. Leur obsolescence peut rendre la TEOM parfois injuste. Nous nous félicitons donc qu'à l'initiative de notre commission des finances, le chantier de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation ait été lancé.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie nos collègues pour leur travail sur la TEOM et la REOM, qu'en tant qu'élus locaux nous avons tous en tête.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Une espèce en voie de disparition...

Mme Michèle André. - C'est un autre sujet !

M. François Marc, rapporteur général. - Je ne sais pas ce qui est en voie de disparition : les ordures ménagères, la REOM... !

Nos collègues nous ont indiqué que le coût des déchets s'élève à 400 euros par ménage, ce qui est considérable. Ce constat appelle notre vigilance. Je retiens aussi la multiplication par quatre en vingt ans du coût de la collecte et du traitement. 86 % de la population supporte la taxe car sa gestion est commode pour les collectivités qui la perçoivent ; dispose-t-on d'ailleurs des chiffres relatifs à l'augmentation du nombre de collectivités ayant recours à la TEOM au détriment de la REOM au cours des vingt dernières années ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Le développement de l'intercommunalité a favorisé le recours à la taxe.

M. François Marc, rapporteur général. - S'agissant de l'assiette de la TEOM, c'est-à-dire des valeurs locatives, il faut rapidement assainir la situation qui est aujourd'hui inégalitaire. Ce sujet est d'autant plus préoccupant quand on sait les montants en jeu.

En ce qui concerne la tarification incitative, on retrouve le questionnement habituel de la fiscalité écologique qui, par une réduction de l'assiette taxable, peut déséquilibrer le financement du service. Mais c'est la règle de toute fiscalité écologique et les élus locaux peuvent ajuster les taux pour éviter un éventuel déséquilibre financier. Par conséquent, la tarification incitative ne m'inquiète pas outre mesure ; pourquoi préconisez-vous la prudence ? Si la base se rétrécit, c'est que le dispositif est efficace !

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Après avoir vu des associations d'élus et l'association AMORCE, il nous a effectivement semblé qu'il ne fallait pas préconiser une généralisation de la tarification incitative. Ayant moi-même mené une expérimentation, je peux vous dire que les difficultés résultent, par exemple, des comportements inciviques, des modalités à prévoir s'agissant de l'habitat collectif mais aussi des coûts.

J'ajoute qu'il y a une tendance, aujourd'hui, en faveur d'un « individualisme de tout » ; or, je crois qu'il ne faut pas remettre en cause un certain nombre de fondements du service public. Parce que je ne vais jamais à l'hôpital, je ne veux plus cotiser à la sécurité sociale ? Je crois que nous devons avoir en tête cette question, presque philosophique.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Il ne faut pas non plus créer de faux espoirs et laisser croire que, grâce à la tarification incitative, tout le monde va payer moins cher. Si on parvient à diminuer le poids des déchets collectés, on peut néanmoins être amenés à augmenter le taux en raison des coûts fixes.

De plus, la tarification incitative nécessite la mise en place de dispositifs coûteux, comme la pesée embarquée par exemple. On peut dès lors s'interroger sur l'efficacité des régimes incitant à la réduction, à la source, des déchets produits : tarification incitative ou TEOM avec programme de réduction des déchets à la source et sensibilisation des concitoyens ?

Enfin, la TEOM incitative n'est pas envisageable en secteur rural car le coût par habitant serait prohibitif. Une alternative pourrait résider dans une évaluation de la quantité de déchets produits par secteur, par lotissement, ou par tournée, et non au niveau individuel.

Le principe d'une fiscalité écologique est bon, mais nous souhaitons que la tarification incitative reste une démarche volontaire.

M. François Marc, rapporteur général. - Des collectivités reviennent-elles sur leur choix ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - La REOM disparaît avec la montée de l'intercommunalité. S'agissant de la TEOM incitative, qui n'est possible que depuis 2013, seules six structures l'ont mise en place.

M. Gérard Miquel. - Depuis les années 1990, la règlementation en matière de traitement des déchets a beaucoup évolué et l'on avait même évoqué la disparition des décharges. Dès lors, les collectivités ont dû mettre aux normes les installations.

Je crois qu'il faut changer notre perception des déchets et les voir comme une source de matières secondaires, sachant que les matières premières ne sont pas inépuisables. Il faut donc renforcer le recyclage.

La TEOM a l'avantage de permettre aux collectivités de bénéficier d'une garantie, par l'État, de recevoir le produit voté. Mais après trente ans de décentralisation, faut-il encore demander à l'État de garantir une recette fiscale locale ? Je pense que la TEOM doit évoluer et je remarque que pour la tarification de l'eau, nous ne bénéficions pas de garantie de l'État.

Le sujet de la tarification incitative a été abondamment traité lors du Grenelle : les théoriciens ont proposé une solution théorique, mais inapplicable. Nos rapporteurs ont raison : la mise en place de la tarification incitative est difficile. Mais nous n'en serions pas là si les éco-organismes contribuaient pour l'ensemble des produits, qu'ils soient ménagers ou assimilés. Les collectivités perçoivent une contribution des éco-organismes pour certains produits seulement. Quant à la redevance spéciale, elle est très difficilement applicable.

S'agissant de la transparence, j'y suis totalement favorable, et je pense qu'il ne faudrait plus voir le budget général d'une collectivité financer ce service public. Il faut pouvoir mesurer son coût.

Dans mon département, nous avons mis en oeuvre une tarification incitative « de second niveau », à travers le syndicat de traitement : les collectivités qui y amènent leurs déchets sont facturées en fonction de la quantité et de la qualité des produits recyclables qu'elles apportent. Cela permet d'identifier les dérives et de sensibiliser les habitants, directement chez eux et non par des campagnes audiovisuelles, à l'efficacité desquelles je ne crois pas.

Les déchets fermentescibles sont les plus chers en matière de traitement : il faut augmenter leur utilisation dans la production d'énergie, à travers la méthanisation, ou le compost.

Nous avons mis en place dans notre pays un des meilleurs systèmes au monde de réduction à la source des déchets grâce à la « responsabilité élargie des producteurs » et aux éco-organismes, qui sont nombreux, parfois même trop. Ils collectent des sommes auprès des producteurs d'emballages et les redistribuent aux collectivités. Nous avons voulu que la tarification soit incitative : plus la collectivité recycle, plus le tarif à la tonne amenée est élevé. Si toutes les collectivités étaient aussi performantes que les meilleures, au lieu de distribuer 600 millions d'euros, Éco-Emballages distribuerait 1,3 milliard d'euros.

M. Philippe Dallier. - Je suis pour ma part un élu des villes et il me semble inimaginable de mettre en place une tarification incitative ! Mais il est vrai que la TEOM peut être injuste, du fait de l'obsolescence des valeurs locatives. Ne pourrait-on pas la moduler en fonction de la composition du foyer ?

M. Jacques Chiron. - Vous avez souligné que le coût de l'enlèvement et du traitement des ordures ménagères avait été multiplié par quatre en vingt ans, mais il faut noter que souvent, lorsque la compétence a été transférée à l'EPCI et que celui-ci a mis en place une TEOM ou une REOM, la moindre dépense pour les communes n'a pas été répercutée sur leurs propres ressources fiscales.

Il faut également aborder la question des périurbains : ces territoires souhaitent bénéficier du même service que dans les centres-villes, mais le coût pour la collectivité n'est pas le même ! Il faut expliquer cette contrainte aux habitants et véritablement inciter l'apport volontaire dans des points de collecte. Cela se fait en Europe du Nord et même en Espagne.

M. Yannick Botrel. - Il y a une grande diversité de situations selon les collectivités et il faut s'adapter pour offrir un service efficace tout en en maîtrisant le coût. Il n'y a d'ailleurs pas que la collecte, mais aussi les réseaux de déchetteries, les unités de traitement...

S'agissant du financement, la TEOM offre un plus grand confort. Chez moi, nous avons opté pour la REOM car il nous semblait plus juste de pouvoir adapter le montant payé à la composition des foyers. Il n'est pas toujours possible de mettre en place une REOM, mais cela peut se faire, notamment en milieu rural, même si, en effet, la gestion de la base des redevables peut être complexe.

Sur la tarification incitative, j'aimerais savoir comment cela peut fonctionner efficacement. En milieu rural les points de collecte sont une solution efficace, mais ils ne permettent pas l'individualisation de la production de déchets.

M. François Fortassin. - Une boutade pour commencer : il y a longtemps que la boîte de sardines coûte plus chère vide que pleine ! Ce constat pose problème.

Par ailleurs, si nous sommes parvenus à financer les investissements en matière d'eau potable, d'infrastructures de transport, d'éclairage public depuis vingt ans, ce n'est pas le cas des déchets. La collecte fonctionne bien, mais ce n'est pas le cas du traitement ni surtout du stockage : l'implantation d'un lieu de stockage n'est pas acceptée socialement.

M. Éric Bocquet. - Je tiens à souligner que j'ai apprécié l'analyse de Jean Germain sur l'individualisation de tout, y compris de la TEOM ! Je partage tout à fait ses propos sur la participation de chacun au financement de la sécurité sociale. Ce n'est pas parce qu'on n'a pas besoin soi-même de quelque chose qu'il ne faut pas participer. Le collectif a un sens, c'est une valeur.

M. Éric Doligé. - Le montant de la taxe dépend certes des coûts, mais ces derniers sont liés aux plans départementaux et notamment à leur articulation avec les plans régionaux. Or, on observe des incohérences, notamment en ce qui concerne les transports de déchets. Je pense que nous devons améliorer ce dispositif.

M. Jean Germain, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Nous n'avons pas travaillé sur un sujet aussi large que la collecte et le traitement des ordures ménagères, mais seulement sur la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

La TEOM a des avantages qui ne sont pas négligeables : elle offre aux collectivités une ressource sûre, la révision des valeurs locatives la rendra plus juste et il est possible, dans une certaine mesure, d'appliquer des taux différents selon les secteurs.

Il est indispensable de maîtriser les coûts.

Je crois qu'il faut diminuer les dépenses publiques, mais aussi les dépenses des ménages : taxe d'habitation, redevance pour l'audiovisuel public, taxe d'enlèvement des ordures ménagères ! Le pouvoir d'achat des ménages réside aussi dans la baisse de ces dépenses.

Quant à la transparence, il est possible de mettre en place un budget annexe pour les collectivités percevant la TEOM, mais je vous rappelle que, comme pour l'eau, un rapport doit être présenté chaque année. Il me semble qu'il serait décalé d'obliger les collectivités à utiliser un budget annexe alors que nous ne cessons de réclamer la simplification.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Notre collègue Gérard Miquel recourt en fait, grâce aux opérations de mutualisation avec certains syndicats, à une tarification incitative « indirecte ». C'est une voie de l'incitation collective qui ne règle toutefois pas le problème de la réduction de la quantité d'ordures ménagères produites.

En ce qui concerne la prise en compte du nombre de personnes composant le foyer, je vous rappelle que cette possibilité existe déjà pour la redevance mais pas pour la taxe. Celle-ci peut néanmoins être sectorisée dans certaines conditions, notamment lors de la mise en place de l'intercommunalité.

M. Philippe Dallier. - Mais en ville, le zonage n'a pas de sens !

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». - Je tiens à préciser que l'introduction de points d'apport volontaire n'est pas incompatible avec la tarification incitative. Des badges individuels peuvent être distribués pour l'utilisation d'un bac collectif, avec pesée à chaque dépôt. Le coût d'un tel équipement est néanmoins prohibitif, surtout dans les zones à faible densité. Il me semble qu'il convient de privilégier les campagnes de réduction des déchets à la source, qui ne nécessitent pas de recourir à la tarification incitative.

Je suis, personnellement tout à fait d'accord avec Éric Doligé sur les plans départementaux : l'échelle n'est pas la bonne car elle ne permet pas une mutualisation suffisante.

À l'issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Approfondissement de l'Union économique et monétaire - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. François Marc et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 259 (2013-2014) de M. Dominique Bailly, présentée au nom de la commission des affaires européennes, sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.

M. François Marc, rapporteur général. - Madame la présidente, mes chers collègues, cette proposition de résolution porte sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire et s'inscrit dans les perspectives ouvertes notamment par la Commission européenne et les initiatives franco-allemandes. Elle entend consolider la gouvernance économique de la zone euro ; à ce titre, je vous proposerai de la soutenir.

La proposition aborde trois « thèmes » qui occupent aujourd'hui une place déterminante dans les débats relatifs à l'avenir de la zone euro : la création d'un instrument de convergence et de compétitivité, la mise en place d'une coordination préalable des projets de grandes réformes de politiques économiques et la dimension sociale de l'Union économique et monétaire.

Ces mécanismes ont fait l'objet de nombreuses propositions de la part des différentes instances européennes et ont été débattus dans le cadre des derniers Conseils européens. Pour autant, aucune décision n'a été prise, à ce jour, s'agissant de leur contenu comme de leurs modalités de fonctionnement. La proposition de résolution européenne avance donc des pistes de réflexion qui pourront inspirer les travaux à venir.

Premièrement, cette proposition traite de la création d'un instrument de convergence et de compétitivité. L'institution d'un tel instrument constituerait une rupture dans la « philosophie » qui structure la construction européenne, puisqu'il s'agirait d'introduire une logique contractuelle dans les relations entre les États membres et les institutions européenne : selon le Conseil européen d'octobre 2012, « les États membres concluraient chacun, avec les institutions de l'UE, des arrangements de nature contractuelle sur les réformes qu'ils s'engagent à entreprendre et sur leur mise en oeuvre ». La mise en place de tels « arrangements » permettrait donc de renforcer la coordination économique, sans pour autant que les réformes menées ne soient « imposées » par les institutions européennes.

Pour sa part, la Commission européenne a proposé la création d'un instrument de convergence et de compétitivité. Les États membres négocieraient un accord dans lequel ils s'engageraient mutuellement sur un programme de réformes, qui donnerait lieu à un soutien financier versé par le budget de l'Union européenne.

Enfin, les orientations avancées par le président du Conseil européen, dans son rapport de décembre 2012, sont assez proches ; toutefois, il pose de manière beaucoup plus claire la question de la constitution d'une capacité budgétaire propre de la zone « euro », qui aurait vocation à assister les États membres confrontés à des difficultés économiques.

En outre, Herman Van Rompuy insiste sur la nécessité de mobiliser pleinement le Parlement européen et les parlements nationaux dans la définition des « accords de nature contractuelle », ceux-ci devant contrôler leur bonne mise en oeuvre par la Commission européenne et les gouvernements nationaux.

Enfin, le Conseil européen des 19 et 20 décembre derniers a indiqué que la participation aux arrangements contractuels serait obligatoire pour les pays de la zone euro et volontaire pour les autres États membres de l'Union européenne. Néanmoins, il a demandé à ce que des travaux complémentaires soient engagées par Herman Van Rompuy, en étroite collaboration avec les États membres. En particulier, ces travaux devront préciser ce que seront les mécanismes de solidarité - qui pourraient prendre la forme de subventions, de prêts ou encore de garanties.

