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Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 25 novembre 2009 sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'audition de Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement et de l'urbanisme.

Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement et de l'urbanisme, a tout d'abord indiqué que, globalement, la part des crédits de la mission « Ville et logement » consacrée au logement et à l'hébergement connaît une progression de 7 % en 2010, essentiellement en raison de la très forte hausse du budget des aides personnelles au logement qui, pour accompagner les Français en période de crise, augmentera de 9 % pour atteindre 5,4 milliards d'euros.

Un effort significatif est réalisé, en outre, en direction des personnes en situation d'exclusion, puisque 1,1 milliard d'euros seront consacrés à la prévention de la précarité et de l'exclusion, dont 990 millions pour l'accueil, l'hébergement et le logement adapté des personnes sans abri. La veille sociale bénéficie de cette progression pour favoriser davantage le passage de la rue à l'hébergement pour les plus exclus. De même, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont fortement dotés en 2010 pour passer d'une logique d'urgence à une logique d'insertion. Enfin, le budget de l'aide à la gestion locative double quasiment afin de développer le logement adapté et faciliter, là aussi, les sorties d'hébergement.

La réforme de la prise en charge des personnes sans domicile, préparée et présentée avec le monde associatif le 9 novembre dernier, s'appuiera sur trois leviers prioritaires :

- un système unifié d'accueil et d'orientation dans chaque département. Aujourd'hui, il n'existe pas de coordination entre les différentes structures ; à l'avenir, un opérateur unique, certainement associatif, sera désigné pour gérer, à l'entrée dans le dispositif, l'ensemble des ressources disponibles, y compris les maraudes. Il ne s'agit pas de fusionner les structures, mais d'en assurer la coordination. A Paris par exemple, le 115 ne connaît les disponibilités que pour 30 % des places d'accueil d'urgence, ce qui est naturellement insuffisant ;

- une planification territoriale de l'offre dans chaque département, grâce à des appels à projets pour répondre à des besoins clairement identifiés ;

- une harmonisation des prestations et des coûts des structures d'hébergement par l'établissement d'un référentiel. Il s'agit de mieux identifier les missions des CHRS, pour renforcer la transparence de leur financement.

Ces trois orientations se déclinent dans vingt propositions dont l'objet est partagé avec les associations. Elles se traduisent également par la poursuite de la politique d'humanisation des centres d'hébergement et s'accompagnent d'une politique toujours volontariste dans le domaine du logement.

2009 est une année historique pour le logement, avec le plus haut niveau de financement de construction de logements sociaux depuis trente ans : grâce à l'ensemble des acteurs, collectivités territoriales et bailleurs sociaux notamment, 120 000 à 130 000 logements seront financés, soit trois fois plus qu'en 2000, dont 24 500 logements très sociaux financés en prêts locatifs sociaux d'intégration (PLAI), cinq fois plus qu'en 2000.

En 2010, les objectifs sont du même ordre, avec 93 000 prêts locatifs à usage social (Plus ou PLAI) et 53 000 prêts locatifs sociaux (PLS). Ceci étant, il importe aussi de favoriser la construction dans les zones tendues où, en réalité, seulement 25 % des logements locatifs sociaux sont construits. Toutefois, la zone B, qui correspond à une zone moyennement tendue, est divisée en deux parties : le B1 est assez tendu et se rapproche de la zone A ; le B2 est faiblement tendu. La production se répartit, dans les faits, entre 40 % en zone tendue et 60 % en zone moyennement ou faiblement tendue. Elle doit donc être partiellement réorientée, tant dans le social que dans le privé. Par exemple, en 2008, en considérant tout type de logement, on a construit un logement pour 150 habitants en Auvergne et un pour 299 en Ile-de-France, où les tensions sont naturellement plus fortes. Il arrive même fréquemment que le niveau des loyers, en sortie d'opération, soit le même entre le secteur privé et le secteur social. De plus, dans beaucoup de villes, le taux de vacance dans le locatif social est important, alors même que des opérations continuent d'être financées et de se réaliser.

Le secteur de la construction sera également fortement soutenu en 2010. Au premier semestre, le montant du prêt à taux zéro pour l'accession populaire à la propriété, augmenté en 2009 de 100 % dans le cadre du plan de relance, sera maintenu et il restera majoré de 50 % au second semestre par rapport à la situation antérieure à 2009. De plus, grâce à l'adaptation des dispositifs de défiscalisation, la profession sera accompagnée dans l'objectif de construire, en 2013, les bâtiments résidentiels en basse consommation énergétique (BBC).

