B. LE PROGRAMME N° 154 : DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES EXCEPTIONNELS POUR FAIRE FACE À LA CRISE
Le programme n° 154 est le plus important de la MAPAFAR, représentant 50 % des crédits de la mission. Alors que le projet de loi de finances initialement déposé prévoyait une évolution contrastée de ce programme avec une hausse de 5,5 % de sa dotation en AE et une baisse de 3,5 % en CP, les inscriptions complémentaires de crédits pour financer le plan de soutien à l'agriculture effectuées durant la lecture à l'Assemblée nationale offrent un paysage différent : ce programme est désormais en hausse tant en AE qu'en CP.
Constitué principalement de crédits d'intervention, ce programme porte les principales priorités d'action du ministère de l'agriculture, déclinées en six actions, qui pour la plupart connaissent une revalorisation conséquente, à l'exception de l'action n° 16 « gestion durable des pêches et de l'aquaculture », qui subit les conséquences budgétaires de la fin du plan pêche mis en oeuvre en 2007.
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Numéro et intitulé de l'action |
AE
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AE
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Évolution |
CP
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CP
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Évolution |
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154 |
Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires |
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11 |
Adaptation des filières à l'évolution des marchés |
417 653 028 |
443 073 728 |
6,1% |
416 240 262 |
431 960 962 |
3,8% |
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12 |
Gestion des crises et des aléas de la production |
44 000 000 |
49 100 000 |
11,6% |
74 600 000 |
75 530 000 |
1,2% |
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13 |
Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles |
276 323 326 |
291 254 431 |
5,4% |
310 358 556 |
302 180 604 |
-2,6% |
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14 |
Gestion équilibrée et durable des territoires |
406 013 346 |
552 887 450 |
36,2% |
549 841 876 |
524 199 180 |
-4,7% |
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15 |
Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions |
270 665 549 |
274 631 239 |
1,5% |
270 665 549 |
274 631 239 |
1,5% |
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16 |
Gestion durable des pêches et de l'aquaculture |
162 462 270 |
52 460 000 |
-67,7% |
133 997 270 |
84 840 000 |
-36,7% |
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Total |
1 577 117 519 |
1 663 406 848 |
5,5% |
1 755 703 513 |
1 693 341 985 |
-3,6% |
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Crédits votés par l'Assemblée Nationale |
1 897 879 195 |
20,2 % |
1 861 085 433 |
6 % |
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Source : Projet annuel de performance, PLF 2010 - Retraitements |
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1. La réponse à la crise agricole : un dispositif exceptionnel
Alors que le projet de loi de finances pour 2010 reconduisait initialement pour l'essentiel les dotations à leur niveau de 2009, avec même une réduction pour ceux consacrés à l'aide en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF), vos rapporteurs saluent l'effort particulier consenti par l'État en application du plan de soutien annoncé par le Président de la République le 27 octobre 2009 . Le dispositif exceptionnel repose sur :
- une enveloppe supplémentaire du dispositif AGRIDIFF de 100 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP, alors que le budget initial prévoyait 3 millions d'euros en AE et 3,75 millions d'euros en CP contre 4 millions d'euros en AE et CP en 2009 ;
- une dotation du fonds d'allègement des charges (FAC) qui permet de prendre en charge une partie des intérêts d'emprunts à moyen et long terme supportés par les agriculteurs en difficulté, qui passe de 8 millions d'euros en AE et CP, niveau de 2009 reconduit initialement pour 2010 à 108 millions d'euros. A cette dotation, il faut ajouter les prêts bonifiés en cas de crise, remplacés par le FAC depuis 2009, pour lesquels 25,7 millions d'euros sont prévus en CP pour honorer des engagements antérieurs, en baisse de 16 % par rapport à 2009.
Cependant, les mesures de compensation d'allègement de charges auprès de la mutualité sociale agricole ont été inscrites pour 50 millions d'euros au projet de loi de finances rectificative pour 2009 mais n'ont pas fait l'objet d'une inscription en 2010.
L'action n° 12 « gestion des crises et des aléas de production » est complétée par des crédits en faveur de l'assurance récolte, en hausse de 19 % à 38,1 millions d'euros contre 32,2 millions d'euros en 2009, visant à augmenter le taux de pénétration de l'assurance récolte, qui bénéficie de nouveaux cofinancements communautaires en application du bilan de santé de la PAC 4 ( * ) .