La proposition de résolution qui nous est soumise insiste pour que l'instrument de convergence et de compétitivité préserve les marges de manoeuvre des États membres et des parlements nationaux, de sorte que les réformes soient adaptées à la situation économique et sociale de chaque pays, conformément au principe de subsidiarité. J'estime d'ailleurs que cette « autonomie » dans la conception et la mise en oeuvre des réformes constituerait un gage de responsabilité accrue pour les autorités nationales, mais aussi, sans doute, un gage d'acceptabilité par les citoyens.

En outre, la proposition affirme que ce nouvel instrument doit être regardé comme la première phase de la création d'un budget spécifique à la zone euro. Je considère également que la création d'un tel budget présenterait un intérêt économique majeur ; il permettrait de « stabiliser » la zone euro en apportant une assistance aux États connaissant des « chocs » économiques. Cela éviterait aux pays de la zone euro de recourir massivement à l'instrument budgétaire - le seul qui leur reste pour stabiliser l'activité -, alors que les années récentes ont montré les risques d'un niveau d'endettement élevé.

La proposition de résolution recommande également que l'instrument de convergence et de compétitivité et, à terme, le budget de la zone euro, soient abondés par une ressource propre transférée par les États membres. Sur ce point, je vous proposerai tout à l'heure d'adopter un amendement supprimant la référence à l'impôt sur les sociétés. En effet, il est probable que l'harmonisation des assiettes de cet impôt prenne trop de temps et retarde la mise en oeuvre du projet : il est donc préférable de laisser le débat ouvert sur la ressource qui pourrait abonder un futur budget de la zone euro.

Enfin, la proposition juge nécessaire d'instituer un véritable contrôle parlementaire sur l'utilisation des nouveaux instruments et propose, entre autres, la création d'une commission spéciale compétente pour la seule zone euro au sein de la Conférence interparlementaire de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)...

M. Jean Arthuis. - Bonne proposition !

M. François Marc, rapporteur général. - ... ou encore la création d'un comité mixte réunissant des parlementaires européens et nationaux issus des pays de la zone euro, qui rappelle la proposition formulée par Jean Arthuis dans son rapport au Premier ministre de mars 2012. Nous aurons sans doute l'occasion de reparler de ces questions tout à l'heure, lorsque le président Philippe Marini nous rendra compte de la conférence à laquelle il s'est rendu à Bruxelles, la semaine dernière, avec nos collègues Jean Arthuis et Richard Yung.

Deuxièmement, la proposition de résolution européenne traite de la coordination préalable des projets de grandes réformes des politiques économiques. Afin de compléter le cadre actuel en matière de surveillance économique, la Commission européenne a préconisé, en novembre 2012, que les projets nationaux de grandes réformes des politiques économiques soient examinés et débattus au niveau de l'Union européenne avant qu'une décision définitive soit adoptée au niveau national. Concrètement, la Commission européenne propose que les États membres lui soumettent les informations relatives à leurs projets, dans la mesure du possible par le biais des programmes nationaux de réforme. Toutefois, le périmètre de la notion de « grande réforme » demeure vague, et la Commission a prévu une consultation publique pour en préciser le contenu.

La proposition de résolution européenne insiste sur la nécessité d'appliquer cette procédure uniquement aux réformes ayant des effets transfrontaliers importants ou des conséquences sensibles sur le fonctionnement de l'Union économique et monétaire. Je pense également qu'il faut éviter de donner à un tel dispositif un périmètre trop large, qui serait susceptible de conduire à sa « banalisation » et, par conséquent, à une perte d'efficacité et de légitimité.

La proposition de résolution considère également que la mise en oeuvre de la procédure de coordination préalable devrait « laisser aux autorités nationales la liberté de définir elles-mêmes les modalités qu'elles jugent les plus opportunes pour mettre en oeuvre les grandes réformes sur lesquelles elle porte ». Il s'agit, là encore, en vertu du principe de subsidiarité, de laisser les autorités nationales porter la responsabilité politique des réformes - sans invoquer la « faute de l'Europe » - afin d'en assurer l'acceptabilité par les citoyens.

Enfin, la proposition juge que la procédure de coordination préalable doit constituer un outil permettant de se rapprocher de la création d'un véritable gouvernement économique de la zone euro. Cet objectif, avancé par le Président de la République en mai 2013, me paraît en effet devoir être soutenu.

Troisièmement, la proposition de résolution traite de la dimension sociale de l'Union économique et monétaire. Cette dimension est aujourd'hui marginale dans la mesure où les politiques sociales et d'emploi relèvent pour l'essentiel de la compétence nationale des États membres. Néanmoins, dans une communication d'octobre 2013, la Commission européenne a formulé, à la demande du Conseil européen, différentes propositions afin de mieux tenir compte des questions sociales et d'emploi dans la gouvernance de l'Union économique et monétaire. Les initiatives les plus précises portent sur la définition de nouveaux indicateurs sociaux et leur prise en compte dans les procédures. En effet, s'il existe déjà quelques indicateurs sociaux dans le cadre de la stratégie « Europe 2020 », ils font seulement l'objet d'une évaluation annuelle par le Conseil européen et n'ont qu'une faible portée politique.

La Commission européenne a donc proposé deux nouvelles séries d'indicateurs sociaux : d'une part, un tableau de bord de cinq indicateurs clefs en matière sociale et d'emploi, qui compléterait le « rapport conjoint » sur l'emploi, d'autre part, une série de quatre indicateurs auxiliaires complétant le tableau de bord du rapport sur le mécanisme d'alerte, présenté en novembre par la Commission européenne au Conseil, dans le cadre de la procédure sur les déséquilibres macroéconomiques.

Lors du Conseil européen de décembre dernier, les avancées ont été très timides. Une majorité de chefs d'État et de gouvernement a en effet refusé la seconde série d'indicateurs, qui aurait impliqué de prendre en compte des indicateurs sociaux - tels que le taux de chômage de longue durée ou le taux de risque de pauvreté - dans la procédure de déséquilibres macroéconomiques. De plus, les conclusions précisent que les indicateurs clefs annexés au rapport conjoint sur l'emploi « auront pour seule finalité de permettre de mieux appréhender les évolutions dans le domaine social », ce qui est une formulation assez vague qui, en outre, limite la portée de ces indicateurs.

Au regard de ce maigre résultat, la proposition de résolution propose donc de concrétiser la dimension sociale de l'Union économique et monétaire. Elle met en avant trois pistes. Premièrement, la prise en compte des indicateurs sociaux dans les procédures d'évaluation des déficits publics et des déséquilibres macroéconomiques. Ceci permettrait en effet de tenir compte des conséquences sociales potentiellement négatives des ajustements et des mesures correctives préconisés aux États membres, et dans une certaine mesure, de les prévenir. Deuxièmement, la proposition de résolution préconise la participation des ministres en charge de l'emploi et des affaires sociales aux réunions de l'Eurogroupe, ce qui reprend une proposition de la contribution franco-allemande du 30 mai 2013. Troisièmement la proposition de résolution propose la création d'un système d'assurance chômage dans la zone euro, qui n'aurait pas vocation à se substituer aux systèmes nationaux mais à les compléter en cas de choc macroéconomique. Il présenterait le double avantage de contribuer à l'objectif de stabilisation de la zone euro et d'avoir une forte visibilité auprès des citoyens. Un tel projet serait donc à même de redynamiser la construction européenne, tout en consolidant la zone euro. Je souligne que cette proposition a notamment été portée par un groupe de onze économistes, juristes et politologues allemands (le « Glienicker Gruppe »), dans une tribune d'octobre 2013 qui avait eu un certain retentissement, car ils s'y inquiétaient de l'attentisme de l'Allemagne et formulaient des propositions ambitieuses pour la zone euro.

Au total, la proposition de résolution européenne vient s'inscrire dans un moment-clef de la construction européenne. Le caractère novateur des mécanismes proposés ne doit pas nous faire perdre de vue les principaux enjeux pour l'avenir de l'Europe que sont la capacité de relancer la croissance et la mise en oeuvre de l'union bancaire, dont nous aurons l'occasion de reparler prochainement.

Mais à travers les évolutions des procédures multiples et relativement complexes de la gouvernance budgétaire européenne, des questions essentielles sont posées, portant sur la coordination des politiques économiques et une forme de « fédéralisme budgétaire » au sein de la zone euro. Ces initiatives traduisent une volonté d'approfondir l'intégration entre membres de la zone euro, qui se trouve clairement au coeur du projet européen : nous assistons ainsi à la réalité croissante d'une Europe « à deux vitesses », selon que les pays sont ou non dans la zone euro. Il est donc essentiel que le Sénat s'implique dans ce processus crucial pour l'avenir de la zone euro, mais également de l'Union européenne ; cette proposition de résolution européenne, en posant un certain nombre de principes, y contribue utilement.

Je vous propose de l'adopter sous réserve d'un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle la ressource devant abonder une « capacité budgétaire » autonome de la zone euro serait l'impôt sur les sociétés, ainsi que d'un amendement rédactionnel.

S'agissant du premier amendement, il paraît opportun de chercher à ce que la « capacité budgétaire » de la zone euro soit abondée par une ressource sensible aux cycles économiques. Ainsi, l'objectif est que les ressources du budget de la zone euro ne puissent avoir un effet pro-cyclique, qui pourrait intensifier une tendance de ralentissement de l'activité en pesant sur les acteurs économiques. Pour autant, recommander aujourd'hui que la ressource de la « capacité budgétaire » de la zone euro soit constituée d'une part du produit de l'impôt sur les sociétés présente des limites. Le transfert d'une fraction des recettes d'impôt sur les sociétés nécessité, en effet, une harmonisation préalable des assiettes de cette imposition entre les différents États membres de la zone. Or, les travaux engagés à l'initiative de la Commission européenne sur le projet d'une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) ont fait apparaître que ce processus serait probablement long et délicat. Dans ces conditions, j'estime que retenir pour base de travail l'idée d'un transfert d'une part du produit de l'impôt sur les sociétés risquerait de ralentir la mise en place d'une « capacité budgétaire » de la zone euro ; c'est pourquoi je vous propose de supprimer la référence à l'impôt sur les sociétés de la présente proposition de résolution européenne.

M. Jean Arthuis. - Je remercie le rapporteur général pour la clarté de son propos. Cette proposition de résolution européenne va dans la bonne direction en ce qu'elle tend à instituer un gouvernement spécifique de la zone euro. Chacun a bien compris que lorsque l'on est membre de la zone euro, on a des responsabilités financières d'une importance particulière. Lorsqu'un accident survient dans la zone euro, seuls les États membres de cette zone contribuent financièrement, et non l'ensemble des pays de l'Union européenne ! Dans ces conditions, il ne s'agit pas seulement de venir renflouer les États membres qui en ont besoin, mais encore faut-il que les intéressés adoptent les bonnes pratiques et qu'au surplus, l'on ait les moyens de prévenir de tels incidents.

S'agissant de la création d'un budget propre à la zone euro, c'est une belle ambition mais, à la vérité, je ne vois pas de quels sont les impôts pourrait disposer ce budget. Le transfert d'une quotité d'impôt sur les sociétés me paraît très difficilement réalisable. Nous avons bien vu les difficultés à définir un régime d'impôt sur les sociétés commun, dans le cadre du projet d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Nous avons en fait défini un vingt-neuvième système à côté des vingt-huit systèmes nationaux.

En revanche, si l'on doit un jour instituer une taxe sur les transactions financières au niveau européen, elle pourrait financer le budget de la zone euro, à la condition que tous les États membres de la zone euro aient accepté la création de cette taxe.

Je comprends donc le bien fondé de votre amendement. Je m'interroge toutefois sur la mention du transfert de recettes « sensibles à la conjoncture », à l'alinéa 19 de la proposition de résolution. Qu'est-ce que cela signifie ? Les années de mauvaise conjoncture, il n'y aurait donc pas de recettes... De plus, ce même alinéa indique que le budget de la zone euro serait financé « à coût constant, sans dépenses supplémentaires ». Cela signifierait que les États membres devraient réduire leurs impôts nationaux à due concurrence mais qu'en serait-il pour les autres États membres, qui ne sont pas dans la zone euro ? Si vous y êtes favorable, je vous propose donc de supprimer toute la fin de l'alinéa 19 à partir de « sans dépenses supplémentaires ».

En outre, les alinéas 25 et 26 semblent redondants. L'institution d'une commission spéciale compétente pour la seule zone euro, au sein de la Conférence interparlementaire - ce qui me paraît une excellente idée - n'annulerait-elle pas la nécessité de créer un « comité mixte comprenant des membres du Parlement européen issus des pays de la zone euro et des membres des parlements nationaux de la zone euro » ?

M. Éric Bocquet. - J'ai deux remarques : l'une sur l'aspect démocratique et l'autre sur l'aspect social. Le premier point qui me froisse un peu est que l'on parle d'« acceptabilité » des citoyens : ceci correspond à une ambition très modeste au regard du déficit démocratique existant. Il faudrait pouvoir construire un projet fédérateur.

Ensuite, la dimension sociale n'apparaît que subrepticement dans un texte sur la gouvernance économique et financière. Je trouve que l'on fait peu de cas des politiques sociales, qui devraient constituer l'un des piliers de la construction européenne et qui en est malheureusement bien absente. Pourtant, les sujets ne manquent pas. Il faudrait tout d'abord inscrire à l'ordre du jour la question d'une harmonisation sociale par le haut. Je prendrais deux exemples : le salaire minimum - qui n'existe pas tous les pays européens - et la directive sur les travailleurs détachés.

Pour l'ensemble de ces raisons de fond, nous ne voterons pas cette proposition de résolution.

M. Jacques Chiron. - Au sujet des nouvelles recettes qui pourraient alimenter un futur budget de la zone euro, on connaît tous aujourd'hui les problèmes d'optimisation fiscale au sein de l'Union européenne, en particulier dans le secteur du numérique. Un petit nombre de pays en bénéficie et tous les autres en souffrent. Les entreprises internationales qui pratiquent cette optimisation ne pourraient-elles pas être soumises à une taxe spécifique qui viendrait alimenter le budget de la zone euro ? Ceci permettrait, peut-être, de réduire la contribution des États membres au budget de l'Union européenne. Cette idée est peut-être iconoclaste, mais il s'agirait de traiter le problème de l'optimisation.

M. Jean Germain. - Bien évidemment, étant favorable à la construction européenne, je voterai cette proposition de résolution. Mais tout cela est désolant ! Tous ces mécanismes sont totalement incompréhensibles pour le grand public. Lorsque l'on voit les débats que suscitent au Sénat la fusion de régions, de départements voire de communautés de communes, comment pourrait-on rendre intelligibles et acceptables pour les Français et les Françaises de tels mécanismes ?

S'agissant des impôts, tant qu'il n'y aura pas, au niveau européen, un impôt distinct sur les entreprises et sur les ménages, tous ces projets resteront lettre morte.