Enfin, la réforme du 1 % logement se poursuivra en 2010, notamment avec la réorganisation des organismes collecteurs, dont le nombre devrait être ramené de 103 à 21 dans le courant de l'année. Or, en tant qu'actionnaire important des sociétés anonymes d'HLM, le 1 % est un acteur essentiel de la production de logements en France et dispose d'un stock d'environ un million de logements.

Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis de la mission « Ville et logement », a fait valoir que la région Ile-de-France n'est pas comparable aux autres régions françaises, notamment en termes de centres d'hébergement. De plus, on constatera toujours un déficit de places si la population accueillie n'est pas mieux ciblée et définie juridiquement. Il a ensuite posé les quatre séries de questions suivantes :

- à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, la loi de finances rectificative pour 2008 a donné une nouvelle impulsion à la garantie universelle des risques locatifs (GRL), qui facilite les assurances contre les impayés de loyers. Ce dispositif nécessite cependant un décret pour entrer en application. Quel est le calendrier de son adoption et celui de l'extension de la GRL ?

- le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui finance notamment l'aide en faveur des plus vulnérables au travers des CHRS, de l'hébergement d'urgence ou de l'aide alimentaire, présente tous les ans une sous-budgétisation manifeste. Qu'en est-il pour l'année 2010 ?

- la même sous-budgétisation est observée pour le programme 109 « Aide à l'accès au logement », qui connaît ainsi un report de charges persistant d'un exercice sur l'autre. La contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (Fnal) progresse cependant de 8,6 % entre 2009 et 2010. Quel sera le montant de la dette de l'Etat à l'égard du fonds, à la fin de 2009 ? Quelles sont les perspectives pour 2010 ?

- le comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) a remis, fin octobre, son troisième rapport annuel, qui pointe notamment le « non-respect » de la loi et les « graves insuffisances » du dispositif. Ce rapport met également l'accent sur le cas tout à fait spécifique de la région Ile-de-France, qui regroupe les deux tiers des recours : au 30 juin dernier, au moins 7 250 ménages désignés prioritaires pour un logement par les commissions de médiation, dont 6 500 Franciliens (5 500 à Paris), n'avaient pas reçu d'offre dans le délai légal. Quelles réponses apporter à ce rapport alarmant ?

Thierry Repentin, rapporteur pour avis de la mission « Ville et logement » pour la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a souhaité savoir pourquoi les crédits consacrés, d'une part, aux rapatriés, d'autre part, aux personnes âgées et handicapées sans domicile baissent autant dans le budget pour 2010. Globalement, les crédits de la mission augmentent, lorsqu'ils sont agrégés, mais cette hausse provient en fait de l'explosion des aides personnelles au logement. 70 % des nouveaux ménages entrant dans le parc locatif social ont des revenus inférieurs à 860 euros mensuels. Quelles raisons expliquent cette hausse du budget des aides au logement : le nombre d'allocataires, la crise économique ?

Enfin, en marge de la loi de finances, il a annoncé le dépôt d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour préserver la possibilité, dont les préfets disposaient encore il y a quelques mois, de déroger aux règles d'accessibilité des constructions aux personnes handicapées, sous certaines conditions et dans certains territoires, par exemple en montagne ou outre-mer.

Sur ce dernier point, Benoist Apparu a indiqué que le Gouvernement donnerait un avis favorable à un amendement de ce genre. Il a par ailleurs confirmé que l'Ile-de-France connaît une situation atypique, puisqu'elle concentre 50 % des besoins d'hébergement. Avant de parler d'un éventuel manque de places, il est nécessaire d'établir un état des lieux et une planification par département. De plus, l'hébergement ne peut plus être considéré comme une fin en soi : la priorité doit porter sur le parcours vers un logement, éventuellement un logement adapté.

En ce qui concerne la GRL, des négociations avec les partenaires sociaux et les sociétés d'assurance ont eu lieu en 2009 pour aboutir à un produit unifié et simple ; le décret d'application a été transmis au Conseil d'Etat, qui devrait l'examiner au début du mois de décembre.

Par ailleurs, en raison de l'incapacité d'évaluer les besoins du terrain, la budgétisation du programme 177 souffre d'une absence de transparence, renforcée par le déficit de connaissances sur les prestations et les coûts des structures.

Il est également difficile d'évaluer à leur juste niveau les aides personnelles au logement, parce que ce sont des dépenses contraintes. La contribution de l'Etat dépend par exemple du dynamisme de la cotisation des employeurs et de la situation de l'emploi. D'ailleurs, elle est annuellement « rebasée » pour coller à l'évolution économique.

