LE RÉFÉRENDUM D'INITIATIVE POPULAIRE
La division de la Législation comparée a conduit une recherche à propos des référendums d'initiative populaire ou citoyenne sur un large échantillon de démocraties occidentales. Alors que le référendum, lorsqu'il est prévu par les constitutions ou les systèmes politiques, est généralement un instrument à la disposition de l'exécutif ou du Parlement, les référendums d'initiative populaire (RIP) permettent à une fraction du corps électoral de demander la convocation d'une votation sur une question déterminée.
Lorsqu'il existe, ce dispositif ne se déploie que sous certaines conditions et dans certaines limites. Il peut être selon le cas, consultatif ou décisionnel, soit en validant un texte, ou à tout le moins une orientation politique à transcrire dans un texte, soit en abrogeant des normes. On notera que la matière fiscale et budgétaire est en principe systématiquement exclue du champ des RIP mais pas le texte constitutionnel. L'articulation avec les pouvoirs du Parlement peut être complexe.
On distinguera quatre groupes de pays :
- ceux qui ont une pratique extensive du RIP et servent souvent de modèles comme la Californie et la Suisse ;
- ceux qui reconnaissent le RIP selon des modalités assez restrictives comme le Portugal, qui connaît un double filtre parlementaire et présidentiel, ou l'Italie, qui se concentre sur l'abrogation après un fort contrôle juridictionnel de recevabilité. Les Pays-Bas ont déjà renoncé au référendum citoyen consultatif introduit en 2014 ;
- ceux qui ne connaissent pas le RIP au niveau national mais qui acceptent le principe de consultations populaires au niveau régional, leurs régions disposant de compétences proprement législatives. C'est le cas en Allemagne et en Espagne ;
- ceux qui ne connaissent absolument pas le RIP, comme les pays nordiques (Danemark, Suède, Norvège, Finlande et Estonie), la Pologne et le Royaume-Uni.
La présente note se concentre sur les trois premiers groupes.
I. LES MODÈLES LES PLUS POUSSÉS DE LA CALIFORNIE ET DE LA SUISSE
En l'absence de référendum « fédéral » aux États-Unis, chaque État fédéré prend ses propres dispositions. On compte 27 États fédérés qui prévoient des procédures de participation directe des citoyens à la décision politique, soit au niveau de leur législature, soit au niveau des comtés et municipalités. Les États pionniers en la matière furent le Dakota du Sud (1898), l'Utah (1900) et l'Oregon (1902). Il convient de noter qu'il s'agit d'États de l'Ouest américain dans lesquels les grandes compagnies de chemins de fer exerçaient à l'époque une influence considérable, dont il s'agissait de contenir les excès notamment en matière d'expropriation.
À titre d'exemple, on retiendra le cas de la Californie qui offre un modèle particulièrement achevé de RIP. Il convient de tenir compte à la fois de la Constitution de l'État de Californie (art. 2) et du code électoral californien (ch. 7).
La Constitution californienne de 1911 reconnaît aux électeurs le droit d'initiative, compris comme le pouvoir de proposer des lois et des amendements constitutionnels, de les rejeter ou de les adopter (art. 2 sec. 8 (a)). Entre 1911 et 2014, la Constitution californienne a ainsi été amendée 52 fois sur initiative citoyenne.
La procédure s'ouvre par le dépôt auprès du Secrétaire d'État ( Secretary of State of California ) 69 ( * ) d'une pétition contenant le texte d'une nouvelle loi ou d'un amendement à une loi existante. Une initiative portant sur plus d'un sujet ne peut pas être soumise aux électeurs, ni avoir d'effets.
La pétition doit être signée par un nombre d'électeurs égal au moins à 8% des suffrages exprimés pour l'ensemble des candidats lors de la dernière élection aux fonctions de Gouverneur , dans le cas d'un amendement à la Constitution , et au moins 5 % du même corps dans le cas d'une proposition de loi simple . La proposition est alors soumise au vote :
- soit lors des prochaines élections générales, si celles-ci se tiennent au moins 131 jours après que la pétition a obtenu le nombre nécessaire de signatures ;
- soit lors de toute autre scrutin, à l'échelle de l'État, organisé avant les élections générales. Le Gouverneur a le pouvoir en effet organiser une votation spéciale dans l'État pour permettre au corps électoral de se prononcer.