Et voyez ce vocabulaire ! Il faut un dictionnaire pour comprendre chacune des propositions. Edmond Hervé me signalait qu'il faudrait peut-être les traduire en breton !

M. François Marc, rapporteur général. - Je peux le faire !

M. Philippe Adnot. - Pour ma part, je pense que la maîtrise budgétaire est un principe qui doit s'appliquer partout, y compris au niveau européen. Cela passe par une application stricte du principe de subsidiarité et une diminution du nombre de compétences exercées au niveau européen. Dans cet esprit, je ne voterai pas cette proposition de résolution.

M. Yann Gaillard. - Je suis de l'avis de Philippe Adnot. Compte tenu de l'importance de ces réformes, elles devraient être discutées au plus haut niveau - je ne saurais donc voter en faveur de cette proposition de résolution européenne.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Il ne me semble pas qu'une proposition de résolution européenne soit le bon véhicule pour avancer vers la création d'un budget de la zone euro - même si je suis convaincu du bien-fondé de cet objectif. Les propositions avancées par cette proposition de résolution ne résolvent rien et ne font que compliquer les choses. Je ne la voterai donc pas non plus.

M. Jean Arthuis. - Le mécanisme européen de stabilité (MES) constitue, à n'en pas douter, une esquisse du futur budget de la zone euro, à l'exemple de ce qui s'est passé pour les États-Unis au lendemain de la guerre d'indépendance : les États fédérés, fortement endettés, avaient estimé qu'ils devaient mutualiser leurs dettes. Le MES, mis en place au lendemain de la crise des dettes souveraines, a d'ailleurs nécessité l'autorisation des parlements nationaux pour le doter en capital et garantir les emprunts souscrits.

M. François Marc, rapporteur général. - Les questions qu'aborde cette proposition de résolution européenne sont sur la table depuis plusieurs années. Il s'agit de peser sur les travaux en cours au niveau européen, qui s'inspirent de propositions de la Commission européenne et des discussions du Conseil européen, qui a validé ces orientations en décembre 2013. C'est là l'objet de la proposition de résolution qui nous est soumise par notre collègue Dominique Bailly au nom de la commission des affaires européennes du Sénat.

Sur la question de l'acceptabilité, soulevée par Éric Bocquet, un certain nombre de réticences existent aujourd'hui chez nos concitoyens. Si l'on peut leur donner le sentiment que l'on est en mesure de peser sur la gouvernance économique et sur les questions d'emploi, cela améliorerait leur perception de l'Union européenne.

Sur le point crucial de la dimension sociale de l'Union économique et monétaire, je rappelle dans mon rapport mon attachement à la généralisation des salaires minimaux en Europe. En avril 2012, la Commission européenne a plaidé en faveur d'une telle généralisation, dès lors que « la fixation de salaires minimaux adaptés peut aider à prévenir une augmentation du nombre de travailleurs pauvres et est importante pour garantir la qualité d'emplois décents ».

Sur l'Europe sociale, il y a évidemment d'autres problématiques que celles évoquées dans la proposition de résolution : le salaire minimum, les travailleurs détachés. Mais la proposition de résolution se concentre sur la gouvernance économique et financière et non sur le fond des politiques sociales qui appellent sans doute des réponses spécifiques. Le fait de prendre en compte des indicateurs sociaux dans les procédures d'ajustement macroéconomique de l'Union économique et monétaire serait déjà une avancée.

S'agissant de la question d'une fiscalité spécifique, qui donnerait davantage de visibilité à l'Union européenne, je crains que le contexte actuel ne soit pas favorable à un accroissement des prélèvements obligatoires.

Les procédures européennes sont certes nombreuses et complexes car elles portent peu sur le fond des politiques mais sur des mécanismes régulant les relations entre les États membres et les institutions européennes. Il est donc d'autant plus important que l'Union européenne puisse s'intéresser, par ailleurs, à des questions touchant la vie quotidienne des citoyens. Dans cette perspective, l'utilisation d'un ensemble d'indicateurs sociaux, facilement compréhensibles par tous et qui seraient pris en compte dans les décisions européennes, serait bénéfique. Cela limiterait les interrogations et les inquiétudes de nos concitoyens.

Sur la question de l'impôt sur les sociétés, je suis d'accord avec Jean Arthuis sur le fait que le projet d'ACCIS ne constitue pas une véritable harmonisation. Faut-il, dans ce cas, une taxe sur les transactions financières pour financer un budget propre à la zone euro ? Là aussi, la question de l'acceptabilité est posée par un certain nombre d'États membres. Enfin, pourquoi choisir de transférer un impôt sensible à la conjoncture ? Il s'agit d'éviter les effets procycliques afin d'alimenter un fonds dont les dépenses ne correspondraient pas nécessairement aux recettes annuelles. Ce fonds pourrait constituer des réserves pour les périodes difficiles. Grâce aux liquidités accumulées dans les périodes fastes, on pourrait financer des politiques de soutien dans les moments difficiles.

M. Jean Arthuis. - C'est beau comme l'antique ! Cette rédaction crée du bonheur !

Mme Michèle André. - Le bonheur ne peut jamais faire de mal.

M. François Trucy. - Je souhaiterais intervenir afin d'expliquer mon vote. Je me considère totalement incompétent pour apprécier cette proposition de résolution européenne ! Malgré la clarté de l'exposé du rapporteur général, je suis gêné par la complexité de ce texte. Aussi, je m'abstiendrai.

M. Jean Arthuis. - Au risque de ne pas paraître aussi humble que François Trucy, je prendrai le risque de voter les amendements que nous propose le rapporteur général, ainsi que la proposition de résolution européenne. Il est indéniable que celle-ci présente une forte dimension incantatoire. Il est toujours agréable d'adopter de tels textes : ils nous donnent le sentiment de véritablement faire du social ! Mais l'on affiche rapidement son impuissance dans ce genre d'exercice... Pour autant, cette proposition de résolution va dans la bonne direction en ce qu'elle reconnaît la nécessité de doter la zone euro d'un véritable gouvernement. Pendant dix ans, alors même que nous avions fait le choix de la monnaie unique, nous avons renoncé à gouverner la zone euro. Et nous avons fait n'importe quoi ! La crise grecque a fait comprendre à tous la nécessité de revoir la gouvernance de nos finances publiques au niveau national et au niveau européen.

M. Edmond Hervé. - Je voterai également cette proposition de résolution car je suis profondément européen. J'ai entendu François Marc évoquer la question du salaire minimum ; c'est un point sur lequel je souhaiterais mettre en garde l'ensemble des membres de la commission. La mise en place d'un salaire minimum fait aujourd'hui l'objet de vifs débats en Allemagne et la liste des secteurs qui ne seraient pas concernés par ce dispositif ne cesse de s'allonger ! Il est essentiel que nous nous tenions informés de ces débats. J'ai la conviction que les questions du salaire minimum et des travailleurs détachés seront au coeur des prochaines élections européennes - aussi, je crains que les sujets abordés dans cette proposition de résolution européenne ne soient que trop éloignés des préoccupations des citoyens.

Sans nous immiscer dans les affaires allemandes, il est impératif que nous soyons attentifs à la mise en place effective d'un salaire minimum en Allemagne. L'opinion publique française est convaincue qu'il s'agit d'un acquis, mais c'est loin d'être le cas !

M. Jacques Chiron. - Je ne proposais pas la mise en place d'une taxe supplémentaire. Je souhaitais juste que soit engagée une réflexion tendant à faire contribuer les grandes entreprises pratiquant l'optimisation fiscale au sein de l'Union européenne - je pense notamment à celles spécialisées dans la vente à distance, établies au Luxembourg, qui n'acquittent pas la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans l'État du consommateur...

M. Jean Arthuis. - Ceci est vrai pour les prestations immatérielles, mais non pour les biens tangibles.

En réaction à ce que vient de dire Edmond Hervé, je souhaiterais dire qu'il ne faut pas attendre que l'Europe règle nos problèmes à notre place. S'agissant des détachements de collaborateurs au sein de l'Union européenne, j'entends partout qu'il faut réduire les taux de TVA. Mais ce n'est pas la solution ! Le seul impôt que paient les prestataires étrangers est justement la TVA ! Il faut donc baisser massivement les cotisations sociales pour renforcer la compétitivité. Il est également nécessaire de cesser de faire adhérer de nouveaux États dont les salaires s'écartement substantiellement de ceux constatés dans nos pays !

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 est adopté.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Compte-rendu de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) (semaine parlementaire du semestre européen) - Communication de MM. Philippe Marini, Jean Arthuis et Richard Yung

La commission entend enfin une communication de MM. Philippe Marini, Jean Arthuis et Richard Yung, présentant le compte rendu de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) (semaine parlementaire du semestre européen).

M. Philippe Marini, président. - Je me suis rendu à Bruxelles du 20 au 22 janvier 2014, accompagné de nos collègues Jean Arthuis et Richard Yung, pour y représenter le Sénat, à l'occasion de la semaine parlementaire du semestre européen qui était simultanément la deuxième réunion de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, en théorie co-organisée par le Parlement européen et la présidence grecque de l'Union européenne (UE). Je précise que l'Assemblée nationale était également représentée, lors de cette réunion, par sept de nos collègues députés, dont les présidentes des commissions des affaires étrangères et des affaires européennes, Élisabeth Guigou et Danielle Auroi. La commission des finances de l'Assemblée nationale était, quant à elle, représentée par nos collègues députés Pierre-Alain Muet et Christophe Caresche. Ce dernier est particulièrement fidèle à ces réunions, ce qui nous a d'ailleurs permis de construire des positions communes.

En une phrase synthétique, je dresserai un bilan très nuancé, voire décevant, de cette Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne : sur le fond, les débats ont, certes, souvent été riches et intéressants mais cette réunion a été décevante parce qu'elle représente un recul par rapport à celle qui s'est tenue les 16 et 17 octobre 2013 à Vilnius, sous présidence lituanienne de l'UE.

Sur le fond, nous avons parlé d'à peu près tous les sujets liés à la gouvernance économique et financière de l'Union, y compris la fiscalité. J'ai été frappé par deux choses : d'une part, le discours ressassé d'éléments de langage convenus, le « politiquement communautairement correct » si j'ose dire, affiché par les représentants des institutions européennes ; d'autre part, la richesse et l'hétérogénéité des positions défendues par les parlementaires nationaux, moins formatées, plus spontanées et donc plus intéressantes. J'ai entendu par exemple, de la part de certains, notamment de mes collègues grecs, des critiques fortes contre la Troïka, composée de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne (BCE) et du Fonds monétaire international (FMI), et dont le rôle est perçu comme un recul pour la démocratie.

S'agissant de l'aspect « semaine parlementaire du semestre européen », l'exercice me semble déconnecté de la réalité du calendrier du semestre européen. Nous nous réunissons en janvier, quelques semaines après que la Commission européenne ait procédé à l'examen annuel de croissance. Or c'est en mars que le Conseil formule les lignes directrices pour les politiques nationales et c'est en avril que les États membres présentent leurs programmes de réforme et leurs programmes de stabilité, qui font ensuite l'objet d'une évaluation par la Commission européenne fin mai ou courant juin. Peut-être serait-il plus pertinent d'organiser la réunion interparlementaire du premier semestre entre la formulation des lignes directrices par le Conseil et la présentation des programmes nationaux par les États membres, c'est-à-dire fin mars ou début avril. C'est un sentiment partagé par nos collègues députés.

Si je vous ai, au tout début de mon exposé, parlé d'un recul par rapport au premier exercice d'application de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), c'est parce que la première réunion m'avait parue bien plus ambitieuse que celle qui s'est tenue la semaine dernière. Pour mémoire, cet article 13 du TSCG dispose que « le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et les représentants des commissions concernées des parlements nationaux, afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le présent traité ». La Conférence des Présidents des Parlements de l'Union européenne qui s'est déroulée à Nicosie en avril 2013 et à laquelle notre président Jean-Pierre Bel a participé, avait proposé que la Conférence interparlementaire se réunisse deux fois par an, à Bruxelles, au cours du premier semestre avec une co-organisation Parlement européen/État assurant la présidence semestrielle, puis au deuxième semestre, dans le pays assurant la présidence semestrielle du Conseil, sans co-organisation avec le Parlement européen.

Il est en effet devenu nécessaire d'appuyer la nouvelle gouvernance économique et budgétaire européenne sur un fondement démocratique solide, dont les parlements nationaux sont les garants. Je ne reviens pas sur le compte-rendu que j'avais réalisé avec notre ancien collègue Marc Massion en octobre 2013 suite à mon déplacement à Vilnius, mais je note qu'en dépit de la forte implication de la présidence lituanienne qui a fait un excellent travail à la fin de l'année 2013, les ambitions de cette conférence ont malheureusement été revues à la baisse.

L'intitulé de la conférence a été modifié unilatéralement par le Parlement européen et dans un sens plus restrictif. De « Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne », elle a été annoncée comme portant sur la seule gouvernance économique, ce qui n'est pas anodin puisque cela restreint le champ de la conférence et, par exemple, permet ou pas d'aborder les questions relatives à l'Union bancaire.

L'ordre du jour a été élaboré par le Parlement européen et nos collègues grecs ont été relégués au second plan du choix des thèmes de débat en dépit de la présidence grecque de l'UE. Aucune discussion ne s'est tenue sur le projet de règlement. La conférence n'a pas abouti à l'adoption de « conclusions de la conférence ». Enfin, il n'a jamais été question du groupe de travail annoncé à Vilnius et qui devait se constituer depuis octobre dernier, conformément aux conclusions alors adoptées, ce groupe de travail devant, je cite, « prendre en considération le projet de règlement proposé par la présidence lituanienne » ainsi que « les amendements des délégations nationales ».

Dans la matinée du mercredi 22 janvier, un atelier consacré à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été particulièrement intéressant, il était notamment composé de notre collègue Sharon Bowles, présidente de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen et de collègues issus des commissions des finances ou des commissions de l'économie des parlements nationaux grec, danois ou, encore, hongrois. Cet atelier a suscité un vrai débat entre les participants. Je suis intervenu sur les perspectives d'amélioration du système de TVA au sein de l'Union européenne, en m'appuyant notamment sur le rapport intitulé « Les douanes face au commerce en ligne : une fraude fiscale importante et ignorée » et préparé par nos collègues Philippe Dallier et Albéric de Montgolfier. Je note à cet égard que les réponses du chef d'unité TVA de la Commission européenne, Donato Raponi, ont été particulièrement constructives. Les douanes des différents États membres partagent le même constat en matière de difficultés de recouvrement de la TVA, chaque gouvernement doit donc se mobiliser pour permettre aux administrations douanières de mener à bien leurs missions et, dans un tel contexte, l'Union européenne peut jouer un rôle en matière d'incitation et de coordination de l'action des États membres. Ce message a été bien reçu et c'est un des aspects positifs de cette conférence. Mon intervention lors de cet atelier figurera en annexe du compte-rendu de cette réunion.