Au sujet du Dalo, il est exagéré de parler de non-respect de la loi, car celle-ci prévoit une obligation et des pénalités financières. Pour autant, ses conditions d'application ne sont pas satisfaisantes dans quelques départements, principalement en Ile-de-France qui concentre les deux tiers des recours. Dans cette région, seuls 25 % des dossiers ont permis un accès au logement : les 17 000 décisions favorables ne se sont traduites que par 4 000 relogements. Deux améliorations peuvent être apportées à cette situation :

- la mobilisation du contingent préfectoral, justifiée par la participation de l'Etat aux deux tiers de l'effort national en faveur du logement social et qui est depuis très longtemps en déshérence en Ile-de-France ;

- la mobilisation partielle du contingent du 1 % logement, prévue par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et qui permettrait de dégager, comme pour le contingent préfectoral, environ 5 000 logements.

La diminution des crédits destinés aux rapatriés s'explique par l'achèvement, en 2009, de la procédure prévue par le décret du 4 juin 1999 pour le désendettement des rapatriés réinstallés et par le versement, effectué sur les deux années 2008 et 2009, de l'allocation aux orphelins d'anciens supplétifs. L'année 2010 ne finance donc que le report ou le reliquat de quelques dossiers.

En ce qui concerne les allocations versées aux personnes âgées et handicapées sans domicile, la baisse s'explique par la fin du plan de cohésion sociale, par le recentrage des compétences de l'Etat et par le transfert vers d'autres organismes, collectivités territoriales ou Pôle emploi.

Yves Daudigny a évoqué la difficulté à concilier la construction de logements sociaux, au moindre coût pour obtenir des loyers bas, et les impératifs d'économie d'énergie qui, eux, pèsent sur les coûts. Certes, ces économies permettent de diminuer à terme les charges locatives mais le bouclage financier de certaines opérations est rendu difficile au moment de l'investissement.

Isabelle Debré a souhaité avoir des précisions sur le statut et le mode de désignation du futur opérateur unique de l'accueil des personnes sans abri.

Au sujet du Dalo, Colette Giudicelli a estimé que le contingent préfectoral, qui bénéficie déjà aux fonctionnaires mutés et aux familles prioritaires, ne peut pas être utilisé à l'infini. Ses capacités ne vont pas augmenter significativement. De plus, toutes les familles ne s'engagent pas dans les procédures du Dalo, même si elles sont prioritaires.

Rappelant que 80 % de la population sont éligibles au logement social à La Réunion, Anne-Marie Payet s'est réjouie de l'annonce, faite sur place par la ministre en charge de l'outre-mer, de la mise à disposition de réserves foncières de l'Etat pour les bailleurs sociaux, qui pourrait aller jusqu'à 40 hectares sur 156 parcelles. Cependant, des réticences administratives apparaissent, par exemple en ce qui concerne l'emplacement de l'ancienne prison Juliette-Dodu à Saint-Denis, où existe un projet de foyer pour jeunes travailleurs. Par ailleurs, le secteur du BTP est quasiment à l'arrêt, dans l'attente notamment de la sortie des décrets d'application de la loi pour le développement économique des outre-mer : quel est, en conséquence, le calendrier de leur publication ?

Guy Fischer s'est interrogé sur l'existence d'une volonté gouvernementale de procéder à une concertation entre les bailleurs sociaux, comme cela est en cours de réalisation pour les organismes collecteurs du 1 % logement. En matière d'hébergement des plus défavorisés, le parcours résidentiel doit être fluidifié et l'augmentation du nombre de places n'est pas la seule solution à apporter ; il est également important de donner suffisamment de moyens au budget de fonctionnement des centres pour répondre, dans des conditions correctes, aux besoins humains.

Marc Laménie a évoqué la contradiction récurrente entre le nombre important de personnes à la recherche d'un logement et celui des logements vacants, que ce soit en zone urbaine ou en zone rurale. De plus, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, qui se sont développées ces dernières années, rencontrent parfois des difficultés au moment de la location des biens, notamment en zone rurale. Enfin, les aides de l'Etat sont maintenant rares pour la rénovation des logements locatifs communaux.

Prenant l'exemple de familles devenues moins nombreuses à la suite du départ des enfants et qui souhaitent s'installer dans un logement plus petit, Alain Gournac a regretté que cette mobilité, pourtant intéressante pour le bailleur, soit freinée par le niveau des loyers, qui sont parfois aussi élevés pour un petit appartement que pour un grand. Par ailleurs, l'accompagnement dans les centres d'hébergement est en effet essentiel, mais il est rendu complexe par la difficulté à identifier les personnels s'occupant réellement des personnes au quotidien.

