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B. LES MESURES NOUVELLES CONTENUES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCEMENT

1. Une mesure attendue : la création de la prestation d'accueil du jeune enfant

a) La PAJE se substitue à cinq prestations existantes

L'article 50 du présent projet de loi instaure une prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE). Cette nouvelle prestation est l'une des dix mesures annoncées par le gouvernement lors de la conférence de la famille du 29 avril 2003.

La PAJE remplacera cinq prestations existantes, dont le coût actuel s'établit à 7,535 milliards d'euros par an :

- l'allocation pour jeune enfant (APJE) courte et l'APJE longue, le coût actuel de ces deux dispositifs s'élevant à 2,4 milliards d'euros,

- l'allocation parentale d'éducation (APE), le coût actuel de cette allocation étant de 3 milliards d'euros,

- l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), le coût actuel de cette mesure se montant à 2 milliards d'euros,

- l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), son coût actuel représentant 135 millions d'euros.

La PAJE comprend une prime à la naissance ou à l'adoption et une allocation de base, versées sous condition de ressources et un complément, qui peut être un complément de libre choix du mode de garde ou de libre choix d'activité, en fonction du choix de vie des parents. Elle sera mise en place à partir du 1er janvier 2004 mais appliquée uniquement aux naissances nouvelles à compter de cette date. Les familles qui bénéficient des anciennes prestations continuent à les percevoir jusqu'à leur terme. Toutefois si une nouvelle naissance intervient à compter du 1er janvier 2004, la PAJE sera versée pour l'ensemble des enfants. A partir du 1er janvier 2007, l'ensemble des familles percevra la prestation d'accueil du jeune enfant La PAJE sera versée dans les DOM dans les mêmes conditions qu'en métropole.

b) Un dispositif qui laisse le choix du mode de garde

La prime à la naissance ou à l'adoption devrait, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, être fixée à 800 euros. Elle serait versée lors du 7ème mois de la grossesse ou lors de l'arrivée au foyer d'un enfant adopté ou accueilli en vue d'adoption, pour permettre de faire face aux dépenses liées à l'arrivée de l'enfant. Le plafond de ressources serait identique à celui fixé pour l'allocation de base, l'objectif étant qu'elle puisse bénéficier à 90 % des familles.

L'allocation de base, dont le montant mensuel devrait atteindre, selon l'exposé des motifs, 160 euros, sera versée à compter du premier du mois de la naissance de l'enfant jusqu'à un âge limite qui devrait être fixé, par décret à trois ans. Elle vise à compenser le coût lié à l'entretien de l'enfant. Elle sera versée par famille mais, en cas de naissances multiples, sera versée pour chaque enfant.

Les familles adoptantes auront également droit à l'allocation de base. Elle leur sera versée, quel que soit l'âge de l'enfant, pendant la même durée que pour les enfants naturels (soit en pratique 36 mensualités) assurant ainsi l'égalité des droits et améliorant de façon importante les droits des familles adoptantes.

La prime comme l'allocation de base seront versées sous conditions de ressources. L'exposé des motifs indique que le plafond de ressources sera augmenté de façon à ce que 90 % des familles en bénéficient (soit 1,9 million de familles sur 2,1 millions). La PAJE devrait ainsi toucher un nombre jamais atteint de familles, puisque 200.000 familles supplémentaires devraient toucher 160 euros par mois pendant trois ans.

Le complément dépendra du choix de vie des parents, selon qu'ils souhaitent ou non continuer à travailler.

Le complément de libre choix d'activité, dont le montant devrait être, d'après l'exposé des motifs, fixé à 340 euros par mois, sera attribué lorsque l'un des parents cesse ou réduit son activité pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans. Il serait versé à taux plein à la personne qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle pour s'occuper d'un enfant. Il sera en revanche attribué à taux partiel à la personne qui exerce une activité ou poursuit une activité rémunérée, à temps partiel, le montant étant alors fonction de la quotité de l'activité exercée ou de la formation suivie. L'exposé des motifs précise que le montant de l'allocation à taux partiel sera augmenté de 15 % par rapport à l'actuelle allocation parentale d'éducation. Le montant du complément de libre choix d'activité serait en outre majoré pour les personnes n'ouvrant pas droit à l'allocation de base.

Pour bénéficier du complément de libre choix d'activité, le parent devra avoir exercé une activité professionnelle suffisante pour ouvrir des droits à pension de retraite dans les régimes de base, l'activité devant avoir été exercée pendant une durée minimale au cours d'une période précédant la naissance. L'exposé des motifs précise ces conditions : la durée minimale s'élèverait à 2 ans dans les 2 ans qui précédent la naissance d'un enfant de rang 1 ou dans les 4 ans s'il s'agit d'un deuxième enfant ou dans les 5 ans pour les enfants de rang trois ou plus.

Le complément de libre choix du mode de garde s'adresse aux parents qui choisissent de continuer à exercer une activité professionnelle en leur finançant un mode de garde pour les jeunes enfants de la naissance à un âge qui devrait être fixé à six ans. Ce complément consiste en la prise en charge de tout ou partie des cotisations sociales afférentes à l'emploi d'une assistante maternelle ou d'une garde à domicile. Il comprend également la prise en charge d'une partie du salaire net de ces personnes, dans la limite d'un plafond variable selon les revenus de la famille.

