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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 2009, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis d'Anne-Marie Payet sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Outre-mer »).

Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a rappelé que le Sénat a beaucoup travaillé sur l'outre-mer, notamment lors de l'examen du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer (Lodeom), en février et mars 2009, et dans le cadre de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer (Dom), créée à l'initiative du Président Gérard Larcher.

L'actualité récente a été marquée par les événements, parfois violents et dramatiques, qui ont secoué les Dom début 2009, par la décision consécutive de réunir des Etats généraux de l'outre-mer et par la première réunion, le 6 novembre, du nouveau conseil interministériel de l'outre-mer présidé par le Président de la République.

La situation économique et sociale de l'outre-mer est extrêmement tendue et la crise financière actuelle l'aggrave : le taux de chômage a recommencé à augmenter, il atteint 27 % à La Réunion et 24 % à 25 % en moyenne dans les autres Dom ; un jeune sur deux est au chômage, le taux d'illettrisme est très élevé, les infrastructures publiques sont nettement insuffisantes, notamment dans les territoires soumis à une pression démographique forte comme la Guyane, le nombre de dossiers de surendettement déposés atteint un niveau historique.

L'un des ressorts de la crise sociale a été le prix des carburants, et plus globalement, les abus constatés en matière de concurrence et d'organisation des marchés. La mission d'information du Sénat a d'ailleurs effectué un relevé de prix sur des produits de consommation courante lors de chacun de ses déplacements, qui a confirmé, à l'instar de plusieurs autres études, qu'ils sont nettement plus élevés outre-mer qu'en métropole. Ainsi, selon l'autorité de la concurrence, ils sont supérieurs de 55 % à La Réunion à ceux observés en métropole pour plus de la moitié des produits : pour le café, le thé, le sucre, l'écart atteint même 66 %. Dans le même ordre d'idées, des associations de consommateurs ont mesuré que les frais bancaires sont trois fois plus élevés à La Réunion qu'en métropole, ce qui n'est naturellement pas justifié.

Face à ce constat maintenant partagé, le Président de la République a procédé à une série d'annonces lors du premier conseil interministériel, concrétisées par un « coup de pouce » donné aux crédits de la mission « Outre-mer » pour 2010 : à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ainsi décidé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, le 13 novembre dernier, en seconde délibération, une enveloppe supplémentaire de 83 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 33 millions en crédits de paiement (CP). S'y est ajoutée l'ouverture de 40 millions d'AE et de 20 millions de CP sur la mission « Agriculture » pour améliorer la compétitivité économique des filières agricoles.

En ce qui concerne la mission « Outre-mer » proprement dite, ses crédits s'élèvent à environ 2,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010 ; ils sont en progression de 10,6 % en AE et de 8,1 % en CP.

Cependant, environ la moitié de ces crédits (1,1 milliard) est constituée de la compensation versée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations de charges spécifiques à l'outre-mer. Malgré l'augmentation de cette compensation de 8,9 % en 2010, la dette de l'Etat envers les régimes de sécurité sociale restera à un niveau extrêmement élevé, puisqu'elle est estimée à 610 millions à la fin de 2009 et à 665 à la fin de 2010.

Hors compensation, laquelle n'est pas en elle-même destinée aux territoires ultramarins, les crédits de la mission augmentent fortement : 12 % en AE et 7 % en CP. Cette progression, notable dans le cadre contraint des finances publiques, veut répondre aux besoins et aux déficits structurels de l'outre-mer, notamment sur quatre points essentiels :

- la montée en charge du service militaire adapté (SMA), dont les crédits augmentent de 24 % pour prendre en compte l'engagement du Président de la République, en février dernier, de doubler le nombre de volontaires en trois ans. Cette décision est positive car elle entérine les bons résultats d'un dispositif unanimement salué comme exemplaire : 80 % des jeunes qui sortent du SMA trouvent rapidement un emploi.

Pour autant, le nombre de stagiaires n'augmentera que de 1,9 % en 2010. Plus encore, la possible dégradation des conditions de formation est inquiétante : pour des raisons qui semblent être budgétaires, le Gouvernement a en effet décidé de réduire la durée de formation des stagiaires. Elle sera ramenée de douze à dix mois pour le public « cible » actuel du SMA, c'est-à-dire les jeunes particulièrement marginalisés, et elle ne durera que six mois pour le nouveau public, c'est-à-dire des jeunes moins éloignés du travail. Or, la durée de douze mois est déjà courte pour remettre un jeune « dans le circuit » car le rôle du SMA est aussi de sociabiliser un certain nombre de jeunes en perte de repères ;

- l'inscription de 27 millions d'euros pour la nouvelle aide au fret, créée par la Lodeom pour abaisser le coût des matières premières ;

- le « coup de pouce » donné au logement par l'Assemblée nationale, qui a porté les AE à 275 millions d'euros en 2010, en progression de 7,6 % et les CP à 217 millions, soit une hausse de 4,9 %.