Nous avons eu l'occasion de le dire et de le répéter, cette conférence doit maintenant travailler de manière effective et nos collègues députés européens cesser de voir les parlementaires nationaux comme des concurrents. Nous pourrons peut-être aller de l'avant grâce à une initiative franco-allemande, puisqu'un contact informel entre les représentants des quatre chambres concernées, Bundestag, Bundesrat, Assemblée nationale et Sénat, doit permettre de déboucher sur une réunion dans les prochaines semaines. En tout cas, la future présidence italienne qui organisera la prochaine conférence à l'automne prochain aura une responsabilité considérable à ce sujet. Nous suivrons donc les prochaines étapes avec vigilance mais, pour ma part, je ne donnerai pas indéfiniment crédit à ce type de rencontre, si elle ne repose pas sur un travail parlementaire digne de ce nom.

Je voudrais maintenant vous présenter rapidement l'intervention que notre collègue Richard Yung, retenu ce matin, avait préparée. Elle contient trois points : les objectifs de cette conférence interparlementaire, les attentes de notre collègue à l'égard de l'initiative franco-allemande et, enfin, les développements récents en matière d'union bancaire.

S'agissant du bilan et des objectifs de la conférence, notre analyse est commune. Cette conférence pâtît, selon notre collègue, de l'ambiguïté de ce type de réunion : s'agit-il d'un simple forum de discussion entre parlementaires ou veut-on en faire une véritable association des parlements nationaux à la gouvernance économique et financière de l'Union européenne ? Cette ambiguïté a conduit notre collègue à souvent se demander ce qu'il faisait là ! La succession de discours, marquée par l'absence de spontanéité et par une très faible interactivité, l'a conduit à émettre des doutes sur la pertinence de telles rencontres.

En revanche, il partage la conviction selon laquelle cette conférence peut avoir un riche avenir, pour peu que l'on décide collectivement d'en faire quelque chose, de la structurer en d'autres termes. C'est pourquoi notre collègue Richard Yung attend beaucoup de l'initiative franco-allemande que j'ai évoquée. Un échange bilatéral entre les deux délégations s'est ainsi tenu en marge de la conférence et il a ainsi été convenu qu'une réunion entre les quatre chambres concernées (Bundestag, Bundesrat, Assemblée nationale et Sénat) soit organisée prochainement et permette de donner une nouvelle impulsion à la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, y compris par la proposition d'un projet de règlement, qui devra probablement être moins ambitieux que celui rédigé par la présidence lituanienne. À défaut d'un groupe de travail, cette initiative franco-allemande doit permettre d'avancer dans le bon sens et de dessiner des contours plus nets quant aux enjeux effectifs de cette Conférence interparlementaire.

Enfin, bien que l'Union bancaire n'ait pas été à l'ordre du jour officiel, il en a largement été question la semaine dernière. C'est pourquoi notre collègue Richard Yung a souhaité que je vous en rende compte. Sur les trois piliers de l'Union bancaire, que sont la supervision unique, la résolution unique et la garantie des dépôts, les fondements du premier ont été posés. Ce sont maintenant les perspectives en matière de résolution qui continuent de faire l'objet de discussions. Le débat sur les modalités institutionnelles de ce volet de l'Union bancaire a ainsi traversé la conférence toute la semaine dernière. Suite à l'accord trouvé par le Conseil en décembre 2013, de nombreux parlementaires, plus souvent issus du Parlement européen que des parlements nationaux, ont déploré que la solution retenue, défendue notamment par l'Allemagne, consiste en un accord intergouvernemental. Le Parlement européen, soutenu par la Commission européenne et la BCE, critique en effet le choix des États membres de mettre sur pied un accord intergouvernemental sur lequel reposerait le Fonds unique de résolution bancaire, qui devrait être doté d'environ 55 milliards d'euros d'ici à 2026, en s'appuyant sur une mutualisation progressive. Le Parlement européen souhaite être co-législateur en la matière et préconise donc de soumettre le projet à la procédure de codécision. J'observe toutefois que le futur fonds sera légitime d'un point de vue démocratique puisqu'à défaut d'une décision dans le cadre communautaire de droit commun, il devra être ratifié par les parlements nationaux. Enfin, notre collègue Richard Yung se déclare en faveur d'une réduction de la phase transitoire prévue pour la mise en place du fonds unique de résolution bancaire, de dix ans à cinq ans. La BCE, en prônant une période transitoire de cinq ans au lieu de dix ans, a rouvert le débat, et c'est à nous de nous saisir de cette occasion d'accélérer la construction de ce volet de l'Union bancaire.

Nous reviendrons sur ces questions, puisque notre collègue Richard Yung prépare, pour le compte de la commission des affaires européennes, une proposition de résolution européenne à ce sujet, que nous examinerons en commission des finances le 26 février prochain, à la suite d'auditions qui auront lieu le 25 février.

M. Jean Arthuis. - Je remercie le président Marini pour cette excellente synthèse, dont je précise partager la plupart des constats et des analyses. Je serai bref, surtout que l'essentiel a été dit. Je retire essentiellement de cette Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne que l'on n'a pas encore su tirer toutes les conséquences de l'adoption d'une monnaie unique. Selon moi, trois cercles concentriques doivent être distingués dans l'Europe d'aujourd'hui : la zone euro et ses dix-huit États membres, l'Union européenne et son marché unique à vingt-huit et, enfin, la zone formée par l'Union et les États candidats ou ayant vocation à rejoindre l'Union. Ce qui me parait important, c'est de soumettre tout nouvel élargissement à une condition institutionnelle d'approfondissement. Aucun élargissement de la zone euro ne devrait être possible tant que la zone euro ne s'est pas dotée d'une gouvernance digne de ce nom. J'ai vu la Lettonie entrer dans la zone euro il y a quelques semaines et je ne veux pas que nous revivions un épisode similaire à celui que Chypre nous a imposé. Et de la même façon, j'estime qu'aucun élargissement de l'Union européenne ne devrait se faire en l'absence d'une telle gouvernance.

Dans le prolongement du rapport sur l'avenir de la zone euro que j'ai remis en 2012 à François Fillon, alors Premier ministre, j'indique que la mise en place d'une gouvernance politique et une capacité renforcée de coordination budgétaire de la zone euro est plus que jamais nécessaire. Le titre de mon rapport, « l'intégration politique ou le chaos », exprime l'alternative qui demeure. Bien que des avancées en ce sens soient perceptibles, avec par exemple une meilleure harmonisation budgétaire, la mise en place progressive de l'Union bancaire et, enfin, la montée en puissance d'Eurostat et du MES, - j'ai d'ailleurs rendu compte avec notre ancien collègue Marc Massion de toutes ces avancées devant notre commission des finances -, nous n'allons pas assez vite, ni assez loin.

Il nous faut reconnaître la spécificité de la zone euro en ce qu'elle établit entre les dix-huit États qui en sont membres un niveau de solidarité sans commune mesure avec celui qui lie les vingt-huit membres de l'Union européenne. J'ai relevé que le projet de règlement de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, proposé par la présidence lituanienne en octobre 2013, permettait de constituer des commissions thématiques. C'est pourquoi je propose la création, dans le cadre de la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne, prévue par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), d'une commission de surveillance de la zone euro associant le Parlement européen et les parlements nationaux. Une telle enceinte est aujourd'hui nécessaire. C'est aussi pourquoi j'attends également une initiative franco-allemande permettant de donner une nouvelle impulsion à la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne et d'associer plus étroitement les parlements nationaux, et le Parlement européen que je n'oublie pas, à la gouvernance de l'Union européenne et, partant, à la gouvernance de la zone euro. Ce dialogue a été constructif puisque nous avons convenu d'échanger des documents et une rencontre doit avoir lieu dans les prochaines semaines. Il est de notre responsabilité de promouvoir cette institution. Notre prochaine réunion avec nos collègues allemands doit nous aider à progresser de ce point de vue. Cette conférence interparlementaire reste aujourd'hui largement un alibi démocratique. Nous devons donc nous mobiliser et nous impliquer pour dissiper bien vite cette ambiguïté.

Je voudrais vous faire partager mon impression issue du petit déjeuner organisé par le représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne auquel étaient conviés les parlementaires français participant à la conférence et des députés européens français : j'ai noté, au-delà des affinités politiques, que les parlementaires nationaux avaient de fortes convergences de vue sur les ambitions de cette conférence, mais une rivalité s'est exprimée entre les députés européens français et leurs homologues parlementaires nationaux. C'est par exemple en raison de telles tensions que l'on n'a pas pu créer une commission dédiée à la zone euro au sein du Parlement européen lors de la mise en place de la monnaie unique. Pourtant l'impact budgétaire de cette dernière, visible avec la crise de la zone euro, est tel que nous avons besoin d'une implication forte des parlementaires nationaux. J'espère donc que nous pourrons gommer la rivalité entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Je vous remercie de votre attention.

M. Yannick Botrel. - Je partage l'analyse de Jean Arthuis sur de nombreux points. L'intégration de fait des États membres de la zone euro implique de se donner les moyens d'agir en conséquence. Suite à la crise grecque et aux difficultés traversées par d'autres États membres, dont les crises bien réelles ont souvent été moins visibles, nous pouvons voir à quel point une action au niveau européen est nécessaire. Mais une telle action n'exclut pas la participation des parlements nationaux. Ma question porte sur le futur fonds unique de résolution bancaire, qui devrait si j'ai bien compris être doté d'environ 55 milliards d'euros d'ici à 2026, un projet de cet ordre est-il proportionné aux risques encourus, tant en termes de montant que de calendrier ?

M. Aymeri de Montesquiou. - J'ai été député à l'Assemblée nationale, député au Parlement européen et sénateur. Or je constate que les élus de chacune de ces chambres font souvent preuve d'une grande condescendance les uns vis-à-vis des autres, chacun incarnant une légitimité concurrente. Pour ce qui concerne la zone euro, dans la mesure où l'on ne peut pas sortir de la monnaie unique, nous devons trouver des solutions. Je m'étonne que, dans l'Union européenne, les dix Etats qui n'ont pas rejoint la zone euro se permettent de donner des conseils, à l'instar du Royaume-Uni. Enfin, j'indique que je rejoins Jean Arthuis sur tous les points qu'il a évoqués. Plus particulièrement, il faut en finir avec l'automaticité des nouvelles entrées dans l'Union européenne et la zone euro. J'étais défavorable au quatrième élargissement, qui a abouti à l'entrée dans l'Union européenne le 1er janvier 1995 de l'Autriche, la Finlande, et de la Suède, et même notre collègue député européen Alain Lamassoure, dont on sait qu'il est un vrai partisan de la construction communautaire avait alors eu la même position.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons la responsabilité d'identifier une méthode permettant à la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière de l'Union européenne d'exister. En réponse à Yannick Botrel, j'indique que les 55 milliards d'euros du futur fonds unique de résolution bancaire sont à la fois peu et beaucoup : peu par rapport aux risques mais beaucoup par rapport aux capacités financières de nos économies. C'est sans doute pour cela que le gouvernement allemand souhaite passer par un accord intergouvernemental plutôt par la méthode communautaire classique. C'est le clivage aujourd'hui au sein de l'Union européenne : le Parlement européen, la Commission européenne et la BCE veulent utiliser la procédure de codécision tandis que les Etats membres, en particulier la France et l'Allemagne, veulent quant à eux un accord intergouvernemental. Nous devons avancer dans l'Union bancaire. Il est certain que les conséquences d'une faillite d'un de nos grands groupes bancaires seraient très grandes pour notre économie.

M. Jean Arthuis. - 55 milliards d'euros sur dix ans pour le futur fonds unique de résolution bancaire, ce n'est pas à la mesure des risques encourus. Nous devons aller plus loin et plus vite. N'oublions pas que ce sont les banques qui devront contribuer au fonds. Depuis 2007, nous avons compris quel est le rôle respectif des banques et des Etats, en vertu du principe « too big to fail » : même en cas de mauvaise gestion, les autorités publiques n'hésitent pas à sauver les banques qui font courir un risque systémique. Pourtant les Etats ne peuvent pas sauver indéfiniment les banques et nous ne pouvons plus nous permettre d'avoir des endettements publics aussi élevés que ceux connus lors de la crise grecque. La sécurisation des dépôts me semble être une idée qui a vécu. La Grèce ou Chypre ont fait bénéficier leurs épargnants de taux d'intérêt élevés parce que les prises de risques étaient fortes : il faut ensuite savoir assumer cette prise de risque. Les actionnaires et les épargnants doivent eux-aussi mettre la main à la poche.

M. Philippe Marini, président. - Les normes prudentielles imposent des niveaux de fonds propres pour les banques. Or cela pèse sur le financement de l'économie et, donc, sur les conditions d'un retour à une situation plus satisfaisante pour l'emploi.

M. Jean Arthuis. - Le problème essentiel des entreprises ne réside pas dans leur financement mais dans leur rentabilité. Quand une entreprise est rentable, elle trouve de quoi se financer. Nous devons restaurer la compétitivité de nos entreprises et en revenir à des taux de marge conséquents. Nos taux de marge sont beaucoup trop bas.

Annexe au compte-rendu

Intervention de M. Philippe Marini, président, devant la commission des affaires économiques et monétaires du parlement européen « vers un système de TVA efficace dans l'union européenne (UE) » (le mercredi 22 janvier 2014).

Monsieur le président,

Mes chers collègues,

En consacrant un temps d'échanges et de réflexion aux perspectives d'amélioration du système de TVA au sein de l'Union européenne (UE), la Commission des affaires économiques et monétaires (ECON) du Parlement européen prend ce matin une initiative à la fois heureuse et utile. Je veux ici la saluer et dire que cette préoccupation recoupe de nombreux débats que nous avons aujourd'hui en France, et plus particulièrement au Sénat à la Commission des finances que j'ai l'honneur de présider.

Comment pourrait-il d'ailleurs en être autrement, dès lors que la recette fiscale tirée de la TVA représente une part très substantielle de nos ressources budgétaires : 135,6 milliards d'euros en 2013 et 139,3 milliards d'euros en prévision pour 2014, soit 48,9 % des recettes fiscales nettes nationales.

L'amélioration du système de TVA passe par un objectif unanimement partagé : la lutte contre la fraude. L'inventivité du fraudeur peut malheureusement paraître parfois sans limite, mais l'un des dispositifs les plus couramment rencontrés correspond à la « fraude au carrousel ». Ce montage frauduleux fait intervenir plusieurs entités économiques, disséminées dans les pays de l'Union, et s'appuie sur une cascade de facturations permettant une récupération de la TVA lésant au final l'Etat. Au cours des dernières années, la France s'est attachée à bâtir un arsenal juridique pour contrecarrer ces manipulations. Ainsi, il y a quelques semaines encore (dans le cadre de la loi de finances pour 2014), un dispositif a été adopté par le Parlement afin de permettre à l'administration fiscale d'effectuer des contrôles tendant à constater la réalité des opérations invoquées par l'entreprise pour la délivrance du numéro de TVA intracommunautaire.