Alain Vasselle s'est interrogé sur le projet de la Caisse des dépôts et consignations de modifier les modalités de son financement lors des opérations de rachat de logements à des personnes surendettées qui ne peuvent plus payer leur emprunt. Or, ces procédures présentent l'intérêt social évident de permettre à ces familles de rester chez elles, voire, à terme, de racheter leur logement, ce qui est motivant pour elles. Si la Caisse interrompt son action en ce domaine, ce type d'opérations ne pourra plus être financé, ce qui serait regrettable. Par ailleurs, en raison de la politique menée pour maintenir les personnes âgées à leur domicile, de nombreux foyers-logements ne sont aujourd'hui occupés que très partiellement et connaissent en conséquence des difficultés financières importantes. Leur reconversion nécessite, d'une part, un changement de destination de l'immeuble, d'autre part, des aides spécifiques pour procéder à une restructuration lourde du bâti. Enfin, quel fondement doit-on accorder à la rumeur selon laquelle le Gouvernement souhaite la fusion des organismes de logements sociaux qui gèrent moins de 10 000 logements ?

Benoist Apparu a formellement démenti cette rumeur. La simple taille d'un organisme ne permet pas d'apprécier sa viabilité ou sa pertinence ; cela dépend du département ou de la zone dans laquelle il intervient.

Revenant sur la considération selon laquelle 30 % seulement de l'offre d'accueil en hébergement d'urgence seraient coordonnés, Muguette Dini, présidente, a rappelé que les moyens juridiques pour assurer la gestion coordonnée de l'ensemble des capacités d'accueil existent : à l'initiative de la commission, la loi de mobilisation pour le logement de mars dernier a en effet prévu, dans chaque département, la mise en place d'un dispositif de veille sociale, sous l'autorité du représentant de l'Etat, pour accueillir les personnes sans abri ou en détresse, procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état. La loi précise même qu'en Ile-de-France, un dispositif unique de veille sociale peut être institué à la demande et sous l'autorité du préfet de région. Pour quelles raisons ce dispositif n'a-t-il pas été mis en oeuvre et comment y remédier ? Par ailleurs, alors que les aides personnalisées au logement sont souvent versées pendant une grande partie de la vie des allocataires, ne pourraient-elles être utilisées pour permettre l'accession sociale à la propriété ?

Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a souhaité connaître les intentions du Gouvernement pour taxer plus lourdement les « marchands de sommeil ».

Benoist Apparu a précisé que le surcoût d'un logement basse consommation est estimé à 7 % ou 8 % du coût de construction actuel, l'écart étant amené à s'estomper avec le développement des capacités et des outils. Dans le Grenelle II, des possibilités nouvelles sont offertes aux bailleurs pour vendre de l'énergie, par exemple à partir de panneaux photovoltaïques, et pour être éligibles aux certificats d'économie d'énergie qui peuvent leur apporter des ressources nouvelles. Le moindre niveau des charges consécutif à cet investissement initial se retrouve par ailleurs dans l'amortissement de l'opération. De plus, les travaux de réhabilitation peuvent bénéficier d'un prêt de la Caisse de dépôts et consignations à un taux de 1,9 % et un récent décret permet au propriétaire bailleur de profiter de l'économie de charges qui résulte des travaux de la même manière que son locataire.

Interrogé par Sylvie Desmarescaux sur les modalités de calcul de ce partage, Benoist Apparu a précisé la liste des travaux éligibles à ce dispositif, proche de celle de l'éco-prêt à taux zéro, et mentionné la possibilité de réaliser un audit énergétique pour mesurer le gain effectif en termes de charges.

Isabelle Debré a fait valoir que les travaux sont, selon le choix fiscal du propriétaire, déductibles des revenus fonciers ou de l'imposition sur le revenu.

En matière d'accueil pour l'hébergement d'urgence, Benoist Apparu a indiqué que les futurs opérateurs départementaux, chargés de la coordination, seront désignés par l'Etat sur des appels à projets. Le tissu associatif sera certainement le mieux à même de répondre à ces appels en raison de son expertise, mais il n'en aura pas l'exclusivité.

Par ailleurs, il n'est pas envisagé de modifier les règles du contingent préfectoral, qui s'applique sur 30 % des attributions, soit 5 % pour les fonctionnaires et 25 % pour les familles prioritaires. Mais, dans les faits, ce contingent ne s'élève qu'à environ 12 % en Ile-de-France ; il s'agit donc de mieux le mobiliser pour que le préfet puisse attribuer plus de logements.

Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a objecté que cette mobilisation s'opèrerait donc au détriment des collectivités territoriales.