Le logement nécessite clairement l'adoption d'un véritable plan Marshall ; cette expression, souvent galvaudée, est totalement adaptée pour tenter de résorber la crise aiguë du logement outre-mer. Les besoins sont en effet très importants : 26 % des logements sont insalubres, contre 8 % en métropole ; les prix du secteur libre sont élevés, ils équivalent à ceux de l'Ile-de-France en Guyane et à ceux des grandes villes de province à La Réunion ; les revenus de la population sont faibles, si bien qu'environ 80 % des habitants sont éligibles à un logement social en Guyane ou à La Réunion.

Il est en conséquence nécessaire de mobiliser l'ensemble des capacités d'action en faveur du logement : libérer du foncier, donner les moyens juridiques ou financiers aux collectivités locales ou aux bailleurs de le viabiliser et mettre en oeuvre rapidement les dispositifs adoptés dans le cadre de la Lodeom, dont les décrets d'application ne sont toujours pas pris alors que le secteur du BTP est presque à l'arrêt.

- le renforcement du rôle de l'agence française de développement : 38 millions supplémentaires en moyens d'engagement ont été inscrits lors des débats à l'Assemblée nationale pour accroître le volume de prêts à taux bonifiés pour les petites et moyennes entreprises et les collectivités locales. Pour autant, les crédits de paiement afférents progressent peu et ne s'élèvent qu'à 7 millions d'euros.

En dépit de ces motifs de satisfaction, Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a vivement regretté que les moyens dédiés à la santé ne soient pas à la hauteur des besoins. Les crédits de l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » diminuent de 1,6 % en 2010 et la chute est même de 4,6 % en excluant le financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna. En volume, les engagements sont de 23 millions d'euros pour cette agence et de 12 millions sur le reste de l'action, ce qui est évidemment trop faible pour répondre aux enjeux.

Le Gouvernement a bien annoncé, le 22 juillet dernier, un « plan santé outre-mer », qui reprend largement les conclusions et les propositions de la mission d'information du Sénat, mais il n'en existe aucune traduction budgétaire à ce jour, que ce soit dans les crédits de la mission « Outre-mer », dans ceux de la mission « Santé » ou dans les financements de la sécurité sociale.

Pourtant, les statistiques sont inquiétantes : l'espérance de vie est nettement plus faible outre-mer qu'en métropole, principalement à La Réunion, en Guyane ou à Mayotte, le taux de mortalité infantile y est en moyenne le double de celui de métropole, certaines pathologies, qui n'existent pas en métropole, sont peu combattues et d'autres, qui ont des prévalences différentes (sida, mais aussi diabète, hypertension) ne le sont pas assez. De plus, les phénomènes d'addiction sont beaucoup plus répandus outre-mer, que ce soit pour le tabac, l'alcool ou les drogues.

Enfin, 2010 sera l'année de l'évaluation précise de l'impact du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) mis en place par les accords de sortie de crise au printemps car, parallèlement, le RSA doit entrer en vigueur dans les Dom, à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon « au plus tard » le 1er janvier 2011. Cette évaluation sera d'autant plus nécessaire que le projet de loi de finances propose, dans sa première partie, d'imputer le RSTA sur la prime pour l'emploi, ce qui aura sans doute des conséquences inattendues et difficilement chiffrables, à ce stade, pour la population. En tout état de cause, il convient de clarifier ces différents éléments et d'adopter le plus rapidement possible, dans les Dom, un dispositif inspiré à la fois du RSA et du RSTA et adapté aux territoires.

En conclusion, et pour tenir compte des nouveaux aspects positifs des mesures proposées qui consacrent un engagement fort de l'Etat, Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de se prononcer en faveur de l'adoption des crédits 2010 de la mission « Outre-mer ».

