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Projet de loi de finances pour 2010 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

 

B. LE FINANCEMENT DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES ET D'INFRASTRUCTURE : DE FORTS ALÉAS LIÉS AUX RECETTES EXCEPTIONNELLES

Ainsi que votre rapporteur pour avis l'a souligné l'an passé, la conduite de la politique immobilière est devenue un enjeu majeur pour le ministère de la défense.

D'une part, ce ministère dispose d'un patrimoine foncier bâti et non bâti extrêmement étendu et il est engagé dans une vaste phase de réorganisation territoriale. La politique générale de l'Etat visant à rationaliser ses implantations immobilières trouve donc matière à s'y exercer avec une ampleur particulière, mais les besoins très spécifiques des armées en matière d'infrastructure continuent d'exiger un flux d'investissement important.

D'autre part, la programmation financière du ministère incorpore à un niveau sans précédent des produits de cession d'actifs immobiliers, ce qui suppose une amplification du nombre et du volume des ventes d'ici les deux prochaines années, mais génère également un aléa majeur sur le financement de la politique immobilière et, par contrecoup, sur la gestion de l'ensemble du budget de la mission « défense ».

Les craintes exprimées l'an passé par votre rapporteur se sont malheureusement vérifiées et la non-réalisation des ventes attendues a imposé en 2009 un ensemble de mesures de transfert ou de trésorerie qui n'éviteront pas un déficit en fin d'exercice au chapitre « immobilier ».

Au-delà de la gestion 2009, on peut nourrir de fortes inquiétudes sur la capacité du ministère à mobiliser, sur l'ensemble de la période de programmation, le niveau de recettes immobilières attendues, qui paraissent avoir été sur-évaluées.

1. Un déficit en ressources en 2009 faute de réalisation des ventes immobilières attendues

Dans la loi de finances initiale pour 2009, les crédits de politique immobilière inscrits au programme 212 s'élevaient à 459 millions d'euros. Cette dotation ne représentait que moins du tiers des dépenses immobilières prévues et se limitait à couvrir les crédits de personnel, de fonctionnement et d'acquisition de matériels spécifiques du service d'infrastructure de la défense (SID), les dépenses de loyers, notamment les loyers budgétaires, et les investissements liés aux travaux de restructuration et de rénovation de bâtiments existants sur le site de Balard-Est.

Toutes les autres opérations liées à la politique immobilière, c'est-à-dire la quasi-totalité des opérations d'infrastructure et les opérations liées au logement familial, devaient être financées sur le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour un besoin évalué à 972 millions d'euros.

Les recettes exceptionnelles destinées à alimenter, en 2009, le compte d'affectation spéciale, étaient principalement de deux ordres :

- une contribution de la Société nationale immobilière (SNI) versée dans le cadre de la renégociation de la convention lui attribuant la gestion du parc social du ministère de la défense ;

- le produit de l'achat, par une société de portage, des immeubles parisiens destinés à être libérés lors du regroupement des états-majors et services centraux à Balard.

Ces recettes sont également inscrites dans la loi de programmation militaire 2009-2014 et doivent contribuer, avec celles tirées des ventes de fréquences, à financer le « pic » de dépenses d'équipement attendu sur les premières années de la programmation.

Lors de son audition devant la commission des affaires étrangères et de la défense, le 15 octobre dernier, M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense et responsable du programme 212, a effectué, en réponse à votre rapporteur, un point précis des recettes encaissées jusqu'à présent par le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Il en ressort les éléments suivants :

- le compte d'affectation spéciale disposait au 1er janvier 2009 d'un solde créditeur de 140 millions d'euros ;

- la SNI a effectué un versement de 215 millions d'euros représentant le paiement d'avance sur 10 ans du loyer dû à l'Etat au titre des logements qu'elle gère pour le compte du ministère de la défense ;

- la SNI a également versé une somme de 6,3 millions d'euros en remboursement d'une avance sur travaux supportée par le ministère de la défense ;

- 20 millions d'euros avaient été encaissés au titre de cessions d'emprises libérées antérieurement à 2008 ;

- 30 millions d'euros étaient attendus d'ici la fin de l'exercice 2009 au titre de ventes en cours de conclusion ;

- la cession des emprises parisiennes, en cours de finalisation, n'est pas intégrée dans les prévisions de recettes pour 2009, mais reportée sur celles de 2010 telles qu'elles figurent dans le projet de loi de finances pour 2010.

