2. Les charges résultant du transfert du RMI
Dans une réponse à une question adressée au gouvernement par votre rapporteur pour avis, il est indiqué que « la compensation versée au titre des transferts de compétence sera déterminée sur la base des ressources consacrées par l'Etat au titre du RMI à la date du transfert. Son montant sera fixé par arrêté ministériel après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges ». L'étude d'impact confirme que le transfert des crédits représentatifs de l'allocation de RMI aux départements sera basé sur la dépense réelle de l'Etat pour 2003, 4,4603 milliards d'euros étant prévus sur le chapitre 46-83 (« prestations de solidarité »), article 20 (« revenu minimum d'insertion ») du budget de la solidarité.
Votre commission des finances considère qu'il est indispensable que la compensation du transfert de la gestion du RMI aux départements soit intégrale, afin d'éviter que le gouvernement se voie reprocher par la suite de transférer des charges aux collectivités territoriales de manière à pallier la dégradation des finances de l'Etat.
3. Les dépenses connexes au financement de l'allocation
a) Les dépenses de l'Etat autres que celles correspondant au financement de l'allocation
Le rapport public 2001 de la Cour des comptes mentionnait le fait que « le ministère de l'emploi et de la solidarité délègue chaque année à ses services déconcentrés les moyens financiers leur permettant de gérer localement le RMI. La ligne budgétaire spécifique s'élevait, en loi de finances initiale, à 23,26 millions d'euros en 1997 et à 8,53 millions d'euros en 1999, après le transfert des crédits concernant la rémunération des personnels du dispositif RMI aux chapitres de rémunérations » 16 ( * ) . La réponse de la ministre de l'emploi et de la solidarité figurant dans ce même rapport indiquait que « pour l'année 2000, les crédits dévolus à la gestion du RMI par les services déconcentrés (chapitre 37-13) n'ont plus été individualisés en tant que tels mais intégrés sur un chapitre budgétaire (34-98) décrivant « les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ». Dès lors, les moyens de fonctionnement des commissions locales d'insertion n'ont pas fait l'objet d'un suivi individualisé au travers du chapitre 34-98 article 90. Dans le cadre de la directive nationale d'orientation, un dispositif de suivi sera mis en oeuvre dans tous les services déconcentrés avec échanges d'informations avec les services d'administration centrale (...) En 2002, le Gouvernement a souhaité renforcer les moyens de fonctionnement des CLI en inscrivant 2,29 millions d'euros supplémentaires sur le 34-98 dans le projet de loi de finances » 17 ( * ) .
D'après les informations recueillies auprès du ministère des affaires sociales par votre rapporteur pour avis, une ligne de crédits de 2,2 millions d'euros destinée à renforcer les moyens de fonctionnement des commissions locales d'insertion (CLI) a été prévue dans la loi de finances initiale pour 2003.
Ces dépenses devront être comprises dans l'évaluation des charges transférées aux départements, dès lors qu'elles leur incomberont à compter du transfert de la compétence « RMI ».
b) Les charges de personnel
La rédaction de l'article 3 du présent projet de loi suppose qu'il existe des charges liées au transfert de compétence (le RMI), d'une part, et des charges liées à la création de compétence (le RMA), d'autre part. Il mentionne les « charges financières », ce qui constitue une innovation. En effet, dans le chapitre sur la compensation des transferts de compétences, le code général des collectivités territoriales parle de « charges ». Pour sa part, l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République du 28 mars 2003, mentionne des « augmentations de dépenses » en conséquence des créations ou extensions de compétences.
L'expression « charges financières » paraît plus restrictive que celles inscrites dans le droit existant, et pourrait laisser penser que les charges de personnel et de structure résultant du transfert et de la création de compétences prévues par le présent projet de loi ne seront pas compensées, seules les dépenses correspondant aux allocations versées par l'Etat au titre du RMI étant destinées à l'être.
Il n'est pas possible, selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du ministère des affaires sociales, de connaître aujourd'hui avec précision le nombre d'emplois affectés, dans les services déconcentrés du ministère, à la gestion du RMI. Il n'existerait que très peu de personnel exclusivement chargé de la gestion de ce dispositif, la plupart des personnels n'étant chargé de cette gestion que pour une part de leur temps de travail. En tout état de cause, il n'existerait pas de tableau des ressources humaines affectées au dispositif du RMI bien que la Cour des comptes ait, dans son rapport public 2001, indiqué que « le ministère a assuré que les frais liés à la gestion du RMI seraient pris en considération pour déléguer les crédits désormais globalisés. Un tableau des ressources humaines affectées au dispositif du RMI restait toutefois à établir en 2000 » 18 ( * ) .
Le rapport de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, rappelait que « ces transferts [de compétences] doivent (...) se traduire par la mise à disposition des collectivités locales des moyens nécessaires à leur exercice. En conséquence, les services ou parties de services qui exercent exclusivement des compétences désormais confiées à une collectivité locale doivent être transférés à cette dernière » 19 ( * ) . Or, à l'évidence, tel n'est pas le cas s'agissant de la gestion du dispositif du revenu minimum d'insertion.
Pour autant, il existe des personnels d'Etat chargés de la gestion du revenu minimum d'insertion, assurant notamment le suivi des partenariats et le secrétariat des commissions locales d'insertion (CLI). Il est donc nécessaire de prévoir que les ressources compensant les charges résultant, pour les départements, du transfert du RMI, incluent les charges correspondant aux personnels transférés.
Le présent projet de loi ne prévoit pas de transferts de personnel au titre du transfert de la compétence RMI aux départements.
Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, des transferts de personnel seront prévus par le projet de loi relatif à la décentralisation, qui devrait être soumis prochainement au Parlement. Il ne s'agit pas de traiter dans le cadre du présent projet de loi le cas des personnels d'Etat chargés de la gestion du RMI, mais de prévoir que leur situation devra être prise en compte dans le cadre des dispositions générales concernant la décentralisation.
Votre commission des finances vous propose donc d'adopter un amendement à l'article 3 visant à préciser que les charges transférées ne sont pas les seules charges « financières » et doivent s'entendre comme comprenant celles afférentes aux personnels transférés.
* 16 In Rapport public 2001 de la Cour des comptes, deuxième partie : observation des juridictions financières, janvier 2002, page 14.
* 17 In Rapport public 2001 de la Cour des comptes, deuxième partie : observation des juridictions financières, janvier 2002, pages 37 et 39.
* 18 In Rapport public 2001 de la Cour des comptes, deuxième partie : observation des juridictions financières, janvier 2002, page 14.
* 19 In rapport n° 447, Tome I, 1999-2000, « pour une République territoriale », Jean-Paul Delevoye, président, Michel Mercier, rapporteur, page 48.