Partageant le constat d'un niveau des prix nettement supérieur outre-mer, par exemple sur les carburants ou certains produits de grande consommation comme le sucre, Alain Gournac s'est interrogé sur les moyens à mettre en place pour remédier à cette situation, qui ne s'explique pas uniquement par un problème d'acheminement. Pour ce qui concerne le dispositif du SMA, qui pourrait d'ailleurs être transposé dans d'autres régions françaises au vu de ses bons résultats sur le taux d'insertion des jeunes, il est à craindre que la réduction de la durée de formation, concevable pour des jeunes diplômés mais sans emploi, soit plus inquiétante pour ceux particulièrement éloignés du monde du travail. Par ailleurs, les crédits consacrés à la santé restent faibles, alors que l'alcoolisme, notamment celui des femmes enceintes, fait des ravages outre-mer. Les questions de logement sont récurrentes et doivent être mieux prises en compte car elles ont des conséquences importantes sur la vie quotidienne et professionnelle de la population. En conclusion, il est essentiel que les citoyens de cette partie du territoire national soient fiers d'appartenir à la France et se sentent en situation de complète égalité avec le reste de la population nationale.

Guy Fischer a rappelé les événements, commencés en Guyane en décembre 2008, poursuivis dans les Antilles au printemps et auxquels il a assisté lors d'un déplacement en Martinique et en Guadeloupe en février 2009. Face à la gravité extrême de la situation, les populations attendent une confirmation des engagements du Président de la République et du Gouvernement, car la simple annonce de hausse des crédits budgétaires ne se concrétise pas toujours directement dans la vie quotidienne des habitants. Or, les problèmes restent entiers : les différences de prix, par exemple sur le carburant, sont exorbitantes, notamment du fait de la forte concentration de l'économie entre les mains de quelques acteurs historiques familiaux ; le chômage est massif ; le surendettement augmente fortement ; les banques appliquent des frais bancaires à un niveau inacceptable ; la question du logement est également vitale. Le SMA a certes réussi à sortir des jeunes des difficultés, mais il ne constitue qu'un pis-aller. La généralisation du RSA doit être l'occasion de prendre des décisions justes et, finalement, l'égalité doit être au coeur de l'action publique menée outre-mer. Pour ces motifs, le groupe CRC-SPG réserve son vote jusqu'à la séance publique.

Evoquant le rapport fait par Eric Doligé au nom de la mission commune d'information du Sénat, Dominique Leclerc s'est interrogé sur les liens entre l'indemnité temporaire de retraite, versée aux fonctionnaires qui prennent leur retraite dans certains territoires d'outre-mer, et le niveau des prix constaté sur place, qui est parfois insupportable. Il est nécessaire de mesurer l'impact de cette « bulle » de richesse qui tire à la hausse le coût de la vie, car elle peut provoquer des tensions sociales et la colère des populations.

Très déçu que le rapport n'aborde pas plus spécifiquement la situation très particulière de Mayotte, Adrien Giraud a mis en avant les particularités de cette collectivité qui deviendra, en 2011, le cent unième département français. Ce territoire, qui est l'île la plus pauvre de France, connaît des problèmes graves de formation, d'éducation ou de santé. La misère y est prégnante, puisque 60 % de la population vit avec deux euros par jour. Sur le logement, la société immobilière de Mayotte construit moins de cinq cents habitations par an, en forte diminution par rapport aux décennies précédentes, alors que les besoins sont estimés à mille cinq cents. En matière de santé, la maternité de Mamoudzou est la plus importante de France et son budget n'est clairement pas à la hauteur de ses besoins et de son activité, si bien que les médecins ne peuvent pas pratiquer dans des conditions satisfaisantes. Il est d'ailleurs nécessaire que le Président de la République se rende à Mayotte pour se rendre compte de l'important effort de rattrapage qui doit être fait.

Partageant ce constat, Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a rappelé que lors de la mission effectuée par la commission à La Réunion en 2005, la délégation s'était aussi rendue, à son initiative, à Mayotte afin de prendre la mesure de la gravité de la situation locale. De plus, elle a rappelé avoir elle-même engagé plusieurs combats pour l'égalité des droits des Mahorais, notamment pour le déplafonnement des allocations familiales.

Muguette Dini, présidente, a rappelé que l'objectif du rapport pour avis est d'appréhender les problèmes sociaux de l'outre-mer de manière transversale, et non territoriale. L'île de Mayotte est en effet un territoire particulièrement pauvre et il est important de travailler ensemble à la meilleure prise en compte de ses problèmes, notamment à l'approche de sa transformation en département. Elle a proposé à Adrien Giraud, au regard de la situation spécifique de Mayotte, d'adresser une contribution écrite, qui sera annexée au rapport.

Françoise Henneron a souhaité connaître les conditions de la couverture sociale outre-mer. Plus précisément, quels sont les problèmes spécifiques qui se posent en termes de couverture maladie ? Ces territoires connaissent-ils un déficit de praticiens médicaux et paramédicaux ?