On constate ainsi que sur l'année 2009, les recettes du compte d'affectation spéciale se limitent à un peu plus de 410 millions d'euros, au lieu des 972 millions d'euros attendus.

L'absence de rentrée significative, hormis la contribution de la SNI, a imposé des mesures en gestion.

D'une part, 130 millions d'euros ont été transférés au compte d'affectation spéciale en provenance des programmes 146 et 178 au mois de juillet, ce montant s'imputant sur les crédits de report.

D'autre part, les crédits du programme 212 ont bénéficié en cours d'années de dotations supplémentaires, dont 170 millions d'euros au titre du plan de relance, 105 millions d'euros dans le cadre du décret d'avance du mois de juillet et 20 millions d'euros au titre du relèvement du taux des avances sur les marchés publics.

Au terme de ces mesures de transfert et de trésorerie, le déficit des dotations de politique immobilière sur l'exercice 2009 pourrait être de l'ordre de 130 millions d'euros.

Votre rapporteur fait toutefois observer que le retard des produits de cession n'a pu être compensé qu'au prix de l'appel à des crédits de report correspondant normalement à des dépenses qui relevaient de la précédente loi de programmation d'une part, et d'autre part de l'intervention du plan de relance qui ne constitue qu'une mesure de trésorerie puisque les crédits supplémentaires ouverts dans ce cadre constituent une simple avance qui devra être remboursée à compter de 2011.

Si l'on s'en tient aux chiffres qui ont été présentés à la commission, il faut considérer que l'écart entre recettes immobilières prévues et recettes effectives pourrait être de l'ordre de 560 millions d'euros.

Ce manque à gagner aura été compensé à hauteur de 240 millions par la consommation de crédits de reports.

Les crédits du plan de relance, qui figurent dans l'échéancier de la loi de programmation militaire, ne peuvent en aucun cas être considérés comme un substitut aux recettes exceptionnelles.

2. La cession des emprises immobilières parisiennes

La cession des emprises parisiennes du ministère de la défense représente une part très significative des produits de cession attendus sur la période de programmation. Elle devait procurer l'essentiel des recettes à court terme, les cessions d'emprises hors Paris intervenant plus tardivement.

La perspective du regroupement sur le site de Balard, à compter de 2014, de l'ensemble des états-majors et services centraux permettra la libération de l'ensemble des sites actuellement occupés par le ministère de la défense à Paris, à l'exception de l'hôtel de Brienne, de l'Ecole militaire et de l'hôtel des Invalides.

Les emprises libérées sont au nombre de treize. Trois d'entre elles le seront dès 2010, deux en 2012 et les huit autres en 2014.

? Les emprises cédées dans les conditions de droit commun

Quatre emprises doivent être cédées dans les conditions de droit commun, par l'intermédiaire de France-Domaine. L'une d'entre elles (immeuble de la rue Saint-Charles) a déjà été cédée par adjudication. La ville de Paris a fait jouer son droit de priorité pour deux autres emprises (pavillon du Montparnasse et immeuble du boulevard de La Tour-Maubourg) et pourrait faire de même pour le quatrième site (caserne Gley).

? Les emprises cédées à une société de portage

Huit emprises (casernes Reuilly et Lourcine, abbaye de Penthemont, hôtels du Génie, de Penthemont et de l'Artillerie, caserne de la Pépinière et ilot Saint-Germain) seront cédées en site occupé à une société commune de droit privé, mais à capitaux publics, constituée entre la Caisse des dépôts et consignations et la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière). Le recours à une société de portage a été privilégié en vue de réaliser, pour chacune de ces huit emprises, un projet de valorisation particulier. Le ministère de la défense deviendra locataire jusqu'à la libération des locaux. Après leur libération par le ministère de la défense, les emprises pourront être cédées par la société de portage à des échéances différentes.

A la date de rédaction du présent rapport, les négociations relatives à ce processus de cession ne sont pas finalisées. Ce n'est qu'une fois cette négociation achevée que sera constituée la société commune Caisse des dépôts-Sovafim, ainsi que les différentes sociétés filiales qui détiendront la propriété de chacun des biens concernés.