En outre, la Constitution californienne reconnaît aux électeurs le droit de référendum, compris comme le pouvoir de confirmer ou de rejeter, totalement ou partiellement, une loi adoptée par le Congrès ( Legislature ) de Californie , divisé en deux chambres, l'Assemblée et le Sénat (art. 2 sec. 9 (a)). Il est ainsi permis aux électeurs d'abroger, en tout ou partie, un texte voté par les parlementaires, à l'exception des lois d'urgence , de celles convoquant des élections et de celles relatives aux prélèvements fiscaux ou aux crédits destinés aux dépenses courantes de l'État. On a pu parler à cette occasion d'exercice d'un droit de véto populaire.
Le referendum abrogatif est proposé en présentant au Secrétaire d'État une pétition dans un délai de 90 jours suivant la date d'adoption définitive du texte par le Congrès. 70 ( * ) La pétition doit être signée par au moins 5 % des électeurs ayant participé à la dernière élection aux fonctions de Gouverneur . Elle demande que la loi soit soumise en tout ou partie au vote des électeurs. Le Secrétaire d'État s'assure que la mesure fait l'objet d'un vote aux élections générales si celles-ci se déroulent au moins 31 jours après que la pétition a obtenu le nombre nécessaire de signatures ou à toute autre élection organisée en Californie et concernant cet État avant les élections générales. Le Gouverneur peut en effet organiser un scrutin spécial dans l'État afin de permettre au corps électoral de se prononcer sur l'initiative.
Aux termes de l'article 2, section 10 de la Constitution californienne, tant en matière d'initiative législative que de référendum abrogatif, les d écisions sont prises à la majorité des suffrages exprimés . Si les dispositions d'au moins deux mesures, approuvées lors du même scrutin, entrent en conflit, la mesure ayant reçu le plus de suffrages prévaut. Il n'est prévu ni quorum de participation, ni majorité renforcée.
Un texte adopté entre en vigueur le 5 ème jour suivant le scrutin, à moins que la mesure n'en dispose autrement. Si le referendum porte sur une partie seulement d'une loi, l'entrée en vigueur des autres dispositions ne doit pas être reportée.
Le Congrès de Californie peut amender ou abroger les lois issues d'une votation populaire en adoptant une nouvelle loi par la voie strictement parlementaire. Celle-ci ne prend toutefois effet que si elle est approuvée par les électeurs, à moins que la loi résultant de l'initiative citoyenne ne permette elle-même d'être amendée ou abrogée sans le consentement des électeurs.
Préalablement à la diffusion d'une initiative populaire ou d'une demande de référendum, un exemplaire de la pétition doit être adressé au Procureur général ( Attorney General ), chargé de lui donner un titre et d'en rédiger un résumé. Le Congrès fixe les conditions dans lesquelles les pétitions sont diffusées, présentées et homologuées, ainsi que les mesures soumises aux électeurs.
Par ailleurs, le code électoral californien précise le régime tant de l'initiative que du referendum abrogatif.
D'une part, aux termes de l'article 9001, toute personne adressant au Procureur général une initiative législative, appelée le promoteur ( proponent ), doit fournir également une attestation établissant qu'elle est majeure, citoyenne des États-Unis et résidente de l'État, ses coordonnées et un montant de 2 000 dollars, dont la totalité est consignée. Si la mesure répond aux critères posés pour être soumise au vote dans les deux ans, cette somme est restituée. Dans le cas contraire, cette somme est conservée par l'État.
Le procureur général organise préalablement une consultation publique d'une durée de 30 jours. Il rédige ensuite le titre et le résumé des objectifs et points essentiels de la mesure, fournit un identifiant numérique et transmet toutes ces données à l'initiateur de la proposition et au secrétaire d'État, dans les 15 jours suivant la réception de l'étude d'impact fiscal réalisée par le département des finances et par le bureau d'analyse législative ( Legislative Analyst's Office ) dans les 50 jours suivant la réception de la demande. Un jour ouvrable après réception de ces informations, le secrétaire d'État notifie au promoteur de l'initiative et à l'agent électoral de chaque comté ( County Elections Official ) la date officielle et un calendrier où figurent notamment les dates limites concernant la suite de la procédure.