Alain Gournac a insisté sur la nécessité de préserver la mixité dans les quartiers, dont l'équilibre ne doit pas être déstabilisé par les mesures envisagées.

Benoist Apparu a exprimé son accord, tout en rappelant les impératifs de la loi : loger les personnes prioritaires. Or, on sait bien que des collectivités territoriales refusent parfois certains publics.

Par ailleurs, les réticences qui apparaissent lors de mises à disposition de terrains, par exemple outre-mer, révèlent la schizophrénie traditionnelle de l'Etat, tiraillé entre le ministère du logement, qui souhaite utiliser ces terrains pour construire et le ministère des finances, qui souhaite vendre au meilleur prix. Concernant l'outre-mer, un décret d'application des dispositions relatives au logement figurant dans la récente loi pour le développement économique de ces territoires devrait être transmis dans les prochains jours au Conseil d'Etat.

Au sujet des bailleurs sociaux, il est nécessaire de distinguer les offices publics de l'habitat, expression de la volonté politique des collectivités territoriales, et les sociétés anonymes. L'Etat n'a pas à s'immiscer dans les premières, même si certaines situations sont parfois ubuesques. En revanche, pour les sociétés anonymes, leur restructuration est liée à celle des organismes collecteurs du 1 % et elle se justifie pour mutualiser, au sein d'un même groupe, les opérations réalisées en zones tendues et celles réalisées ailleurs. De même, la vente de logements sociaux est un outil en faveur de l'accession à la propriété, de la mixité et du financement des sociétés, car elle apporte des fonds propres permettant de nouvelles constructions. Ainsi, la vente de 1 % du parc des logements HLM rapporterait 2 milliards d'euros, soit environ quatre fois plus que le montant annuel des aides à la pierre.

En ce qui concerne les CHRS, les différences de coûts varient de un à cinq, ce qui est clairement excessif. Il est donc important de se doter d'un référentiel de coûts qui tienne compte des missions exercées par chaque centre.

La question des logements vacants se pose également en milieu rural, où existent aussi des zones tendues et non tendues. Pour résoudre ce problème, des objectifs de construction doivent être fixés précisément ; il est, à cet égard, contreproductif de construire dans des zones dont la population diminue.

La situation des familles où les enfants s'émancipent est révélatrice de l'absence de politique des loyers dans le secteur locatif social. Alors que le Gouvernement et les bailleurs sont naturellement favorables à la mobilité et à la libération des grands appartements sous-occupés, le niveau du loyer peut bloquer cette mobilité, car il est fixé, non pas par rapport au logement lui-même comme dans le parc privé, mais par rapport au plan de financement initial de l'opération qui s'amortit sur trente ans. Une réflexion doit être menée sur cette question, mais elle nécessitera un travail de longue haleine. Cependant, la loi de mars dernier donne enfin une base juridique pour demander aux personnes qui occupent un logement manifestement sous-occupé de le libérer.

Sur les foyers logements qui ont un taux de vacance élevé, des dispositifs existent pour aider à la transformation des bâtiments, par exemple en maisons relais, selon le conventionnement de l'opération. Plus généralement, les bailleurs ne peuvent pas en permanence réclamer des crédits à l'Etat, tout en souhaitant qu'il n'intervienne pas. Un organisme bien géré produit des fonds propres et il peut aussi vendre des biens pour construire de nouveaux logements ou réhabiliter son parc.

En ce qui concerne la connaissance du nombre de places en hébergement d'urgence, elle reste insuffisante ; par exemple, le 115 à Paris gère seulement un tiers des places d'hébergement disponibles ; les autres sont directement gérées par les associations dont elles relèvent, lesquelles sont parfois réticentes à la mutualisation. Il est temps de mieux coordonner la répartition des places et la loi de mars dernier permettra, à partir du 1er décembre prochain, de mettre cette mutualisation en place à Paris.

La possibilité de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) en cas d'accession sociale à la propriété existe d'ores et déjà et une mission a été confiée au président de l'union nationale de la propriété immobilière (Unpi) pour étudier les conditions d'une éventuelle transposition, dans le secteur privé, du dispositif d'accession qui fonctionne dans le secteur social : comment solvabiliser le locataire auquel le propriétaire vend le logement ?

Enfin, obliger les « marchands de sommeil » à procéder à des travaux de réhabilitation est, aujourd'hui, une procédure beaucoup trop lourde et lente à appliquer sur le terrain. Il pourrait être envisagé de raccourcir ces délais, par exemple en fixant une contrainte, sous forme d'astreinte, lorsque le maire ou le préfet demande des travaux au propriétaire et qu'il ne les réalise pas dans une période donnée.