La négociation sur la valeur des cessions prend en compte la destination future des immeubles, ainsi que la durée et le coût des travaux de transformation. Selon les indications dont dispose votre rapporteur, les propositions des acquéreurs sont substantiellement inférieures à la valeur des biens inscrite au tableau général des propriétés de l'Etat sur la base d'une estimation effectuée en 2007. Le ministère de la défense acquitterait un loyer identique à l'actuel loyer budgétaire, assorti dune clause d'indexation. Une clause d'intéressement garantira à l'Etat une participation aux plus-values éventuelles dégagées sur la revente. En revanche, il n'est pas prévu que l'Etat compense une perte des acquéreurs.

? L'hôtel de la Marine

Etant donné ses caractéristiques patrimoniales et historiques, l'hôtel de la Marine restera la propriété de l'Etat et fera l'objet d'une location de longue durée.

Lors de son audition devant la commission le 13 octobre dernier, le ministre de la défense a indiqué que plusieurs projets de cession de l'usufruit seraient étudiés, avec le concours du ministère de l'économie et des finances et du ministère de la culture. Le secrétaire général pour l'administration a également précisé à la commission que la cession de l'usufruit ferait l'objet d'un cahier des charges très exigeant et qu'un appel à candidatures devrait être lancé au début de l'année 2010.

Aujourd'hui, les plus grandes incertitudes subsistent sur la manière dont pourront être conciliées les exigences et contraintes légitimes qu'il faut continuer à faire peser sur toute utilisation de cet immeuble historique et la volonté de valorisation auprès d'un opérateur privé exprimée par le ministère de la défense. De fait, les évaluations du produit que l'Etat pourrait retirer de la cession de l'usufruit de l'hôtel de la Marine sont extrêmement incertaines. L'intérêt même d'une telle opération n'est pas attesté et l'obtention de recettes en rapport avec les hypothèses de la loi de programmation n'est en rien garantie.

Le rapporteur émet donc les plus extrêmes réserves quant à cette opération. Les recettes espérées, pour l'instant aléatoires, ne seront somme toute que mineures. Il suggère que soient activement et rapidement recherchées d'autres solutions de réemploi, répondant à de réels besoins de l'Etat et susceptibles eux, de dégager des économies tangibles (Cour des comptes, accueil des hôtes étrangers, etc...). L'Etat conservant cet élément exceptionnel du patrimoine national dans sa pleine propriété, l'héritage culturel et mémoriel de l'Hôtel de la Marine serait ainsi réellement préservé et garanti. En résumé, le jeu n'en vaut pas la chandelle et est bien loin de faire consensus.

3. Des inquiétudes sur les recettes immobilières sur la période de programmation

Les recettes exceptionnelles représentent près de 2 % de l'enveloppe prévue par la loi de programmation militaire 2009-2014 (3,67 milliards d'euros 2008), mais elles sont concentrées sur les trois années 2009-2012, afin de faire face à un « pic » de paiements lié aux programmes d'armement.

Les recettes attendues des ventes immobilières au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » s'élèvent à un peu plus de 1,9 milliard d'euros sur trois ans (972 millions d'euros pour 2009, 646 millions d'euros pour 2010 et 309 millions d'euros pour 2011).

Avant les restructurations de 2008, les cessions d'emprises du ministère de la défense généraient un produit de l'ordre de 70 à 80 millions d'euros par an.

Outre la contribution de la SNI, les prévisions ayant servi de base à l'élaboration de la loi de programmation militaire tablent sur un surcroît exceptionnel de recettes escompté de la vente anticipée de l'immobilier parisien et de la cession rapide d'emprises situées hors de Paris et libérées dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau plan de stationnement.

Pour les raisons évoquées ci-dessus, le montant retiré des opérations parisiennes sera très certainement inférieur aux hypothèses de départ.

On peut également s'interroger sur les recettes à attendre des cessions situées hors Paris.

Les restructurations programmées doivent permettre à compter de 2009 la cession de plus de 200 emprises situées hors région parisienne et représentant environ 5 400 hectares.