Enfin, notons qu'une nouvelle fois aucune ouverture de crédit n'est prévue pour abonder le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), alors que le principe d'une subvention de l'État est inscrite à l'article L. 361-5 du code rural, en complément de la ressource tirée des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance, évaluée pour 2010 à 91 millions d'euros. Les moyens pour financer le FNGCA devront donc en 2010 être dégagés sur des économies réalisées en gestion.
2. Aides à l'installation et aides au départ dans le prolongement des précédents budgets
a) La consolidation du soutien à l'installation
Après avoir enregistré une augmentation de 13,3 % en 2009, l'enveloppe budgétaire consacrée à l'installation est stable en 2010 , avec un indicateur de performance fixé à 49 % d'installations rapportées aux départs, contre 45 % en 2009. Cette politique repose principalement sur cinq outils répartis entre les actions n° 13 « appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » et n° 15 « moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » :
- la dotation jeunes agriculteurs (DJA), dotation en capital, dont le montant varie entre 8 000 euros et 35 000 euros selon la zone d'installation, s'établit à 55 millions d'euros en AE et 54,8 millions d'euros en CP, contre 55 millions d'euros et 52,3 millions d'euros en 2009. Inscrits sur l'action n° 13, les crédits destinés à financer la DJA sont complétés par un cofinancement communautaire à hauteur de 50 % (pourcentage porté à 60 ou 75 % selon les départements dans les DOM) pris en charge par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). La mesure devrait concerner 6 000 agriculteurs en 2010 ;
- les prêts bonifiés à l'installation (PBI), dont l'enveloppe imputée sur la même action passe de 79,5 millions d'euros à 82,5 millions d'euros en AE et de 77,7 millions d'euros à 79,7 millions d'euros en CP entre 2009 et 2010. Ces prêts dits à moyen terme spéciaux (MTS-JA), sont ouverts aux agriculteurs âgés de moins de 40 ans, qui s'installent pour la première fois. La subvention permet de ramener le taux réel des emprunts à 1 % et 2,5 %, pour un plafond d'aide variant selon la localisation entre 11 800 euros et 22 000 euros. Ces bonifications bénéficient également d'un cofinancement communautaire par le FEADER à hauteur de 50 %, valable uniquement jusqu'en 2015. Ce désengagement communautaire fait craindre un affaiblissement de la politique d'installation, sauf à ce qu'elle soit financée en dégageant d'importants moyens supplémentaires au sein du budget de l'État.
- La prise en charge des stages à l'installation effectués dans le cadre du plan de professionnalisation personnalisé (PPP), pour un montant de 6 millions d'euros en AE et CP également imputé sur l'action n° 13, l'enveloppe en AE baissant de 1,5 millions d'euros par rapport à 2009.
- Le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA), qui met en oeuvre le programme pour l'installation et de développement des initiatives locales (PIDIL), doté comme en 2009 de 11,5 millions d'euros tant en AE qu'en CP, imputé sur la même action.
- L' appui aux associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA), qui jouent pourtant un rôle important de recensement des projets individuels d'installation les porteurs de projets d'installation et les exploitants est en revanche en baisse de 17 millions d'euros à 14 millions d'euros en AE et en CP, ce qui est regrettable.
b) Un désengagement confirmé en matière d'aides au départ
L'enveloppe consacrée aux aides au départ enregistre une décrue mécanique, résultat des nouvelles orientations prises en 2008. L'indemnité viagère de départ (IVD) et le complément de retraite des chefs d'exploitation , qui ne comptent plus de nouveaux entrants depuis 1990, seront encore servis à 124 000 bénéficiaires en 2010 grâce à 53,3 millions d'euros de crédits inscrits en AE et en CP, en baisse de 3,5 millions d'euros par rapport à 2009. Les aides à la cessation d'activité (aide à la réinsertion professionnelle, indemnité de retrait volontaire et préretraite, maintenue uniquement dans les DOM) passent à 3 millions d'euros en AE et 8,9 millions d'euros en CP, contre respectivement 6 millions d'euros et 14,6 millions d'euros en 2009. Le budget de l'agriculture traduit ainsi la décision politique prise fin 2008 dans le cadre de la RGPP de réduire les moyens consacrés aux retraits d'activité . Dans un contexte de crise agricole qui nécessite d'accélérer les restructurations des exploitations, il paraîtrait cependant opportun de prendre une autre orientation, et de prévoir un accompagnement social des départs, pendant nécessaire de l'accompagnement technique et financier des installations.