L'évolution des technologies et des modes de consommation et d'achat qui en découlent pose également question. La Commission des finances du Sénat a ainsi travaillé sur le développement des ventes en ligne, qui représentent un enjeu fiscal majeur (la vente à distance de biens matériels étant estimée à 25 milliards d'euros...). La douane française exerce déjà de nombreux contrôles, mais les droits et taxes collectés ne sont manifestement pas recouvrés encore à leur juste niveau. Dans ces conditions, la Commission des finances a formulé plusieurs propositions. Celles-ci vont de l'amélioration du système d'échange d'informations entre la douane et les intermédiaires du commerce en ligne (opérateurs de fret express et postal, intermédiaires de paiement sur Internet...) au renforcement des moyens d'enquête à la disposition de l'administration (notamment le dispositif du « coup d'achats » permettant aux agents des douanes d'acheter anonymement des marchandises).

Les services électroniques sont également impactés par les décisions prises à l'échelle de l'Union, qui amènent à revisiter la problématique de la perception de la taxe. Je pense en particulier à la directive du 12 février 2008 qui permet de taxer les services rendus à des particuliers établis dans l'Union au taux du pays dans lequel elles sont établies. Les prestataires de commerce électronique seront donc obligés de collecter la TVA sur ces services au taux auquel est soumise la prestation dans le pays de consommation. Cette réforme importante aurait dû entrer en vigueur en 2010, mais le Luxembourg a obtenu qu'elle commence à être appliquée en 2015 seulement, avec une période de transition courant jusqu'en 2019. Les multinationales de l'Internet réalisent leur chiffre d'affaires grâce aux consommateurs européens mais acquittent une TVA réduite grâce au régime luxembourgeois. Il me parait prioritaire de remettre en cause la durée de la période de transition, voire de la supprimer. Il me semble que sur ce sujet, les grands pays de consommation du commerce électronique, à savoir le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France mais aussi l'Italie et l'Espagne, devraient pouvoir trouver une position commune.

Enfin, l'enfer est pavé de bonnes intentions. En application de la procédure dite de subsidiarité, la Commission des finances du Sénat a ainsi émis, au mois de décembre, des réserves sur la récente proposition de directive tendant à rendre obligatoire, pour l'ensemble des Etats membres et de leurs entreprises, une déclaration normalisée de TVA. En l'espèce, la plus-value de l'intervention de l'Union est plus qu'incertaine. Il nous apparaît notamment que, si cette proposition était adoptée, la capacité d'adaptation aux situations nationales s'en trouverait réduite du fait d'une déperdition d'information, puisque cinq champs d'information seraient obligatoires contre vingt-six actuellement en France. Par ailleurs, le contrôle risquerait d'être rendu plus difficile, avec pour conséquence de nouvelles opportunités de fraude.

En conclusion, le moins que l'on puisse dire c'est que les chantiers pour rendre encore plus efficace le système de TVA au sein de l'Union européenne sont nombreux et largement ouverts devant nous. Le juste équilibre doit en particulier être trouvé entre, d'une part, une harmonisation nécessaire, et même urgente, et, d'autre part, le respect des spécificités de nos systèmes fiscaux nationaux, construits dans le temps pour répondre à des enjeux tenant à notre identité économique nationale.

Perspectives d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) - Audition conjointe de MM. Serge Morvan, directeur général des collectivités locales, Yann Le Meur, professeur à l'université de Rennes I, et Jean Michel Uhaldeborde, professeur à l'université de Pau et des Pays de l'Adour

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition conjointe de MM. Serge Morvan, directeur général des collectivités locales, Yann Le Meur, professeur à l'université de Rennes I, et Jean-Michel Uhaldeborde, professeur à l'université de Pau et des Pays de l'Adour, sur les perspectives d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

M. Philippe Marini, président. - La commission des finances avait examiné, il y a quelques mois, une proposition de notre collègue Gérard Le Cam et ses collègues du groupe CRC, qui visait à modifier les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), afin de mieux prendre en compte les contraintes, les besoins et les aspirations des territoires ruraux.

À cette occasion, notre rapporteur, Jean Germain, avait relevé les limites des modalités de calcul de la DGF et plaidé pour que la question spécifique des territoires ruraux soit abordée dans le cadre d'une réflexion plus globale sur l'évolution de la DGF.

Nous connaissons bien la complexité de cette construction financière et juridique, qui résulte de la sédimentation d'anciennes dotations. Nous y étions encore confrontés il y a quelques semaines, lors des débats budgétaires sur la baisse des concours financiers de l'État aux collectivités locales.

Notre rapporteur général François Marc a souhaité engager cette réflexion globale sur la DGF et, aujourd'hui même, le bureau de notre commission a approuvé sa démarche.

Notre réunion de cet après-midi a donc pour objet de lancer la réflexion de la commission des finances sur ce sujet et le rapporteur général nous expliquera dans un instant comment il nous propose de travailler.

Nous accueillons Serge Morvan, directeur général des collectivités locales (DGCL), Yann Le Meur, professeur à la faculté des sciences économiques de l'université de Rennes I, université dont nous connaissons l'expertise en la matière car elle fut longtemps personnifiée par notre ancien collègue Yves Fréville, et Jean-Michel Uhaldeborde, professeur de sciences économiques à l'université de Pau et des Pays de l'Adour.

M. François Marc, rapporteur général. - Comme l'a rappelé le Président, nous avions évoqué, lors de l'examen de la proposition de loi de Gérard Le Cam, la nécessité de mener une réflexion approfondie sur la DGF.

En effet, sa structure actuelle est devenue excessivement complexe en raison du nombre élevé de critères de répartition, dont certains sont manifestement obsolètes, ce qui peut créer un sentiment d'injustice - chacun a en tête les revendications de certaines associations d'élus.

Ainsi, ce matin, lors d'une conférence de presse, un rapport d'information du Sénat sur le bilan de la loi « Littoral » a été présenté ; l'une des quatorze propositions porte sur une meilleure péréquation de la DGF entre les communes qui, subissant de plein fouet l'impact de cette loi, sont bloquées dans la réalisation de certains projets, et celles qui, plus en arrière de la côte, profitent de ce que le littoral soit préservé pour se développer et accueillir un afflux de touristes. C'est un exemple parmi beaucoup d'autres revendications de ce type.

De plus, si la DGF a été construite dans un contexte de hausse des dotations de l'État, c'est désormais une diminution des concours financiers qu'il faut répartir entre les collectivités, ce qui rend les inégalités encore moins tolérables.

Le 10 octobre dernier, à l'occasion de l'examen en séance de la proposition de loi de notre collègue Gérard Le Cam, Anne-Marie Escoffier avait rappelé solennellement l'intention qu'a le Gouvernement de réformer en profondeur la DGF, à l'issue d'un travail d'études et d'analyse associant le comité des finances locales (CFL), les élus locaux mais aussi, bien entendu, le Parlement. C'est pourquoi j'ai souhaité travailler cette année sur ce sujet, afin que nous puissions faire entendre notre voix dans les débats à venir.

Sur le plan de la méthode, pour nous permettre d'approfondir cette question, je souhaite organiser une série de réunions de travail qui permettront d'entendre des économistes, des spécialistes des finances locales, des associations d'élus... Ces réunions, qui n'auront pas lieu en commission, seront ouvertes à tous les commissaires qui souhaiteront y participer.

Monsieur le directeur général, il me semble qu'une telle réforme doit être ambitieuse, qu'elle doit « remettre à plat » la DGF, mais vous nous direz s'il vous semble réaliste et techniquement possible de partir d'une feuille blanche.

Vous pourrez également nous indiquer le poids financier que représentent les garanties et compensations au sein de la DGF. Sait-on sur quelles collectivités pèse la baisse des compensations internes à la DGF ?

Enfin, vous pourrez nous faire part de la façon dont la DGCL envisage de travailler sur la réforme de la DGF : quels sont les objectifs de ce chantier ? Comment s'articule-t-il avec les réformes institutionnelles annoncées ? Quel en serait le calendrier ? Comment les parlementaires pourraient-ils être associés ?

Yann Le Meur et Jean-Michel Uhaldeborde, pourriez-vous nous dire dans quelle mesure et pour quelles raisons les modalités actuelles de calcul de la DGF peuvent paraître injustes ? Quels principes devraient, selon vous, guider sa refonte ?

Enfin, vous pourrez nous éclairer sur deux questions récurrentes car essentielles : comment prendre en compte les particularités des territoires (entre urbains et ruraux notamment) ? Comment mesurer la richesse d'une collectivité d'une façon fiable et objective ?

M. Philippe Marini, président. - Voilà une très bonne feuille de route que nous propose le rapporteur général.

M. Serge Morvan, directeur général des collectivités locales. - J'ai déjà connu, dans le cadre des diverses fonctions que j'ai exercées à la DGCL, deux réformes de la DGF : la première en 1993 et la seconde en 2004.

La réforme de 1993 était une réforme d'ampleur. Nous étions dans un contexte de forte augmentation de la DGF, équivalant chaque année à l'inflation additionnée de la moitié de la croissance prévisionnelle du produit intérieur brut (PIB). Dans ces circonstances, nous étions arrivés, avec la multiplication des différentes composantes de la DGF censées compenser soit des charges, soit des péréquations, soit des politiques publiques à mêmes d'être soutenues par l'État, à une situation de blocage du fait notamment des diverses garanties. Nous avions notamment eu des difficultés à boucler la DGF en 1993 et sans réforme, nous n'y serions pas arrivés en 1994. Dans ce contexte, il a été décidé de créer une dotation forfaitaire et des dotations de péréquation. La dotation forfaitaire « figeait », pour les collectivités concernées, les composantes existantes. Le défaut était que l'on est passé d'une multitude de composantes, dont certaines étaient péréquatrices, à une dotation unique évoluant chaque année en fonction des décisions du CFL.

En 2004, nous avons été contraints à une seconde réforme, qui a abouti à la DGF que nous connaissons aujourd'hui. Nous étions, comme le rappelait à l'instant le rapporteur général, dans un contexte d'augmentation annuelle encore assez forte et d'incitation des communes à intégrer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Aujourd'hui ce contexte a fortement évolué. En 2014, pour la première fois, la DGF baisse en valeur, après trois ans de gel de l'enveloppe normée. Je rappelle que le prélèvement sur recettes au titre de la DGF représente un peu plus de 40 milliards d'euros, sur une enveloppe normée d'environ 47 milliards d'euros. C'est évidemment une ressource majeure des diverses catégories de collectivités territoriales. Par ailleurs, au 1er janvier 2014, nous constatons l'achèvement de la carte intercommunale, en-dehors de la petite couronne parisienne, concernée par la métropole du Grand Paris, et des îles mono-communales. Il n'existe plus de communes isolées, mis à part quelques contentieux portant sur des regroupements parfois contestés par les communes regroupées.

Au-delà de ce constat, on peut aujourd'hui se demander si la DGF est suffisamment péréquatrice, ou si elle l'est trop, même si cette question est un peu iconoclaste.

En 2013, pour les communes, la DGF par habitant variait de 68 euros à 5 065 euros, avec un écart-type énorme de 86. S'agissant des EPCI, la DGF variait de 1 euro à 455 euros par habitant, pour un écart-type de 42. En ce qui concerne les départements, la DGF par habitant variait de 102 euros à 582 euros par habitants, hors Paris, pour un écart-type de 76. Enfin, pour les régions, la DGF par habitant variait de 25 à 120 euros, avec un écart-type de 28.

Il vrai que ces écarts sont souvent voulus par le législateur, puisqu'ils s'expliquent notamment par les dotations de péréquation, qu'on appelle, peut-être de manière un peu exagérée, dotations de péréquation verticale : dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation de développement urbain (DDU), dotation de fonctionnement minimale (DFM), dotation de péréquation des régions, pour ne citer que celles-là.

Évidemment, l'enveloppe étant « normée », une augmentation de DSU pèse sur d'autres dotations. La question est peut-être de faire l'inverse du principe retenu en 1993 en procédant à la péréquation dès le début - et non à la fin - du calcul de la DGF. Peu s'opposent à ce principe, mais le montant même résultant des calculs peut entraîner des variations importantes pour les collectivités concernées, qui peuvent être difficiles à intégrer dans un contexte de ressources limitées pour l'ensemble des collectivités territoriales - qu'il s'agisse des ressources fiscales ou des dotations de l'État.

Les réformes à venir, annoncées par les ministres chargés de la décentralisation, Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier, et qui correspondent à une volonté du Gouvernement, doivent prendre en compte la situation réelle de chaque collectivité pour éviter d'en déstabiliser les budgets. Comme nous le faisons habituellement, de nombreuses consultations, concertations et simulations sont nécessaires, mais l'ampleur des sommes en jeu appelle une attention particulière.

En 2014, la baisse de 1,5 milliard d'euros des concours financiers de l'État aux collectivités locales a porté sur la DGF. Le montant de la baisse a d'abord été fixé, puis on a choisi le vecteur qui permettait de répartir la baisse sur l'ensemble des collectivités sans trop de difficultés. Il faut tout de même savoir que six collectivités n'ont pas suffisamment de DGF pour qu'on puisse appliquer la baisse, qui correspond à 0,71 % des recettes réelles de fonctionnement. Cela va nous obliger à émettre un titre de recette sur leur fiscalité. Si l'on continue ainsi, de plus en plus de collectivités vont connaître cette situation, ce qui nous conduit à réfléchir au vecteur des prochaines baisses, notamment celle prévue en 2015.

M. François Marc, rapporteur général. - C'est la DGF négative, en quelque sorte !

M. Serge Morvan. - Effectivement, c'est une DGF négative. On avait déjà connu cette situation avec l'intégration des contingents d'incendie et de secours, ainsi que pour l'aide sociale. On a aujourd'hui à nouveau cette difficulté, notamment à Paris, qui perçoit très peu de DGF par habitant, en particulier pour le département.

Lorsque l'on accroît la péréquation, à travers par exemple la DSU ou la DSR, que l'on essaie d'ailleurs d'augmenter de la même proportion pour ne pas faire de différence entre l'urbain et le rural, on la finance grâce à des composantes historiques - certains disent fossilisées - de la DGF. Pour compenser les 120 millions d'euros de hausse de la DSU, on doit minorer certaines composantes de la DGF.

Comment peut-on faire ? Passer de tant de composantes à deux ou trois composantes par niveau de collectivités, c'est une gageure. Cela réclame une concertation longue et approfondie avec le CFL, chargé par la loi de la répartition d'une partie de la DGF, afin d'aboutir, espérons-le, à une réforme consensuelle. Il y aura de nombreuses réunions et groupes de travail. J'ai déjà connu deux réformes : cela prend du temps et c'est normal. Les ministres souhaitent qu'y soient associés les élus nationaux, selon des modalités qu'il leur appartient, ainsi qu'aux sénateurs, de déterminer.