Le Procureur général transmet sans délai des exemplaires du texte, du titre et du résumé au Sénat et à l'Assemblée de Californie. Si les commissions compétentes de chacune des assemblées ont la faculté d'organiser des auditions publiques sur la question, le Congrès ne peut toutefois ni altérer la mesure, ni empêcher qu'elle figure sur le bulletin de vote. À compter de la date officielle, l'initiateur dispose d'au plus 180 jours pour recueillir le nombre nécessaire de signatures.
D'autre part, après réception d'un texte proposant un referendum abrogatif, le procureur général en expose brièvement les motifs. Le texte est dispensé d'analyse fiscale. Le procureur général fournit ensuite un exemplaire de ces informations à la personne à l'origine de la demande et au secrétaire d'État, dans les 10 jours suivant la réception de la proposition de referendum abrogatif. La procédure est ensuite la même que pour une initiative législative sans que le Congrès auquel est transmis la demande ne puisse l'altérer ou la bloquer. À compter de la promulgation de l'acte soumis au referendum, la personne à l'origine de la demande du referendum dispose cependant d'au plus 90 jours pour lancer la procédure et recueillir le nombre nécessaire de signatures, sauf la moitié du temps laissé pour collecter des signatures pour une initiative législative.
Par ailleurs, tant pour l'initiative législative populaire que pour le référendum abrogatif, le nombre de signatures figurant sur les pétitions est vérifié dans les huit jours suivant leur dépôt dans chaque comté.
Si le nombre des signatures décomptées est inférieur au total requis, le secrétaire d'État le notifie au requérant et aux agents électoraux des comtés, mettant ainsi un terme à la procédure. Si le nombre de signatures décomptées atteint le nombre de signatures requises, le secrétaire d'État en avertit les agents électoraux des comtés, qui disposent de 30 jours pour déterminer par échantillonnage le nombre de votants qualifiés ayant signé la pétition, et par là le nombre de signatures valides.
La vérification des signatures se déroule dans les conditions fixées par l'article 9030 du code électoral californien, aux termes duquel l'agent électoral du comté doit vérifier toutes les signatures si moins de 500 signatures ont été recueillies à l'échelle de sa circonscription, ou au moins 500 signatures, à défaut 3 % des signatures.
À l'échelle de l'État, s'il résulte de l'échantillonnage que le nombre de signatures valides est inférieur à 95 % du nombre requis de signatures, la pétition est réputée avoir échoué, le secrétaire d'État notifie immédiatement cet échec au requérant et aux agents électoraux. Si ce nombre est supérieur à 110 % du nombre requis, le Secrétaire d'État certifie que la mesure peut être soumise aux électeurs. S'il est compris entre 95 % et 110 %, le Secrétaire d'État ordonne la vérification de toutes les signatures dans chaque comté dans un délai de 30 jours.
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La procédure de renvoi ( recall ) des officiers publics élus en Californie La Constitution californienne accorde aussi aux électeurs le droit de démettre le tenant élu d'un office public de l'État de Californie (art. 2, sec. 13). Les trois plus importantes charges concernées sont celles de Gouverneur, de Secrétaire d'État et de Procureur général. Les membres de l'Assemblée et du Sénat, ainsi que les juges des cours d'appel, ne sont pas épargnés. Comme dans la procédure d'initiative et de référendum abrogatif, la pétition motivée est adressée au secrétaire d'État. Les motifs allégués ne sont pas soumis à vérification. Les pétitionnaires ont 160 jours pour obtenir les signatures nécessaires. Lorsque l'office en cause a juridiction sur l'ensemble de la Californie, le quorum est élevé puisque la validation de la pétition nécessite de recueillir un nombre de signatures égal au moins à 12 % des votants à la dernière élection pour cet office. Condition supplémentaire, dans 5 comtés au moins, le nombre de signature doit dépasser 1 % des votants du comté. À titre dérogatoire, le quorum de validation de la pétition est rehaussé à 20 % pour les membres de l'Assemblée et du Sénat, ainsi que les juges des cours d'appel notamment, ce qui les protège bien davantage que l'exécutif et assure la stabilité des pouvoirs législatif et judiciaire (art. 2, sec. 14). Un scrutin est organisé entre 60 et 80 jours après validation de la pétition, sauf si la prochaine élection régulière à l'office en cause se tient dans les 180 jours. Il porte à la fois sur le renvoi du tenant de l'office et éventuellement, sur l'élection d'un successeur si une majorité se dégage pour le renvoi et que des candidats se sont déclarés (art. 2, sec. 15). |
En Suisse , sous l'égide de la Constitution entrée en vigueur le 1 er janvier 2000 et refondant l'ancien texte de 1874, les citoyens peuvent actionner eux-mêmes deux leviers de démocratie directe, l'initiative populaire et le référendum facultatif .