Gisèle Printz a estimé que le déplacement effectué à La Réunion et à Mayotte avec la commission lui a permis de constater la réalité des problèmes, ce qui est essentiel pour en prendre la mesure. Elle a rappelé la nécessité de se mobiliser pour la lutte contre l'alcoolisation des femmes, qui constitue un fléau.

Prenant exemple de la mission commune d'information du Sénat, qui s'est rendue dans chacun des quatre départements d'outre-mer, Janine Rozier a prôné l'organisation de déplacements sur le terrain, au contact de la population, pour bénéficier d'un éclairage concret de la réalité.

Gélita Hoarau a tout d'abord précisé que, face à un constat douloureux, tout le monde se bat pour que les choses changent, pour lutter contre le chômage, pour que les enfants aillent à l'école ou contre l'alcoolisation des femmes. Le 6 novembre dernier, le Président de la République a annoncé différentes mesures, à la suite de la réunion des Etats généraux de l'outre-mer. Si certaines mesures ne demandent pas de moyens financiers, quel est le budget prévu pour celles qui en nécessitent, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'illettrisme - 120 000 personnes à La Réunion - et la résorption de l'habitat insalubre ? Comment ces mesures vont-elles concrètement se mettre en oeuvre ? En ce qui concerne l'alcoolisme, les femmes les plus touchées appartiennent aux milieux les plus pauvres et la lutte en ce domaine requiert donc aussi des moyens en termes d'accompagnement social.

En réponse aux différentes interventions, Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a fait valoir que la création des observatoires des prix n'a eu pratiquement aucun effet concret, car les distributeurs retiraient des rayons les produits ciblés par l'observatoire pour en privilégier d'autres à ce moment-là. Sur le prix des carburants, la population ressent une grande injustice, car d'un côté, les compagnies pétrolières sont montrées du doigt, à juste titre, pour les prix abusifs qu'elles pratiquent et, de l'autre, elles perçoivent des compensations de la part de l'Etat lorsque celui-ci les oblige à baisser les prix. La loi de modernisation de l'économie votée en 2008 est porteuse d'une réforme qui sera peut-être positive lorsqu'elle sera entrée en application et qui consiste à prendre en compte le chiffre d'affaires, et non la surface des magasins, pour l'appréciation de la concentration du marché. Enfin, l'impact, sur le niveau des prix, de l'octroi de mer et des majorations de traitement et de pension n'est pas démontré suffisamment pour pouvoir prendre des décisions qui auraient des conséquences fortes par ailleurs.

En ce qui concerne le secteur bancaire qui pratique, à l'exception de la banque postale, des tarifs exorbitants, trois fois plus élevés qu'en métropole, les banques expliquent benoîtement que l'outre-mer relève pour elles, en termes de gestion, du champ international, ce qui justifie leurs tarifs... Le Gouvernement a été saisi de cette question mais n'a pas encore annoncé de mesures particulières. Le surendettement, très important outre-mer, peut également être lié à l'attrait pour les jeux d'argent et il serait utile d'envisager, sur certains territoires, de supprimer ou de limiter la publicité néfaste qui leur est faite.

Au sujet du SMA, il est regrettable que le nombre de jeunes volontaires n'augmente pas beaucoup en 2010, puisqu'ils passeront de 2 900 à 2 954, ce qui est manifestement insuffisant. De plus, certaines implantations vont subir des restructurations. En matière de logement, le conseil interministériel a confirmé une annonce précédente, à savoir la mise à disposition de terrains de l'Etat pour des opérations de logement social mais, concrètement, les réticences des administrations sont fortes localement, notamment quand il s'agit de terrains bien situés.

Enfin, au sujet de la santé, les crédits de la mission « Outre-mer » sont complémentaires des crédits des autres missions et des financements de la sécurité sociale. Pour les départements d'outre-mer, la couverture sociale est à peu près identique à celle de métropole, y compris pour la couverture maladie universelle ; la situation est différente dans les collectivités d'outre-mer, selon le statut qui est spécifique à chacune d'elles. De plus, l'outre-mer connaît globalement un déficit de praticiens médicaux, notamment dans certaines spécialités et sur certains territoires. En ce qui concerne l'alcoolisation des femmes et le syndrome d'alcoolisation foetale (Saf), plusieurs associations se sont créées en métropole à partir de l'expérience réunionnaise et la motivation des professionnels est au coeur de la problématique. Il faut d'ailleurs noter que le Saf n'est pas un problème spécifique à La Réunion ; plusieurs départements métropolitains sont touchés et dans des proportions parfois supérieures. Enfin, la situation sociale est l'un des facteurs explicatifs de l'alcoolisme, mais cette addiction se retrouve dans l'ensemble des couches sociales.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».