3. Un effort d'aide à la modernisation des exploitations à conforter
L' aide à la modernisation des exploitations augmente par rapport à 2009 , passant de 57,5 millions d'euros à 77 millions d'euros en AE et de 65,9 millions d'euros à 79,7 millions d'euros en CP. Mais cette augmentation résulte d'un effet d'optique . En effet, le plan de relance de l'économie a permis de financer le nouveau dispositif des plans de performance énergétique (PPE), qui est pérennisé budgétairement en 2010 en contrepartie de l'assujettissement partiel des exploitants agricoles à la taxe carbone, mais au prix d'un recul des moyens consacrés au plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE).
Lancé en 2005, le PMBE est une aide à l'investissement qui a connu un grand succès depuis son lancement. Alors qu'il était doté de 52 millions d'euros en 2009, il subit une sévère réduction de ses moyens à 30 millions d'euros pour 2010 en diminution de 43 %. Cette réduction intervient alors même que, plus que jamais, le secteur de l'élevage, touché par la crise laitière, a besoin de se restructurer. Par ailleurs, cette réduction de moyens nationaux a pour effet de réduire à due concurrence le cofinancement communautaire du FEADER qui s'élève à 50 %.
Le plan végétal pour l'environnement (PVE) en revanche est très légèrement réévalué pour s'établir à 5 millions d'euros, mais ne paraît pas suffisant pour atteindre les ambitions du Grenelle de l'environnement visant deux tiers des masses d'eau en bon état écologique en 2015.
Le plan de performance énergétique (PPE), seule mesure concernant l'agriculture dans le plan de relance de l'économie, contribue à l'objectif du Grenelle de l'environnement tendant à atteindre, d'ici 2013, 30 % d'exploitations à faible dépendance énergétique. Il est doté de 30 millions d'euros en AE et 22 millions d'euros en CP en 2009 par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 ; ce dispositif a permis de financer plus de 1 000 diagnostics énergétiques (dont le coût reste toutefois supporté à 60 % par les agriculteurs), 11 bancs d'essais moteurs visant à réduire la consommation de carburants des engins agricoles, et 83 projets de méthanisation. Il est poursuivi en 2010 avec 38 millions d'euros en AE et 25,8 millions d'euros en CP.
Enfin, quelques autres moyens budgétaires contribueront également en 2010 à la modernisation des exploitations :
- l'aide à la modernisation des exploitations agricoles dans les DOM et en Corse, dotée de 4 millions d'euros ;
- l'enveloppe consacrée aux bonifications de prêts en faveur des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) est maintenue à 3 millions d'euros alors qu'elle est d'ores et déjà jugée insuffisante pour satisfaire la demande, et que les CUMA ont montré leur utilité dans le domaine de la mutualisation des investissements lourds des exploitations.
Vos rapporteurs pour avis regrettent donc qu'un effort supplémentaire n'ait pas été effectué s'agissant des moyens consacrés à l'accompagnement de la modernisation des exploitations, alors que celle-ci s'impose pour répondre aux exigences environnementales accrues envers le monde agricole et renforce la compétitivité des exploitations , la voie d'une « sortie de crise par le haut ». C'est pourquoi un amendement a été adopté par votre commission de l'économie tendant à abonder le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) afin de diviser par deux la réduction de crédits inscrite dans le projet de loi de finances pour 2010.
4. Le soutien économique aux filières en légère hausse
Concentrées sur l'action n° 11 « adaptation des filières à l'évolution des marchés », les mesures de soutien aux filières s'établissent à 443 millions d'euros en AE et 432 millions d'euros en AE, en hausse de 6,2 % en AE et 3,8 % en CP, auxquels s'ajoutent 40 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP pour abonder le programme POSEIDOM. Mais les différents dispositifs connaissent des évolutions contrastées.
a) Des priorités confirmées
La dotation pour la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) s'établit à 165 millions d'euros, comme en 2009. Elle vient compléter la prime communautaire au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), une des dernières aides couplées à l'issue du bilan de santé de la PAC, qui s'élève à environ 700 millions d'euros pour les éleveurs français. La PNSVA est dégressive en fonction de la taille du troupeau, avec un montant de 50 euros pour les 40 premières vaches (2,9 millions de vaches concernées) et de 25,8 euros pour les suivantes (0,7 million de vaches concernées). Dans un contexte de crise de la viande, le maintien de cette prime supplémentaire est essentiel pour conserver le renouvellement du cheptel bovin français.