Selon les caractéristiques des emprises, il est prévu de recourir à trois types de procédures :

- l'intervention de la Sovafim pour les biens nécessitant un certain nombre d'actions préalables telles que l'évaluation des coûts de dépollution ou des opérations de valorisation avant cession ;

- celle de la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministère de la défense pour les biens les plus complexes à reconvertir (bases aériennes, citadelles, camps d'entraînement ...), qui nécessitent des études préalables et des négociations longues avec les collectivités ;

- la procédure de droit commun, conduite par les services de France Domaine, dans les autres cas, notamment pour les immeubles de bureaux.

Pour beaucoup de ces biens, les études préalables et les négociations nécessaires ne laissent pas entrevoir de possibilité de vente très rapide, la valorisation des biens étant par ailleurs difficile à estimer.

Par ailleurs, environ la moitié des emprises cessibles hors région parisienne est éligible au dispositif de cession à l'euro symbolique (communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense). Aucune recette ne peut donc être attendue de ces cessions, ce qui n'avait semble-t-il pas été anticipé lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire.

Compte tenu de ces différents éléments, votre rapporteur estime qu'une réévaluation des recettes exceptionnelles tirées des ventes immobilières est indispensable. S'il apparaît qu'elles seront notablement inférieures aux estimations initiales, ce qui est à craindre, un financement alternatif des opérations prévues par la loi de programmation militaire s'imposera.

4. Les crédits de politique immobilière prévus en 2010

L'action « politique immobilière » sera dotée en 2010 de 1 252 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 961 millions d'euros en crédits de paiement.

S'ajoute à cette dotation les produits du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » évalués pour 2010 à 700 millions d'euros.

Ces 700 millions d'euros intègrent la vente de l'immobilier parisien ainsi que des cessions en province.

Votre rapporteur souligne que la vente de l'immobilier parisien se trouve donc intégrée dans le projet de loi de finances pour 2010 alors qu'elle l'avait déjà été dans le projet de loi de finances pour 2009. Ainsi, les 700 millions d'euros prévus pour 2010 ne s'additionnent en aucun cas aux 972 millions d'euros qui avaient été annoncés pour 2009.

Le recours aux produits de cession rend le suivi du financement de la politique immobilière particulièrement complexe. En effet, ces recettes interviennent en complément des crédits budgétaires mais elles ne sont pas de même nature, puisqu'il s'agit de simples prévisions aléatoires, et non de crédits votés. Les écarts constatés, sur des sommes aussi importantes, entre prévisions et réalisations, imposent en cours d'exercice des mesures de gestion qui modifient substantiellement le schéma de financement présenté au Parlement lors du vote du budget et qui sont difficiles à évaluer au regard du respect des engagements de la loi de programmation.

S'agissant du projet de loi de finances pour 2010, il modifie à nouveau les règles de financement de la politique immobilière puisqu'à la différence de 2009, elle reposera majoritairement sur des crédits budgétaires. Ne seront plus financés sur le compte d'affectation spéciale que les engagements antérieurs à 2010, tous les engagements nouveaux étant supportés par le programme budgétaire.

Ainsi, la ligne relative au logement familial, qui était prise en charge par le compte d'affectation spéciale en 2009, revient dans le périmètre budgétaire en 2010. Elle couvre à hauteur de 14,3 millions d'euros des dépenses locatives (garanties d'occupations versées pour des logements vacants réservés par le ministère de la défense et compensation à la SNI du non-paiement des loyers pour les personnels logés par nécessité absolue ou utilité de service). Elle couvre également des investissements (80 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 60 millions d'euros de crédits de paiement) destinés à acquérir ou réhabiliter des logements domaniaux ou à la réservation de logements réalisés par des opérateurs sociaux.

Comme en 2009, le programme 212 prend en charge les crédits de personnel (4 274 emplois) et de fonctionnement du service d'infrastructure de la défense (SID), soit environ 270 millions d'euros, et les loyers (244 millions d'euros), en forte hausse du fait de l'assujettissement d'un plus grand nombre d'immeubles du ministère à la procédure des loyers budgétaires (46 millions d'euros supplémentaires en 2010, soit un total de 192 millions d'euros de loyers budgétaires).

La réalisation et l'entretien des infrastructures sont financés sur crédits budgétaires à hauteur d'un peu plus de 300 millions d'euros, alors que seule était inscrite sur le programme 212 en 2009 la rénovation des tours A et F, et du bâtiment G, sur le site de Balard (95 millions d'euros prévus en 2010 contre 31 millions d'euros en 2009).