Les initiatives populaires permettent aux citoyens suisses de proposer de modifier la Constitution fédérale . Aux termes de l'article 138 de la Constitution, 100 000 citoyens 71 ( * ) ayant le droit de vote peuvent demander une révision totale de la Constitution fédérale. Les articles 139 et 139b de la Constitution permettent de demander sa révision partielle avec le même seuil de validation. C'est cette procédure qui est la plus développée. Peuvent signer tous les détenteurs du droit de vote, y compris les Suisses résidant à l'étranger. Dans un délai de 18 mois suivant la publication de leur initiative, la proposition est soumise au vote du peuple.
Un comité d'initiative comprenant entre 7 et 27 membres pétitionnaires ayant le droit de vote au niveau fédéral doit être constitué pour préparer l'initiative dans une des quatre langues officielles. Si le plus souvent, l'initiative s'appuie sur un texte précis déjà tout prêt, elle peut également être conçue en termes généraux.
L'initiative doit respecter les principes de l'unité de la forme et de l'unité de la matière, ainsi que les règles impératives du droit international 72 ( * ) , faute de quoi l'Assemblée fédérale, composée du Conseil national et du Conseil des États , la déclare totalement ou partiellement nulle . L'unité matérielle est respectée si tous les éléments de l'initiative sont intrinsèquement connexes. L'unité formelle est respectée si l'initiative revêt exclusivement le caractère soit d'une proposition en termes généraux, soit d'un projet entièrement rédigé. 73 ( * ) Ses critères sont dotés d'une réelle portée et l'Assemblée fédérale n'a pas hésité à déclarer nulles plusieurs initiatives populaires sur leur fondement (Exemples : en 1977 sur le renchérissement des prix et l'inflation, en 1995 sur les défenses militaires et la politique de paix, en 1996 sur la politique d'asile). 74 ( * )
Lorsque l'initiative est rédigée en termes généraux, l'Assemblée fédérale peut :
- soit l'approuver et élaborer la rédaction de la révision partielle, puis la soumettre au vote des peuples et des cantons ;
- soit la rejeter et la soumettre au seul vote du peuple. Si le vote populaire est favorable à l'initiative, l'Assemblée doit alors élaborer un texte conformément aux termes de l'initiative.
Lorsque l'initiative consiste en un projet rédigé, elle est soumise au vote du peuple et des cantons . L'Assemblée fédérale en recommande l'acceptation ou le rejet et peut lui opposer un contre-projet . Lorsqu'un contre-projet est proposé par l'Assemblée fédérale, les citoyens se prononcent simultanément sur l'initiative et le contre-projet. Ils peuvent approuver l'un et l'autre. Lorsqu'une initiative populaire est accompagnée d'un contre-projet, une question subsidiaire est ajoutée pour déterminer laquelle des deux modifications constitutionnelles proposées doit entrer en vigueur, en cas d'acceptation simultanée de l'initiative et du contre-projet .
En cas de recours à la question subsidiaire et de divergence entre le vote du peuple et celui des cantons, le projet réputé accepté est celui qui en réponse à la question subsidiaire, a enregistré la plus forte somme des pourcentages des voix des votants et des voix des cantons .
D'après l'Office fédéral de la statistique, entre 1848 et 2016, 208 initiatives populaires ont été soumises au vote pour réviser la Constitution ; 22 ont été approuvées et 186 rejetées. Dans le même temps, 16 contre-projets ont été élaborés ; 6 ont été approuvés et 10 rejetés. Les 5 contre-projets élaborés depuis 1981 ont tous été rejetés.