L' aide aux filières de production outre-mer est également renforcée avec des crédits passant de 56 millions d'euros en AE et CP en 2009 à 90 millions d'euros en 2010, auxquels s'ajoutent des crédits nationaux supplémentaires dans le cadre du programme d'option spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), à hauteur de 40 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP, inscrits en projet de loi de finances pour 2010 lors de son examen à l'Assemblée nationale, en application des annonces sur l'Outre-mer faites par le Président de la République le 6 novembre 2009, inspirées des propositions de la mission commune d'information du Sénat sur la situation des départements d'outre-mer 5 ( * ) . Ces aides sont orientées essentiellement vers les producteurs de canne à sucre ultramarins.
b) Des contradictions entre moyens et objectifs
Cependant la politique de soutien aux filières n'est pas exempte de contradictions dans deux domaines :
- le projet annuel de performances fixe comme objectif au programme n° 154 de renforcer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international , même si contrairement à 2009, il n'y a plus, en 2010, d'indicateur associé. Or, les crédits les crédits du fonds pour les industries agroalimentaires essentiellement destinés à alimenter le Fonds pour les investissements stratégiques des industries agroalimentaires (FISIAA) connaissent une nouvelle baisse de 13,8 % en 2010, après une baisse de 19,4 % en 2009. De même, la sous-action consacrée au plan sectoriel export agroalimentaire est en légère baisse de 2 %, passant de 18,9 millions d'euros à 18,5 millions d'euros. L'érosion des dotations financières en faveur des industries agroalimentaires (même si les crédits de paiement sont en hausse), alors que le recherche de débouchés nouveaux est la condition du maintien de la compétitivité d'un secteur qui assure une part importante de l'emploi, qui absorbe 70 % de la production agricole et contribue positivement au commerce extérieur de la France, ne peut qu'inquiéter vos rapporteurs pour avis.
Les crédits mis à disposition de FranceAgrimer et de l'Office départemental de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) pour la promotion des produits et l'orientation des filières connaissent également une inquiétante réduction de 3,6 % en AE et 13,7 % en CP, pour s'établir respectivement à 141 et 126 millions d'euros. Or, là aussi, le projet annuel de performances fixe des objectifs ambitieux visant à augmenter le nombre de producteurs regroupés en organisations de producteurs (OP), ce qui paraît difficile à atteindre si les programmes d'aide à la structuration des filières voient leurs crédits réduits dans le même temps.
5. Des efforts poursuivis en faveur de la gestion équilibrée et durable des territoires
L'action n° 14 « gestion équilibrée et durable des territoires » connaît une évolution contrastée de sa dotation avec une augmentation de 34 % en AE et une baisse de 5,8 % en CP pour s'établir à 553 millions d'euros en AE et 524 millions d'euros en CP. L'augmentation de la dotation est à nuancer car sur les 140 millions d'euros de plus inscrits en AE en 2010, 135 millions d'euros correspondent à la nouvelle mesure rotationnelle mise en place dans le cadre du bilan de santé de la PAC.
a) L'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN)
En hausse de 8,3 %, la dotation en faveur de l'ICHN s'établit à 248,1 millions d'euros en AE et en CP, permettant conformément au bilan de santé de la PAC de revaloriser de 50 % le versement de l'indemnité au titre des 25 premiers hectares de superficies fourragères et cultures sèches de montagne en zone défavorisée.
b) La prime herbagère agro-environnementale (PHAE)
Mise en place en 2003 et réformée en 2007, la PHAE a pour objectif de maintenir les surfaces en herbe et d'entretenir des espaces à gestion extensive exploités par la fauche ou le pâturage. Elle vise donc au maintien de la biodiversité et contribue à soutenir activement l'élevage, notamment dans les zones de montagne.