Enfin, le projet de budget pour 2010 voit l'apparition d'une ligne de 66 millions d'euros au titre du volet « immobilier-défense » du plan de relance. Il s'agit de financer des travaux de remise aux normes des installations militaires (notamment en matière d'efficience énergétique) et la dépollution de quelques sites destinés à être cédés.

5. L'avancement du projet de regroupement des états-majors e services centraux sur le site de Balard

Le principe d'un regroupement des états-majors et services centraux du ministère de la défense sur le site de Balard, dans le XVème arrondissement, a été validé lors d'un conseil de modernisation des politiques publiques en fin d'année 2007. Une étude de faisabilité menée au 1er semestre 2008 a depuis lors confirmé l'intérêt d'un tel regroupement géographique.

Le projet prévoit l'installation à Balard d'environ 10 000 personnes : le ministre et son cabinet, le secrétaire d'Etat à la défense, l'état-major des armées et les trois états-majors d'armée, les centres opérationnels des armées, la délégation générale pour l'armement, le secrétariat général pour l'administration et l'ensemble des services centraux du ministère.

Le site de Balard comprend deux parcelles.

L'une (« Balard-Est »), de 8,5 ha, déjà construite, abrite la Cité de l'Air et près de 6 000 agents. Plusieurs bâtiments existants font actuellement l'objet de travaux de restructuration et réhabilitation (tours A, F et G).

L'autre (« Balard-Ouest »), de 8 ha, sera divisée en deux parties, par une voie nouvelle prévue au plan local d'urbanisme de Paris. Sur 5 ha seront construits des immeubles neufs du ministère de la défense, notamment les plus sensibles en termes de sécurité. Les 3 ha situés en extrémité occidentale du site (« corne Ouest ») seront valorisés sous forme d'immeubles locatifs de bureaux, en vue de générer des recettes annexes.

En termes de travaux, le projet comporte la construction de 140 000 m² SHON de bâtiments neufs, principalement sur la parcelle Ouest, la rénovation de bâtiments existants d'une surface équivalente, principalement sur la parcelle Est mais également sur la parcelle Ouest (bâtiment Perret), et la construction de 90 000 m² de bureaux locatifs et commerces sur la « corne Ouest ».

Le projet doit être réalisé dans le cadre d'un partenariat public-privé intégrant la conception architecturale et technique, la construction neuve ou la rénovation de bâtiments existants, l'entretien et la maintenance, les services (restauration, gardiennage extérieur, gestion de l'hébergement des militaires sur le site, assistance bureautique), la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques.

La démolition préalable de certains bâtiments actuels est assurée par l'Etat.

La durée du contrat est en principe fixée à 30 ans, avec une possibilité éventuelle d'aller jusqu'à 35 ans.

La définition du programme s'est poursuivie jusqu'en juillet 2009. La remise des dossiers aux trois groupements d'entreprise candidats est intervenue à la fin du mois de septembre 2009.

Une « compétition architecturale » sera organisée. Chacun des trois candidats devra présenter trois cabinets d'architectes et chaque cabinet devra produire quatre pré-esquisses pour le bâtiment principal du ministère, pour un bâtiment à reconstruire en parcelle Est et pour les immeubles locatifs de la « corne » Ouest. Le projet devra respecter les normes du plan local d'urbanisme, notamment le coefficient d'occupation des sols de 3 et la hauteur maximale de construction de 31 mètres. Les candidats devront également proposer une gamme de mobilier de création pour l'ensemble du ministère.

Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole passé avec la Caisse des dépôts et consignations prévoit que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet.

Le calendrier retenu pour les principales étapes du projet est le suivant :

- déroulement du dialogue compétitif de janvier 2010 à janvier 2011 ;

- choix du titulaire en février 2011 ;

- signature du contrat en avril 2011 ;

- dépôt, instruction et délivrance du permis de construire de mai à novembre 2011 ;

- déroulement de l'essentiel du chantier de décembre 2011 à juin 2014, la rénovation des bâtiments de la parcelle Est s'achevant en avril 2016 ;

- fin de transfert des personnels et libération des emprises parisiennes le 31 décembre 2014.