M. Philippe Marini, président. - Nous partageons votre souci de comprendre et d'identifier les éléments d'une telle réforme. C'est la raison pour laquelle François Marc a souhaité travailler sur ce sujet.

M. Yann Le Meur, professeur à l'université de Rennes I. - Pour débuter mon propos, il me semble intéressant de vous montrer un tableau regroupant les six communes qui devront, à l'horizon 2015, subir un prélèvement sur leurs ressources fiscales ou sur leurs compensations fiscales. Ces communes ont un potentiel fiscal largement supérieur à la moyenne de leur strate démographique. C'est le cas des communes de Saint-Vulbas et de Paluel, pour prendre deux exemples, dont les potentiels fiscaux respectifs sont supérieurs de plus de 1 766 % pour l'une et de plus de 6 063 % pour l'autre, par rapport à la moyenne de leurs strates. Ce sont par conséquent des communes immensément riches ! Et je ne voudrais pas que l'on verse des larmes, monsieur le rapporteur général, sur des communes qui, selon moi, souffriraient peu d'une « DGF négative ».

Je souhaite tout d'abord aborder la question du prélèvement sur les ressources des collectivités territoriales prévu dans le pacte de confiance et de responsabilité, et plus particulièrement vous montrer le rapport entre ce prélèvement et l'architecture de la DGF. Puis, je m'intéresserai à la répartition de la DGF proprement dite.

Pour répartir la ponction de 1,5 milliard d'euros prévue en 2014 sur les concours financiers de l'État aux collectivités, la DGF a été utilisée comme un « vecteur » d'imputation comptable. L'imputation de la totalité de l'effort sur certaines fractions de la DGF suscite bien évidemment des interrogations mais le fonctionnement des mécanismes internes à celle-ci n'est en réalité pas affecté ou remis en cause. Le prélèvement de 1,5 milliard d'euros s'effectue en réalité ex post : les services de la DGCL réaliseront, dans un premier temps, la répartition interne de la DGF telle que la loi le prévoit. Ce n'est qu'une fois la répartition achevée que la ponction sera appliquée sur le montant global de la DGF, car le critère utilisé pour répartir le prélèvement dont il est question est celui des recettes réelles de fonctionnement, et non des critères utilisés au sein de la DGF.

Il est utile de s'intéresser aux questions d'adéquation comptable. Il existe deux manières d'envisager l'effort budgétaire réclamé aux collectivités territoriales. La première consiste à accepter qu'il s'agisse d'une contribution du budget des collectivités territoriales au budget de l'État. L'inconvénient est que, dans cette perspective, on opère une transformation sémantique : on ne parle alors plus de diminution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, mais d'un effort des collectivités au profit de l'État. L'avantage, c'est que sous ce jour, il n'est nul besoin d'une imputation sur la DGF.

La seconde solution consisterait à considérer l'effort exigé des collectivités territoriales en l'imputant sur la DGF tout en allant au bout de la logique, c'est-à-dire en répartissant cet effort en fonction des critères mêmes de la DGF. Il n'y aurait plus alors de problème d'imputation comptable. Il y a aujourd'hui une inadéquation entre le mécanisme utilisé pour répartir le prélèvement et les mécanismes de répartition de la DGF. Il s'agit d'un problème mineur mais réel.

En second lieu, je souhaite évoquer l'architecture et la répartition de la DGF.

S'il s'agit de repositionner certaines répartitions inter-catégorielles de la DGF qui relèvent des décisions du CFL, alors une réforme de la DGF n'est pas nécessaire.

Le CFL décide actuellement de deux points essentiels. Tout d'abord, sur proposition de la DGCL, il fixe la part de croissance de la dotation de péréquation communale qui va au-delà du minimum prévu par la loi. En d'autres termes, il peut décider de prélever des sommes considérables sur la garantie de la dotation forfaitaire des communes ou sur la dotation de compensation de la part salaires de la taxe professionnelle intégrée dans la DGF pour financer la croissance de la péréquation et ce, bien au-delà de ce que la loi prévoit. Des contraintes générales, politiques, existent certes, mais le CFL détient là un pouvoir considérable. Il décide également de la façon dont sera répartie la croissance de la péréquation entre la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation (DNP) lorsqu'il décide de distribuer une part de péréquation qui excède le seuil défini légalement. Il dispose à cet égard d'un véritable pouvoir d'arbitrage entre urbains et ruraux, entre DSU et DSR, au détriment des dotations forfaitaires évoquées plus tôt.

On pourrait également imaginer redonner au CFL le pouvoir - perdu en 2011 - de fixer les montants par habitant des dotations d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale. Depuis 2011, c'est en effet le législateur qui fixe les montants par habitant, mais la loi pourrait donner la possibilité au CLF de moduler la DGF des EPCI au sein d'une enveloppe figée - hors variation démographique et achèvement de la carte intercommunale. Cela ne nécessiterait pas un changement d'architecture de la DGF.

Le dernier point que je souhaite aborder porte sur les critères de répartition de la DGF. Pour qu'un système de péréquation existe, il faut des critères mathématiquement solides. La correction des inégalités de moyens et de ressources entre collectivités territoriales nécessite un indicateur de mesure de la richesse fiscale qui présente un minimum de cohérence et de robustesse, surtout pour lui permettre de traverser le temps sans trop d'encombres. Or, le potentiel fiscal n'a pas résisté à deux phénomènes bien identifiés : la réforme de la taxe professionnelle d'une part, l'imbrication « luciférienne » des entités du bloc communal entre communes et groupements d'autre part. Les imbrications sont telles que le calcul d'un potentiel fiscal communal est extrêmement difficile. Ce problème atteint son paroxysme dans la répartition de la DNP.

Corrélativement, il convient d'étudier les rôles respectifs que l'on entend donner aux critères de ressources et de charges. Prenons l'exemple de la DSR : pour sa répartition les critères utilisés sont des critères de charges à hauteur de 70 % contre seulement 30 % pour les critères de ressources. Pour quelles raisons privilégie-t-on autant les critères de charges ? Je me demande enfin pourquoi le critère du revenu moyen par habitant a une si grande importance dans les modes de calcul. Peut-être est-ce lié aux difficultés rencontrées avec le critère de potentiel fiscal ?

Je souhaiterais évoquer maintenant certaines enveloppes au sein de la DGF. Une réforme de la DNP, qui représente la dernière dotation de péréquation générale et qui est répartie exclusivement en fonction de critères de ressources, m'apparaît indispensable. La réflexion mériterait d'être engagée dans la problématique plus large de l'ensemble intercommunal.

La dotation d'intercommunalité mériterait également d'être examinée. Elle est une partie de la DGF des groupements de communes qui intègre notamment la dotation de compensation de la part salaires de la taxe professionnelle. Même si elle n'a pas été faite pour cela, elle ne corrige pas suffisamment des inégalités de ressources. Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) joue dans l'intégralité de la répartition de la dotation alors que le potentiel fiscal n'a d'impact que sur 30 % de cette répartition. La DGF des EPCI (dotation d'intercommunalité et dotation de compensation de la richesse acquise en 2003) représente, selon moi, la perpétuation d'une rente, à travers la dotation de compensation. Elle incite, en second lieu, au transfert de compétences et encourage, enfin, l'augmentation de la pression fiscale, à travers la prise en compte du produit fiscal.

Depuis dix ans environ, on observe un ciblage quelquefois exacerbé d'un certain nombre de dotations, en particulier de la DSU. Le bénéfice de croissance de ces dotations se concentre sur un petit nombre d'ayants droits. Je ne mets pas en cause la légitimité du ciblage et l'objectif de justice qu'il poursuit ; cependant, le fait que les autres collectivités territoriales ne perçoivent rien pose un problème. Le ciblage des dotations réduit fortement la péréquation générale depuis 2004. Au début des années 2000, l'augmentation de la DSU pour certaines communes s'élevait à près de 40 % par an. Depuis dix ans, seul un nombre réduit de collectivités territoriales bénéficie de cette croissance : les trois quarts des communes de plus de 10 000 habitants subissent le gel en valeur - soit une diminution en volume de la DSU. Seul un quart d'entre elles bénéficient d'une hausse de la DSU supérieure au rythme de l'inflation. En outre, l'action ciblée en matière de DSU se superpose à celle menée à travers la dotation de développement urbain (DDU). Cette dernière est ciblée, de manière quasi discrétionnaire, comme pour la DSU dite « cible » qui bénéficie à des zones considérées comme difficiles. DSU « cible » et DDU ont bien la même fonction : celle du ciblage ; pourquoi alors ne pas réfléchir à une péréquation urbaine générale ?

Mon raisonnement peut être étendu à la DSR étant donné qu'est apparue une DSR « cible ». Le rendement de la péréquation générale diminue au profit des communes qui bénéficient de la DSR « cible », à tort ou à raison.

Tant qu'à cibler les dotations, je préconise de fusionner la DDU et la DSU « cible » d'une part et la dotation de développement rural (DDR) avec la DSR « cible » d'autre part. Je crois qu'il faut bien différencier les communes « ciblées », en-dehors de la DGF, des autres qui bénéficient de la péréquation générale.

En conclusion, la DGF n'est nullement mise en cause par la régression des concours de l'État. Il est certes plus difficile de contenter chacun puisque le montant de la dotation n'augmente pas mais le mécanisme de répartition de la DGF n'est pas affecté par sa diminution. Je crains la surenchère de ceux qui voudraient mettre en avant leurs cas particuliers lors d'une remise à plat des critères de la DGF, ce qui, selon moi, n'aurait d'autre effet que d'alimenter la confusion. Si des transformations techniques de la DGF s'imposent, elles ne doivent pas modifier la fonction de celle-ci mais au contraire contribuer à lui redonner son sens originel, perturbé par les réformes fiscales, les transferts de compétences et les bricolages successifs.

Je fais le pari qu'un « grand soir » de la DGF dans un environnement récessif présenterait un danger « pandorien » - au sens de la boite de Pandore. Chacun, dans ce cadre, en espère une optimisation de ses intérêts catégoriels et particuliers. Dans cette perspective, je vous annonce subjectivisations, désillusions, affrontements et frustrations de toutes sortes. En matière de DGF, la solution idéale consiste évidemment dans la fusion en communes nouvelles. Cette solution est connue de tous. Mais il eût été facile, en l'espèce, de demander à l'utopie de pallier une insuffisance d'appréciation réaliste d'une situation contrainte.

M. Philippe Marini, président. - Merci à Yann Le Meur d'avoir su faire « vivre » une matière qui peut apparaître très complexe. Professeur Uhaldeborde, partagez-vous la vision d'une remise à plat « pandorienne » de la DGF, telle qu'elle vient de nous être exposée ?

M. Jean-Michel Uhaldeborde, professeur à l'université de Pau et des Pays de l'Adour. - Lorsqu'il est question de DGF, on touche en effet à la quadrature du cercle. Aux mots de « remise à plat » de la DGF, je préfère le mot « refondation » car il s'agit bel et bien de revenir aux principes fondateurs de cette dotation.

Je ferai un bref rappel historique. Le point de départ de mon intérêt pour les finances locales est né d'une réforme, celle du versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) en DGF. Lorsqu'il est question de DGF, on parle de péréquation verticale. Or, je n'oublie pas que l'ancêtre de la DGF s'est substituée à la taxe locale sur le chiffre d'affaires, impôt local qui a disparu en raison de l'extension de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au commerce de détail.

À travers ce rappel, je souhaite révéler les tensions qui perdureront à travers les années entre un dispositif qui veut être progressiste dans sa conception, c'est-à-dire faire de la péréquation, et un pôle « conservateur » des équilibres budgétaires et financiers des communes.

Depuis la création du VRTS en 1968, on constate que ces mécanismes nécessitent des mises à jour régulières. C'est ainsi que le potentiel fiscal est apparu en 1979. Depuis 1968, on teste et on adapte les mécanismes afin de trouver un équilibre entre progression de la péréquation et conservation des équilibres.

Dans l'histoire de la redistribution des ressources entre collectivités territoriales, il y a eu des progrès. On critique aujourd'hui le potentiel fiscal et le potentiel financier. Mais, en 1979, le potentiel fiscal constituait une réelle avancée. À l'époque, les élus locaux éprouvaient une certaine difficulté à intégrer la notion de potentiel fiscal car ils étaient habitués à raisonner en fonction de produits qui alimentaient les budgets. Aujourd'hui encore, certains d'entre eux n'ont pas intégré cette nouvelle façon de mesurer la richesse des communes. Ne pourrait-on pas raisonner plutôt sur le principe de parité de pouvoir d'achat qui permet de calculer un potentiel fiscal réel ? C'est ainsi que l'on procède d'une certaine façon, lorsque l'on fait référence aux strates démographiques pour effectuer des comparaisons.

Je parlais de quadrature du cercle au début de mon propos. Parvenir à faire de la DGF un mécanisme juste et compréhensible, tenant compte des spécificités locales, de la variété d'un territoire qui comprend plus de 36 000 cas particuliers, est extrêmement complexe. Je me souviens de débats parlementaires et de l'introduction du critère de voirie à travers le dépôt d'amendements. Certains élus de montagne mettaient en avant la nécessité de prendre en considération la longueur de la voirie dans le calcul des charges de leurs collectivités. Ceci peut être justifié bien entendu mais d'autres amendements préconisaient que la largeur et même l'épaisseur de la voirie soient également pris en compte... Cet exemple reflète une certaine réalité : le système se complexifie à mesure que l'on cherche à « coller » à la spécificité de chaque territoire. Chaque élément peut être parfaitement justifié individuellement, mais on obtient, en définitive, un algorithme monstrueux et incompréhensible. Je citerai à titre d'illustration l'indice synthétique des charges.

La refondation de la DGF doit essayer de passer par la clarification des objectifs poursuivis. Aujourd'hui, on fixe trop d'objectifs à la DGF ainsi qu'aux autres mécanismes de péréquation. Il est d'ailleurs particulièrement complexe d'évaluer la performance redistributive des différents mécanismes car leur articulation est elle-même compliquée.

Puisqu'une clarification est nécessaire, la péréquation pourrait constituer un objectif prioritaire. Le second objectif poursuivi pourrait être une incitation à orienter les comportements financiers, voire dépensiers des collectivités locales. Dans un contexte de limitation des dépenses locales, la DGF peut jouer un rôle. L'objectif de péréquation peut cependant entrer en conflit avec l'objectif de ralentissement des dépenses locales. Il faudra se poser la question de l'adaptation des collectivités dont la DGF diminue fortement et qui contribuent aux mécanismes de péréquation. S'ajoute la problématique de l'accompagnement des réformes institutionnelles.

En parallèle, le chantier de la révision des valeurs locatives cadastrales vient « percuter » celui de la DGF. En effet, pour le calcul du potentiel fiscal, sont prises en compte les bases d'imposition pondérées par des taux moyens nationaux. Or la réforme des valeurs locatives aura un effet majeur sur ces bases tant pour les particuliers que pour les collectivités. Il est donc indispensable d'anticiper et, là encore, de faire en sorte que les deux réformes s'articulent convenablement.

