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2. Les orientations annoncées par le Premier ministre le 6 novembre 2003

La « réforme de solidarité et de fraternité pour les personnes dépendantes » annoncée par le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, le 6 novembre 2003 constitue une approche globale de la prise en charge de la dépendance, concernant à la fois les personnes handicapées et les personnes âgées, alors que ces deux sphères étaient, jusqu'à présent, abordées de manière séparée.

Concernant les personnes âgées, le plan vise à mieux prendre en charge ces personnes par la mise en place de services polyvalents à caractère sanitaire et social, à renforcer les solidarités et les dispositifs d'alerte et à accroître, dès 2004, dans le cadre d'un plan pluri-annuel, le nombre de places de services de soins infirmiers à domicile et le nombre de places dans les établissements d'hébergement.

Ainsi, d'ici 2008, le plan comprendrait deux axes forts tendant, d'une part, à renforcer la médicalisation des établissements accueillant des personnes âgées, par le biais de l'augmentation de 20 % du taux d'encadrement des personnes dépendantes en établissements (soit la création plus de 15.000 emplois) et de la création de 10.000 nouvelles places en établissements ; d'autre part, à accentuer l'effort en faveur de la vie à domicile, par le biais de la création de 17.000 nouvelles places de services de soins infirmiers à domicile, pour atteindre près de 100.000 places disponibles en 2007, et par le biais de la création de 13.000 places d'hébergement temporaire et d'accueil de jour.

S'agissant de la prise en charge des personnes handicapées, le plan vise assurer une compensation personnalisée des conséquences du handicap, à améliorer le maintien à domicile, par l'augmentation du nombre d'auxiliaires de vie sociaux, à promouvoir la participation des handicapés dans la vie sociale et à rendre plus effectifs les droits reconnus que sont l'accessibilité, l'accès à l'emploi et à l'éducation. Enfin, il entend accroître dès 2004, dans le cadre d'un plan pluri-annuel, le nombre de places en centres d'aide par le travail et en maisons d'accueil spécialisé.

L'un des autres objectifs essentiels du plan annoncé par le Premier ministre est la pérennisation du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), dont les dépenses ont fortement crû depuis sa mise en place, obligeant le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA) à recourir en 2003 à un emprunt pour aider les départements à faire face à la montée en charge de l'APA.

A cet égard, l'article 7 A du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, à l'unanimité, sur proposition de notre collègue députée Paulette Guinchard-Kunstler, prévoit que le gouvernement présentera au Parlement, au plus tard le 1er juillet 2004, un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de l'application de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

Le rapport demandé par cet article devrait permettre de faire la transparence sur le dispositif de l'allocation personnalisée d'autonomie. Le gouvernement aurait au demeurant déjà dû présenter au Parlement un tel rapport. L'article 15 de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 précitée prévoyait en effet la remise de ce rapport « au plus tard le 30 juin 2003 ».

La date du 1er juillet 2004 peut paraître rapprochée, compte tenu du calendrier d'examen du présent projet de loi au Parlement, mais il semble que le gouvernement soit en mesure de remettre ce rapport avant le 1er juillet 2004. Dès lors, votre rapporteur pour avis ne peut qu'y être favorable, cet élément étant de nature à clarifier les débats relatifs à l'APA.

Pour assurer le financement de ce programme, le plan annoncé par le Premier ministre, traduit par le présent projet de loi, prévoit la mise en place d'un financement nouveau, mobilisant 9 milliards d'euros supplémentaires d'ici 2008, reposant sur la solidarité des salariés, qui effectueraient une journée de travail supplémentaire non rémunérée, tandis que seraient instituées des contributions reposant sur les employeurs et sur les revenus du patrimoine et des produits de placements, afin d'associer les revenus du capital à cette action de solidarité.

Ces recettes nouvelles, qui sont analysées en détail dans le présent rapport pour avis, sont confiées à une nouvelle structure, baptisée « Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie » (CNSA), et chargée de garantir l'affectation de ces ressources aux programmes correspondants.

Le Premier ministre a annoncé que la CNSA aurait vocation, à terme, à « rassembler en un lieu unique les moyens mobilisables par l'Etat et l'assurance maladie pour prendre en charge la dépendance des personnes handicapées et des personnes âgées ».

L'allocation personnalisée d'autonomie

L'allocation personnalisée d'autonomie a été instituée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

Succédant au dispositif de prestation spécifique dépendance, l'APA vise à une meilleure prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées pour accomplir les gestes ordinaires de la vie courante. L'ouverture des droits n'est pas soumise à condition de ressources mais une participation financière reste à la charge du bénéficiaire dès lors que ses ressources sont supérieures à montant révisé périodiquement. L'APA est cofinancée par les départements, le FFAPA et les bénéficiaires qui acquittent un ticket modérateur.

D'après les derniers chiffres communiqués par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé et de la protection sociale, 792.000 personnes bénéficiaient de l'APA au 31 décembre 2003.

Les dépenses mandatées par les départements se sont élevées à plus de 1,8 milliard d'euros en 2002 et à 3,2 milliards d'euros en 2003. Elles devraient être comprises entre 3,6 milliards d'euros et 3,8 milliards d'euros en 2004.

Pour faire face à la dérive des dépenses liées à ce dispositif, la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie avait autorisé le FFAPA à recourir à un emprunt exceptionnel et avait renforcé le contrôle de l'effectivité de l'aide.

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