Sur le temps long, environ 10 % des initiatives populaires sont approuvées. Les six initiatives populaires soumises au vote en 2018 ont toutes échoué ; elles portaient sur la suppression de la redevance audiovisuelle, sur le système bancaire, sur l'alimentation équitable, sur la souveraineté alimentaire, sur les vaches à cornes et sur la primauté de la Constitution fédérale sur le droit international.
Par ailleurs, il est prévu des référendums facultatifs mais dotés d'effet normatif contraignant à la demande des citoyens ou des cantons. En effet, hors des cas de référendum obligatoire 75 ( * ) , les lois, les arrêtés du Parlement assimilés à des lois et certains accords internationaux peuvent être soumis au vote populaire sur requête de 50 000 citoyens ayant le droit de vote ou de huit cantons . La demande de référendum doit être déposée dans les 100 jours à compter de la date de publication de l'acte visé.
En pareil cas, seule la majorité du peuple est requise pour emporter la décision. Il n'est prévu ni quorum de participation, ni double majorité avec validation cantonale, ni majorité qualifiée.
Aux termes de l'article 141 de la Constitution fédérale suisse, peuvent faire l'objet d'un vote :
- les lois fédérales ;
- les lois fédérales déclarées urgentes dont la durée de validité dépasse un an ;
- les arrêtés fédéraux 76 ( * ) , dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoit ;
- les traités internationaux qui :
• sont d'une durée indéterminée et ne peuvent être dénoncés ;
• prévoient l'adhésion à une organisation internationale ;
• contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales.
D'après la Chancellerie fédérale, entre 1874 et 2018, ont été organisés 222 référendums facultatifs sur des actes législatifs ou assimilés dont 187 approuvés et 35 rejetés. 77 ( * ) Sur le temps long, environ 85 % de actes législatifs soumis à un référendum facultatif sont validés. En 2018 sont intervenus 4 référendums facultatifs sur des actes législatifs concernant le nouveau régime financier 2021, les jeux d'argent, les voies cyclables et la surveillance des assurés par leur compagnie d'assurance. Tous les actes ont été ratifiés par le vote populaire.
* 69 L'office de Secrétaire d'État de Californie est une des charges publiques les plus élevées, assimilable à un secrétaire général de l'administration californienne. Élu pour un mandat de 4 ans renouvelable une fois, il est chargé de la supervision de toutes les élections et scrutins, y compris la tenue des listes électorales, la publication des registres de lobbyistes et des données financières de la campagne. Ses responsabilités économiques sont importantes puisqu'il tient l'équivalent du registre de sociétés et enregistre tout type d'activité économique conduit en Californie par une entité légale. Il tient également un certain nombre d'autres registres publics et a la responsabilité des Archives de Californie.
* 70 Sauf disposition contraire, un texte de loi ( law by statute ) adopté définitivement sous forme de projet ou de proposition de loi ( enacted by bill ) après un vote dans les deux chambres ( passed through both houses ) entre en vigueur ( goes into effect ) le 1 er janvier suivant l'expiration du délai de 90 jours à compter de la date d'adoption définitive. Cependant, si le texte a été adopté en session extraordinaire, il entre en vigueur le 91 ème jour après son adoption définitive (Constitution of California, art. 4, sec. 8(c) (1)).
* 71 50 000 signatures jusqu'en 1977.
* 72 Critère retenu lors de la refonte globale de la Constitution fédérale en 1999.
* 73 Art. 75, Loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976.
* 74 Iniziativa legislativa popolare e referendum, Dossier Senato-Camera, A.C. 723 e A.C. 1173, 16 octobre 2018, p. 75.
* 75 Des référendums obligatoires doivent être organisés par les pouvoirs publics dans les cas prévus par l'article 140 de la Constitution fédérale : les révisions partielles de la Constitution quelle que soit leur origine, l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales, les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année.
* 76 « L'Assemblée fédérale édicte les dispositions fixant des règles de droit sous la forme d'une loi fédérale ou d'une ordonnance. Les autres actes sont édictés sous la forme d'un arrêté fédéral, qui, s'il n'est pas sujet au référendum, est qualifié d'arrêté fédéral simple. » (Art. 163 de la Constitution fédérale suisse).
* 77 https://www.bk.admin.ch/ch/f/pore/rf/ref_2_2_3_1.html