En conclusion, la réforme de la DGF, comme toute réforme de ce type, doit permettre de clarifier les principaux objectifs poursuivis. Nécessairement, il faudra du gradualisme car les budgets des collectivités territoriales et leurs dépenses de fonctionnement se caractérisent par une forte inertie.

Pour finir, je formulerai deux interrogations : peut-on déterminer la part respective des inégalités de ressources et des inégalités de charges dans les inégalités économiques qui affectent les collectivités ? Répondre à cette question me paraît important pour la compréhension des problèmes financiers locaux. C'est un défi qu'il faudrait lancer aux universitaires dont les travaux éclaireraient la représentation nationale. La seconde question concerne le comportement d'adaptation des collectivités, qu'elles bénéficient ou contribuent à la péréquation. Pour les collectivités perdantes, par exemple, l'objectif poursuivi sera-t-il d'ajuster les dépenses à la baisse ou au contraire d'ajuster l'impôt au niveau de dépenses qu'elles souhaitent maintenir ? En fonction de la réponse, on perçoit les tensions qui peuvent apparaître entre l'objectif de renforcement de la péréquation et l'objectif macroéconomique de maîtrise des finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - J'ai le souvenir des exposés d'Yves Fréville : après avoir circulé dans des nuages de points, dans cette extrême complexité, il y avait une certaine satisfaction intellectuelle pour avoir suivi le raisonnement...

Peut-on régler toutes ces questions, par avance, grâce à des formules, fussent-elles vertueuses - car la péréquation est vertueuse par nature - alors qu'une adaptation souple au terrain et aux réalités locales est essentielle.

Yann Le Meur nous a indiqué que la question pouvait être simplifiée par un mouvement de fusion des communes : comment, techniquement, un tel processus pourrait résoudre les problèmes de rareté et de répartition de la DGF ? Le président d'un département, pourrait-il vous demander un « plan de fusion optimal », lui permettant d'augmenter la DGF perçue sur le territoire du Lot par rapport à celle des autres départements ?

M. François Marc, rapporteur général. - La DGF représentant 40 milliards d'euros, sa répartition entre les collectivités doit être juste. Le souci de la République est de traiter chaque citoyen de façon équitable ; les moyens mis à disposition des communes doivent permettre de répondre aux besoins de chaque Français dans les conditions les plus égales possibles.

Les éclairages techniques permettent de nourrir notre réflexion, mais nous faisons aussi face à des questions plus politiques. Comment justifier que certaines communes, les communes rurales, bénéficient d'une dotation de base de 64 euros par habitant, quand les communes les plus peuplées perçoivent le double, soit 128 euros par habitant ? Est-ce que cela correspond à un traitement équitable des concitoyens dans notre République ? C'est une question simple, à laquelle nous devons pouvoir répondre simplement.

En outre, comment prendre en compte le fait que deux communes voisines soient dans des situations financières très différentes, l'une prenant en charge une école, l'autre non. Cette dernière n'a alors plus de dette et plus besoin de recourir à l'emprunt...

M. Jean Germain. - S'il y a fusion des deux communes, le problème disparaît !

M. François Marc, rapporteur général. - Or les écoles représentent des charges très importantes pour les communes, tout comme les activités périscolaires et si j'évoquais la réforme des rythmes scolaires, d'aucuns abonderaient dans mon sens. Par conséquent, il me semble que les critères de charges sont déterminants dans l'attribution des moyens.

Je ne parle pas de l'attribution de compensation, mise en place par la loi Chevènement de 1999, pour permettre que dans les communautés de communes, les communes anciennement riches continuent de bénéficier d'une rente, même si certaines entreprises ont fermé.

Il s'agit donc de questionnements concrets auxquels nous devons être capables de répondre, en proposant un système valable et équitable pour clore le débat sur le terrain. Car malheureusement, aujourd'hui, nous n'avons pas de réponses appropriées, construites sur des arguments solides.

La DGF est-elle l'outil adéquat pour mettre en place l'incitation financière à la mutualisation préconisée par le Président de la République ? La solution ne réside-t-elle pas dans une DGF intercommunale, chaque EPCI la répartissant ensuite entre ses communes membres ?

Selon Yann Le Meur, la baisse des dotations et l'architecture de la DGF sont deux sujets disjoints. S'il est possible de répartir la baisse des concours de l'État aux collectivités sans remettre en cause l'architecture de la DGF, comment répartir la baisse prévue l'année prochaine et nul ne sait ce qu'il adviendra dans les années ultérieures ? Existe-t-il une solution simple qui éviterait de se plonger dans ces questionnements complexes ? Peut-on « pomper » les communes et sur quelles bases ? Le critère du revenu par habitant, du potentiel financier peuvent-ils suffire ?

M. Jean Germain. - Je considère qu'une réforme de la DGF ne peut être traitée indépendamment du contexte macroéconomique, du problème constitutionnel du rôle du Parlement et de celui du comité des finances locales mais aussi de la réforme annoncée de la décentralisation.

En effet, il n'y a pas une DGF, mais plusieurs DGF : celle du bloc communal, celle des départements et celle des régions, chacune étant composée de plusieurs dotations.

Quant à l'idée d'une remise à plat ! C'est facile à dire un soir de spleen... Mais c'est beaucoup plus compliqué à mettre en oeuvre, et la remise à plat peut tomber à plat.

Nous devons réduire les dépenses de l'État, c'est incontournable : la DGF est-elle une ponction sur les recettes de l'État ou une dépense ? Quoi que ce soit, il faut qu'elle baisse. Mais on ne peut pas faire de cette baisse, sans doute sur plusieurs années, l'alpha et l'oméga d'une politique. Tout en répartissant la baisse de la DGF, nous devons garder en ligne de mire le retour de la croissance, à laquelle participent les collectivités locales.

Ces questions sont certes compliquées, mais il va falloir que nous avancions. Hier, le président Obama a tenu son discours sur l'état de l'Union - évidemment, il s'agit des États-Unis, un tout petit pays ! Devant 435 représentants de la nation américaine, cent sénateurs représentant des États américains, neuf juges de la Cour suprême, les trois chefs d'état-major des armées de l'air, de terre et de la marine et personnalités choisies, le président a expliqué quelle serait la politique menée aux États-Unis. Chez nous, il est impossible de faire fusionner deux communes, dont l'une finance une école, l'autre pas, même s'il y a un calvaire entre les deux ! Donc on ne peut pas traiter la question de la DGF sans une modernisation de notre système.

Il faut que le Gouvernement travaille sur la possibilité pour les collectivités de bénéficier d'autres ressources que des ressources fiscales - je pense notamment à la production d'énergie. En effet, il sera bientôt impossible d'augmenter la fiscalité locale car la pression fiscale n'est plus acceptée, ni par les entreprises, ni par les ménages. Parallèlement, les dotations diminuent, alors même que les habitants continuent de demander des services publics. De nouvelles ressources devront donc être trouvées.

Il faudra aussi fusionner des communes, des départements, tout en prenant en compte les conséquences de la loi sur les métropoles - mais sans oublier les autres collectivités. Je vous rappelle que les métropoles et les communautés urbaines bénéficient d'une dotation d'intercommunalité de 60 euros par habitant.

Je pense enfin qu'il faut sortir du conflit un peu artificiel entre ruralité et monde urbain, et qu'il faut s'intéresser à cette question : comment mesurer les inégalités ?

M. Philippe Marini, président. - Saint Pierre le fera là-haut !

M. Jean Germain. - C'est un sujet important : tout le monde veut plus de justice et d'équité mais il faut pouvoir mesurer les inégalités !

M. Philippe Marini, président. - Oui, et au moins sur la question de l'urbain et du rural, on aurait plutôt intérêt à écouter les sénateurs car nous sommes tous à la fois rats des villes et rats des champs...

M. Pierre Jarlier. - Je suis un rat des champs...

M. Philippe Marini, président. - Mais maire d'une petite ville !

M. Pierre Jarlier. - Peut-on répartir la baisse des concours en 2015 de la même façon qu'elle l'a été en 2014 ? Le choix qui a été fait au CFL pour 2014 est celui d'une baisse linéaire, qui peut être éventuellement compensée par l'évolution de la péréquation. Sauf que la baisse des dotations est effective, tandis que le résultat de la péréquation est incertain. Le principe de cette baisse forfaitaire doit-il être maintenu avec une évolution de la péréquation alors même que celle-ci est de moins en moins acceptée ?

Dans un contexte de baisse des dotations, il faut également chercher à rendre plus lisibles les dispositifs de péréquation et éviter tout saupoudrage. Nous devons réfléchir à une dotation forte sur laquelle interviendraient des critères de ressources et de charges. Mais quels seraient les critères à la fois objectifs et susceptibles de satisfaire tout le monde ? Le revenu par habitant ? L'effort fiscal ?

Il est pourtant indispensable de définir des critères de richesse permettant à la fois de répartir la DGF et de calculer certaines dotations de solidarité.

Aujourd'hui, les maires ne parviennent plus à comprendre les causes des variations des dotations de leur commune d'une année sur l'autre. La lisibilité sera une condition de l'acceptabilité de l'architecture proposée mais il y a un paradoxe à vouloir simplifier, tout en tenant compte des spécificités locales.

Compte tenu des contraintes s'exerçant sur la DGF, nous ne pourrons pas faire l'économie de ces réflexions.

M. Serge Morvan. - S'agissant de la fusion de communes, qui représente en quelque sorte la péréquation et l'intercommunalité parfaites, je note que le dispositif d'incitation mis en place en 2010 a permis la création de douze communes nouvelles seulement. On peut donc parler d'un succès limité...

Mais l'Association des maires de France souhaite rouvrir ce chantier et que des incitations financières nouvelles soient mises en place. Nous y travaillons, notamment avec Jacques Pélissard, président de l'AMF, et André Laignel, président du CFL. Jacques Pélissard pourrait déposer une proposition de loi sur ce sujet. Jusqu'à présent, l'incitation consiste à préserver ces collectivités de la baisse des dotations, mais qui paye ?

M. Philippe Marini, président. - Les autres !

M. Jean Germain. - S'il y a un bonus, c'est qu'il y a un malus...

M. Serge Morvan. - Je ne doute pas que si nous préservions de la baisse des dotations une commune de 250 000 habitants fusionnant avec une commune voisine de 500 habitants, nous rencontrions un certain succès... Cela montre bien qu'il faut encadrer ces dispositifs d'incitation, mais cela limite forcément leur succès.

Le rapporteur général a rappelé la différence du montant par habitant de la dotation de base, qui varie de 64 à 128 euros selon la taille de la commune. Cette différence est en effet un des points du débat et une proposition de loi a d'ailleurs récemment été discutée sur ce sujet au Sénat.

Mais plus largement, comment comparer une commune à une autre ? Comment distinguer les charges des dépenses, autrement dit comment neutraliser les choix politiques ? Et quel est le niveau minimum de services que doit offrir une commune à ses habitants ? Nos voisins britanniques fonctionnent ainsi : ils ont déterminé le niveau de service minimum que doit assurer une commune, à partir duquel ils calculent le montant de la dotation. Nous avons tenté de le faire pour la France, mais nous n'y sommes pas parvenus.

Le débat sur les critères de répartition est compliqué. Qu'est-ce qu'un bon critère ? De notre point de vue, un bon critère doit être fiable et robuste, pour pouvoir résister au temps, et acceptable. Ainsi, par exemple, le critère du revenu par habitant est relativement bien accepté par la population, qui comprend que les communes dont les habitants sont les plus pauvres reçoivent des dotations de l'État plus importantes. Pourtant, ce critère a ses défauts et il n'a pas de lien direct avec les ressources ou les charges d'une collectivité.

Les bons critères ne sont donc pas forcément les meilleurs d'un point de vue scientifique, ce qui peut laisser un sentiment d'insatisfaction.

Le critère du reste à charge utilisé pour le fonds de solidarité des départements, porté de surcroît au carré pour accroître la dispersion, est-il un bon critère ? Je considère que oui, puisqu'il a été voté et validé par le Conseil constitutionnel.

L'idée d'une DGF territoriale, c'est-à-dire attribuée au niveau des intercommunalités, est également une piste de cette réflexion. Mais elle pose la question de la répartition au sein de l'intercommunalité et l'expérience du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) nous montre que ce n'est pas toujours facile.

Enfin, l'incitation à la mutualisation bute sur deux questions. D'une part, quelle est la meilleure mutualisation ? La mutualisation ascendante ou la mutualisation descendante ? Une combinaison des deux ? Faut-il accepter toutes les mutualisations ? D'autre part, comment calculer le bon critère de mutualisation ? Quelles dépenses prendre en compte ? Les dépenses totales ? La masse salariale ?

M. Philippe Marini, président. - Les collectivités qui se sont regroupées du fait des incitations qui avaient été mises en place sont dans la même situation qu'un épargnant ayant investi sur un produit garanti : il ne serait pas très juste que l'État revienne dessus.

Je me permettrai d'hasarder un conseil : dans un contexte de baisse des dotations, le seul moyen de rendre acceptable une réforme serait d'introduire de la souplesse.

M. Serge Morvan. - Nous en sommes bien conscients et c'est pour ça que nous nous interrogeons sur le coefficient de mutualisation et notamment sur le fait de savoir si c'est le seul critère qu'il faut prendre en compte.

M. Jean Germain. - C'est le critère qui permet de faire des économies !

M. Serge Morvan. - Il faut également clarifier l'objet de la DGF, qui peut être utilisée pour des choses très différentes : dès que l'on souhaite financer un dispositif, on puise dans la DGF ; quand on veut inciter une collectivité, on majore sa DGF...

D'ailleurs, on a choisi également de faire porter la baisse des dotations sur la DGF, et de compenser cette baisse par un accroissement de la péréquation, elle-même financée sur la DGF. Pour certaines collectivités, il y a donc une double baisse en quelque sorte. Une nouvelle baisse des dotations aura lieu en 2015, il faudra se pencher sur ses modalités d'imputation et de répartition.

M. Yann Le Meur. - Jean Germain a rappelé le texte à venir sur la décentralisation : je crois que c'est une vraie question et qu'il faudra effectivement en tenir compte.

Lorsque j'évoquais les fusions de communes, je pensais aux fusions autoritaires, sinon cela ne fonctionne pas.

M. Philippe Marini, président. - Pourquoi ?

M. Yann Le Meur. - C'est ce que l'on constate, comme le rappelait tout à l'heure Serge Morvan.

Et c'est la bonne solution : la fusion résout tout ! C'est la fusion totale des recettes et des charges, car lorsque l'on cherche à développer l'intercommunalité, on peut avoir tendance à fusionner les recettes en oubliant de fusionner les compétences et donc les charges, ce qui aboutit à une intercommunalité déséquilibrée. Et c'est bien au niveau communal que les fusions peuvent porter leurs fruits, et non pas aux niveaux départemental et régional.