L'exposé des motifs précise que les montants d'aide seront fortement revalorisés par rapport à l'actuelle AFEAMA,notamment pour les familles les plus modestes, de façon à donner effectivement à ces familles un vrai libre choix du mode de garde. Le complément de libre choix du mode de garde est également versé pour les enfants âgés de plus de trois et de moins de six ans, à un montant réduit.

La prestation d'accueil du jeune enfant sera aussi l'occasion de simplifier et de moderniser les relations des familles avec leur caisse d'allocations familiales. En effet, les circuits de gestion du complément de libre choix d'activité seront simplifiés par rapport à ceux existant actuellement pour l'AGED et l'AFEAMA. Après que la CAF aura vérifié les droits à l'allocation, la déclaration des rémunérations versées se fera auprès d'un centre de recouvrement au moyen d'un volet social, sur le modèle du dispositif existant pour le chèque emploi service : ce serait le chéquier PAJE. Les formalités imposées aux familles devraient être allégées et les risques de rupture des droits, supprimés.

En cas de décès d'un enfant, le complément de libre choix d'activité et l'allocation de base versés au titre de cet enfant sont maintenus pendant une période fixée par décret.

c) Un coût élevé

Le coût supplémentaire induit par la mise en place de la PAJE est estimé à 850 millions d'euros environ par an en 2007 (dont 450 millions d'euros pour l'allocation de base).

Le coût total des mesures en faveur des jeunes enfants devrait donc représenter 8,4 milliards d'euros par an en 2007.

Les dépenses liées à la PAJE sont évaluées à 140 millions d'euros en 2004.

L'article 52 bis nouveau prévoit que le gouvernement transmet au Parlement, avant le 1er septembre 2004, un rapport d'évaluation de l'application la présente loi de financement de la sécurité sociale concernant la mise en oeuvre de la PAJE.

Votre rapporteur pour avis salue l'effort réalisé en faveur des familles, dont la PAJE constitue l'exemple le plus significatif parmi les mesures annoncées lors de la conférence de la famille du 29 avril 2003.

2. Le transfert à la branche famille de la prise en charge des dépenses liées à la majoration de pensions pour enfants

a) Un transfert mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001

L'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a instauré une prise en charge progressive par la CNAF des dépenses assumées par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) au titre des majorations de pensions servies aux parents de trois enfants et plus, et a ainsi modifié les dispositions de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale définissant le rôle de la CNAF. L'échéancier alors fixé par la LFSS pour 2001 était le suivant : 30 % en 2002, 45 % en 2003, 60 % en 2004, 75 % en 2005, 90 % en 2006 et 100 % en 2007. Cet avantage non contributif normalement pris en charge par le FSV représente 2,9 milliards d'euros.

En 2001, la CNAF a versé au FSV un montant correspondant à 15 % des dépenses relatives aux majorations de pensions pour enfants, soit 437,4 millions d'euros d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a fixé ce taux de prise en charge des dépenses liées aux majorations de pensions pour enfants à 30 %. Ainsi, en 2002, la CNAF aura versé 958 millions d'euros au FSV à ce titre, entraînant des charges supplémentaires de l'ordre de 450 millions d'euros pour la branche famille à ce titre.

L'article 59 de la loi de financement de la sécurité sociale a fixé la part prise en charge par la CNAF des dépenses relatives aux majorations de pension pour enfants relevant normalement du FSV à une fraction égale à 60 % pour l'année 2003, soit le double du taux de prise en charge fixé pour l'année 2002.

L'accélération de cette prise en charge a entraîné des dépenses supplémentaires de l'ordre de 536 millions d'euros pour la CNAF en 2003, soit un transfert total, pour la branche famille, de près de 1,9 milliard d'euros au titre des majorations de pensions pour enfants en 2003.

b) Un transfert poursuivi par le présent projet de loi de financement

L'article 51 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale dispose que la part prise en charge par la CNAF des dépenses relatives aux majorations de pension pour enfants relevant normalement du FSV est égale à une fraction fixée à 60 % pour l'année 2004, soit un taux de prise en charge identique à celui fixé pour l'année 2003, soit un transfert de 1,95 milliard d'euros au total, selon les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003.

Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2002, la Cour des comptes estimait que « cette prise en charge diminue sensiblement les marges financières qui pourraient être affectées à l'amélioration des prestations de familles ayant des enfants à charge ».

Votre rapporteur pour avis estime que les prélèvements ainsi effectués aux dépens de la branche famille ont pour effet de neutraliser les excédents de la branche et souhaiterait que ces excédents pussent être utilisés en faveur des familles et non pour assumer la mission du FSV qui est, précisément, de prendre en charge les dispositions de solidarité nationale applicables aux régimes obligatoires de retraite.

Toutefois, il note que le taux de prise en charge fixé par le présent projet de loi de financement n'augmente pas par rapport à celui de l'année dernière, ce qui permet de respecter le rythme de progressivité fixé pour ce transfert de charges.

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