Si l'on ne souhaite pas procéder autoritairement, il faut prévoir une forte incitation financière, comme cela avait été le cas en 1999. Cette année encore, il me semble que la dotation d'intercommunalité croît de 100 millions d'euros du fait de l'achèvement de la carte intercommunale ; mais il faut financer cette augmentation, en diminuant la dotation de compensation des EPCI.

Je ne suis pas convaincu par le coefficient de mutualisation : il est basé sur des calculs très complexes et c'est un domaine dans lequel il y a beaucoup de triche, tout comme dans le coefficient d'intégration fiscale d'ailleurs.

L'idéal demeure les fusions de communes, car la DGF territoriale pose plusieurs problèmes : il faut des critères de répartition internes, or nous n'arrivons pas à en trouver au niveau national ! Ou alors, on la met en place pour faire exploser le système, ce qui obligerait à développer les fusions de communes...

S'agissant du montant par habitant de la dotation de base, il a été considéré que les charges par habitant d'une commune de 200 000 habitants sont deux fois plus importantes que celles d'une commune de 500 habitants. C'est un système simple, pratique et sans effet de seuil grâce au coefficient logarithmique. Est-il juste ? On ne sait pas.

Lorsque je travaille avec des élus locaux, je peux leur expliquer les variations de leurs dotations, malgré la complexité des formules, mais je ne peux pas justifier ces variations. Car les formules sont parfois incohérentes et ne visent qu'à préserver des situations locales précises.

- Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -

M. Philippe Adnot. - Étant membre du CFL, je vois bien la complexité du sujet et comment la DGCL peut guider le troupeau vers une solution à travers les scenarios qu'elle propose.

S'agissant de la prise en compte des charges, elle est justifiée, mais il faut se limiter aux charges obligatoires. Si une collectivité veut mener une politique culturelle particulièrement ambitieuse, c'est son affaire... Quant aux routes, on peut jouer sur la largueur mais pas sur la longueur, c'est donc ce dernier critère qui est pertinent. Tout ça pour dire qu'il y a des critères de charges réels et justifiés.

La taxe professionnelle n'était pas un mauvais impôt, mais il aurait fallu encadrer l'autonomie des collectivités par des taux planchers et plafonds, afin d'éviter les excès. Ce sont des situations extrêmes qui ont justifié la réforme.

L'objet de la DGF doit être d'assurer une certaine solidarité entre collectivités, et non d'orienter leurs choix. Pour cela, il y a les dotations d'équipement. Je vais vous proposer une économie simple : on supprime la dotation d'intercommunalité, soit près de 3 milliards d'euros ! Moi je suis un paysan, quand je m'associe avec quelqu'un, c'est pour faire des économies, sinon je ne m'associe pas. En France, on s'associe et ça coûte plus cher ! Nous avons fait de l'intercommunalité idéologique ! Du coup les grandes communes disent qu'elles n'ont pas augmenté les impôts, mais c'est parce qu'elles ont transféré toutes les charges. La Cour des comptes a montré que l'intercommunalité était source de surcoûts.

M. Vincent Delahaye. - Il faut réformer la DGF car elle est source d'inégalités importantes. On a complexifié le système pour le rendre plus juste, mais en définitive, on pourrait difficilement être plus injuste qu'aujourd'hui ! Il faut donc aller vers plus de simplicité.

Je suis d'accord avec Philippe Adnot sur la dotation d'intercommunalité : la DGF n'a pas à servir à inciter ces regroupements, d'autant plus qu'ils sont désormais obligatoires. En revanche, je pense qu'il faut trouver une incitation forte à la fusion de communes, voire le faire de façon autoritaire.

Il faut des critères simples. Le revenu par habitant peut être un bon critère, mais il faut tenir compte le coût de la vie, en le pondérant par exemple par le loyer médian.

M. Jean Germain. - Comme ça on donnera de la DGF au VIIème arrondissement...

M. Vincent Delahaye. - Le loyer représente la première dépense d'un ménage. Il faut donc en tenir compte, car c'est le revenu disponible qui constitue le vrai potentiel pour payer des impôts.

Enfin, il ne faut pas saupoudrer les dotations de péréquation. Les trois quarts des communes perçoivent la DSU ! Il ne faut pas aller au-delà du quart.

M. Joël Bourdin. - La formule appliquée actuellement est dépassée, une « hernie » s'étant formée au niveau des intercommunalités. Quand on passe par une intercommunalité, on entre dans un « trou noir » : de nombreuses variables à la forte sensibilité interviennent, les régimes sont différents ainsi que les compétences... Des changements d'une année sur l'autre peuvent avoir de redoutables conséquences financières et se traduire par une nette diminution de la somme à répartir. Je pense donc qu'il faudra qu'un jour coexistent deux DGF, l'une pour les communes et l'autre pour les intercommunalités.

Par ailleurs, notre système est devenu complexe et parfois difficile à expliquer sur le terrain. Il gagnerait donc à être simplifié, en s'appuyant sur un ou deux critères seulement - je pense, en particulier, à la notion de « potentiel financier » autour de laquelle il est possible de travailler. Actuellement, quand on considère l'indice synthétique des charges, on s'aperçoit que certaines variables dépendent l'une de l'autre, ce qui n'est pas satisfaisant. Il serait préférable de s'intéresser à quelques données essentielles et complémentaires. Je serais d'ailleurs curieux que des universitaires montrent ce que donnerait la répartition en fonction du seul écart de potentiel financier. Je me demande si nous n'aurions pas une répartition proche que celle qui résulte du système actuel dans un cadre beaucoup plus simple.

M. Gérard Miquel. - Une question n'a pas été évoquée : celle de l'effort fiscal. Or, au-delà du potentiel fiscal, il convient d'en tenir compte. Dans mon département, le Lot, le conseil général soutient les communes pour certains projets, mais le niveau de son soutien est lié à l'effort fiscal de ces communes. En effet, certaines communes ont un potentiel fiscal faible, perçoivent la DGF comme les autres et réussissent à avoir des réserves financières importantes qui leur permettent de réaliser des travaux sans emprunt.

Au bout de vingt ans d'intercommunalité, on a dit aux communes qu'elles garderaient leur DGF alors que les intercommunalités disposent de la leur. On a même des intercommunalités qui redistribuent de la DGF aux communes au travers d'une dotation de solidarité communautaire. Est-ce bien rationnel ?

Le problème, c'est que les intercommunalités sont très différentes. C'est là, entre les communes et les intercommunalités, bien davantage qu'entre les départements et les régions, que le partage des compétences est illisible. J'ajoute qu'il est regrettable que subsistent de nombreuses communes presque sans habitant. Le courage politique devrait conduire à fixer un seuil en-deçà duquel les communes concernées devraient se rattacher à une commune voisine.

En tout cas, la péréquation ne sera possible que lorsqu'on aura clarifié ce partage de compétences entre les communes et leurs groupements. Je rappelle qu'ont d'abord été mises en place des communautés de communes au sein desquelles les grandes communes, qui avaient les moyens, ne sont pas entrées. Dans le monde rural, on y est allé plus vite. Puis il y a eu la loi Chevènement et la carotte a été tellement belle que petits et grands y sont allés... C'était trop bon !

Il y a donc, aujourd'hui, un vrai travail de clarification des compétences à accomplir. Pour le reste, je serais curieux de connaître la pensée de Yann Le Meur au sujet des départements...

M. François Trucy. - Je n'ai qu'une question minuscule au regard des sujets que nous évoquons mais j'aimerais savoir un jour ce que font les permanents syndicaux au nom desquels on prélève 4,4 millions d'euros avant les préciputs...

M. Yannick Botrel. - Nous sommes entrés dans un débat très technique, ce qui souvent, aboutit à un constat d'impuissance. Il ne faut donc pas en rester à cette seule dimension du sujet.

Pour le reste, je me retrouve dans les propos de Gérard Miquel. J'ai eu l'occasion de travailler sur la question de la politique territoriale dans le département des Côtes d'Armor et nous avons dû nous interroger sur le niveau d'intervention du conseil général en direction des communautés de communes ou des communes. Et nous nous sommes aperçus que certaines communes ont un effort fiscal inexistant, parce qu'elles disposent d'une « manne », comme un champ d'éoliennes, un parc immobilier laissé par des élus prévoyants etc. Si, en plus, ces communes n'ont pas à supporter des charges comme la gestion d'une école, des cantines scolaires, des impayés, elles sont mieux loties que leurs voisines. Par ailleurs, les transferts opérés vers les intercommunalités pendant des années ne se sont pas traduits par des pertes de recettes correspondantes pour les communes, certaines ayant pu se créer des marges de manoeuvre budgétaires par ce biais.

Il faudrait donc clarifier tout cela, même si le sujet est complexe et technique.

À cet égard, l'idée de répartir la DGF au sein des intercommunalités risque d'aboutir à une « foire d'empoigne » si ne sont pas définis quelques critères clairs de répartition au vu de la grande diversité des situations. Pour ma part, j'estime qu'il faut se focaliser sur la réalité des richesses et sur des charges supportées.

M. Jean Arthuis. - À mes yeux, le potentiel financier est le bon critère de répartition, duquel il convient donc de ne pas s'écarter, toute exception étant une injustice. Il est mesurable au niveau de l'intercommunalité, qui est le bon échelon pour la répartition de la DGF, car c'est un exercice impossible pour l'État de gérer le partage de cette dotation entre près de 40 000 attributaires. Ensuite, la répartition de cette ressource entre les communes fera probablement vivre le débat au sein des intercommunalités...

D'autre part, soyons conscients que les dotations sont des accélérateurs de dépense publique, le meilleur levier de la réduction des dépenses publiques étant donc la maîtrise de ces dotations.

S'agissant des périmètres de compétences, certains devront être revus. Ainsi, si les départements doivent devenir pleinement responsables de l'action sociale, il ne faut pas exclure la fusion des services des caisses départementales d'allocations familiales et des services sociaux des départements afin d'éviter les doublons. Si l'on doit clarifier les compétences - pour ma part je soutiens l'idée de supprimer la clause de compétence générale - cela devra entraîner de réelles économies de gestion.

M. Jean Michel Uhaldeborde. - Mon expérience d'élu intercommunal me conduit à observer avec humilité que ce débat sur la réforme de la DGF est toujours abordé avec un objectif de simplification et aboutit toujours à une complexité renforcée, la justice et la justesse du calcul pouvant parfois s'opposer. On voudrait que le calcul soit plus juste mais tienne compte, en même temps, de toutes les spécificités. Avec 36 800 situations spécifiques, on arrive à élaborer des algorithmes monstrueux avec beaucoup de redondances.

Ainsi, sur la dotation de solidarité communautaire, des critères étaient proposés par la loi mais on en voulait d'autres, chacun se disant que tel ou tel critère alternatif serait meilleur pour son cas précis... J'essayais de montrer qu'il y avait beaucoup de redondances mais il faut un grand effort de pédagogie. Le « vrai sujet » est le positionnement de chacun par rapport au centre de gravité de l'ensemble. L'ajout de critères a, en tout cas, une forte dimension psychologique : on souhaite se rassurer en prenant en compte tel facteur même si, au fond, on sait que c'est inutile. Tel était, Philippe Adnot, le sens de mon exemple sur la largeur des routes en sus de la longueur des routes : il y a toujours la tentation d'en rajouter pour arriver au plus juste.

On peut d'ailleurs s'interroger sur le coût du système, qui implique la collecte et la vérification de telle ou telle donnée sur l'ensemble du territoire. J'ai essayé de sensibiliser des élus à cette question.

En tout cas, ne perdons pas de vue que la péréquation doit être au coeur de ces mécanismes. L'article 72-2 de la Constitution, qui est relatif à l'autonomie mais qui, dans son dernier alinéa...

M. Jean Arthuis. - ... se contredit !

M. Jean Michel Uhaldeborde. - Un peu, même s'il faut garder à l'esprit qu'il s'agit de l'autonomie financière et pas l'autonomie fiscale. Mais ce dernier alinéa dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». C'est un dispositif évolutif et un objectif vers lequel il faut tendre.

Je suis d'accord avec Jean Arthuis sur la mesure de la richesse fiscale. On a mis en place la notion de « potentiel fiscal » en 1979 et il a fallu faire de la pédagogie vis-à-vis d'élus qui raisonnent naturellement en produit fiscal pour construire leur budget. Le potentiel fiscal s'est élargi depuis lors mais n'est pas complètement satisfaisant : sur le terrain, dans la région de Lacq, j'ai bien vu qu'il peut y avoir une hyper-concentration de la richesse fiscale sur cinq ou six communes de la région Aquitaine - en l'occurrence pour la redevance des mines, bien plus importante que la taxe professionnelle dans le cas d'espèce. On a donc bien un problème de définition du périmètre si on veut connaître la richesse fiscale de chacun - avec cette précaution qu'il faut neutraliser toutes les décisions fiscales communales.

Reste l'écart, souligné par le rapporteur général, entre communes rurales et communes urbaines. Lorsqu'on mesure un potentiel fiscal, quel que soit le périmètre, on définit un potentiel nominal. Or, ce que l'on veut égaliser, c'est un pouvoir d'achat ; on compare bien les pays avec la notion de parité de pouvoir d'achat. On compare d'ailleurs les potentiels fiscaux des communes par strates, ce qui est une façon de raisonner en termes de pouvoir d'achat en comparant des communes qui seraient dans la même situation.

On peut, bien sûr, se demander si l'écart de un à deux de la dotation de base par habitant est pertinent. Universitaires et économistes devraient « aller à la mine » afin d'éclairer ces questions, même si cela n'apparaît pas très gratifiant et nécessite de compiler de nombreuses données, de s'interroger sur les dépenses obligatoires non normées comme l'entretien des routes, etc.

Dernière piste, un peu « sulfureuse » car lancée par Margaret Thatcher au Royaume-Uni : un dispositif de bonus-malus de la dotation en fonction du caractère vertueux de la gestion communale pourrait se révéler utile pour freiner les dépenses des collectivités. Il ne faut peut-être pas aller jusque-là mais s'interroger sur la notion d'incitation.

Le chantier est énorme. Il faut l'aborder avec lucidité en essayant de voir ce que l'on veut vraiment faire. Après cela, la tâche sera lourde, d'autant que la révision des valeurs locatives viendra profondément modifier les potentiels fiscaux.

Mme Françoise Taheri, sous-directrice des finances locales à la direction générale des collectivités locales. - Vous avez initié aujourd'hui une réflexion riche sur un chantier compliqué. Les ministres ont indiqué que cette réflexion s'engagerait au CFL, avec les parlementaires et une longue concertation va s'initier. La DGF semble devoir être réformée tous les dix ans pour s'adapter aux évolutions, mais le contexte est aujourd'hui particulier en raison de la baisse des concours de l'État.

M. Jean-Pierre Caffet, vice-président. - Merci beaucoup pour ce débat qui est loin d'être clos.