La PHAE est versée aux exploitations justifiant d'une part minimale de surface en herbe représentant entre 50 et 75 % de la surface agricole utile (SAU), et dont le chargement est inférieur à 1,4 UGB/ha 6 ( * ) . Le niveau d'aide est plafonné à 76 euros par hectare et par an, et 7 600 euros par exploitation. Ces limites peuvent connaître des ajustements selon les départements et les zones concernées.
Au total, 63 000 contrats herbagers, d'une durée de validité de cinq années, sont actuellement en cours. 50 000 contrats, couvrant plus de trois millions d'hectares, ont été conclus en 2008, première année d'entrée en vigueur des PHAE de deuxième génération. Seulement 2 500 contrats couvrant 130 000 hectares sont arrivés à échéance en 2009. Le montant moyen de l'aide est de 4 100 euros par an et par exploitation.
Jusqu'en 2009, ces contrats étaient financés à 45 % par le budget de l'État et à 55 % par le FEADER au titre du deuxième pilier de la PAC.
Le projet de loi de finances pour 2010 est marqué par deux évolutions :
- d'une part, le taux de cofinancement communautaire des contrats en cours a été revu, dans le cadre du bilan de santé de la PAC, pour s'établir à 75 % . Les crédits de paiement consacrés aux contrats PHAE en cours passent donc de 120,3 millions d'euros en 2009 à 60,3 millions d'euros en 2010. Le coût total de la mesure représentant 241,3 millions d'euros, la contribution communautaire au titre de ce dispositif est portée pour la campagne 2010 à 180,9 millions d'euros ;
- d'autre part, aucun crédit n'est inscrit en autorisation d'engagement, ouvrant la voie à la disparition de la PHAE .
La baisse de 49,9 % des crédits de paiement consacrés à la PHAE en contrepartie d'une augmentation du cofinancement communautaire est parfaitement logique: les contrats PHAE devant respecter certaines limites, les crédits seront suffisants pour honorer les engagements pris.
En revanche, la suppression des autorisations d'engagement ne permettra pas de conclure de nouveaux contrats en 2010, dont 7 000 à 10 000 devraient arriver à terme, privant ainsi de soutien les exploitants concernés.
Par ailleurs, le nouveau dispositif communautaire de prime à l'herbe, créé à partir de 2010 dans le cadre du premier pilier, n'est pas un dispositif complémentaire de la PHAE, mais un dispositif de substitution qui n'assurera pas un soutien du même ordre aux agriculteurs. L'aide ne sera versée qu'au-delà d'un seuil de chargement de 0,5 UGB/ha, excluant de fait les zones d'agriculture les plus extensives. Cette prime à l'herbe a vocation à être fondue progressivement dans les droits à paiement uniques (DPU).
Le remplacement programmé de la PHAE par la prime à l'herbe marque un changement d'orientation au détriment des systèmes de production extensifs
c) La nouvelle mesure rotationnelle agro-environnementale
La création dans le cadre du bilan de santé de la PAC d'une mesure agro-alimentaire rotationnelle de troisième génération ouverte dans les départements intermédiaires vise à encourager la diversité des assolements. Son montant est de 32 euros/ha engagés par an avec un plafond par exploitation de 7 600 euros. La mesure bénéficie d'un cofinancement communautaire du FEADER de 55 %. Sont inscrits en 2010 les 135 millions d'euros en AE représentant la totalité de l'enveloppe et 29,5 millions d'euros en CP, dont 2,5 millions d'euros correspondent au solde d'engagements antérieurs.
d) Les mesures agro-environnementales régionales (MAER), traduction du bilan de santé de la PAC et du Grenelle de l'environnement
Avec 73,2 millions d'euros en AE et 60,6 millions d'euros en CP, les MAER comprennent 27 millions d'euros destinés à la conversion à l'agriculture biologique, le projet annuel de performances fixant un objectif de triplement à l'horizon 2012 de la surface cultivée bio. La baisse des CP par rapport à 2009 ne résulte pas d'un délaissement des MAER de la part de l'État mais traduit une augmentation du taux de cofinancement communautaire par le FEADER passant de 55 à 75 % pour les MAER sur un site Natura 2000. L'effort national en faveur du bio n'est donc pas remis en cause. Il se concrétise également par la mobilisation de 3 millions d'euros de crédits d'intervention en faveur de l'Agence bio au sein de l'action n° 11 et par une enveloppe globale toutes actions confondues de 50 millions d'euros.
e) La réduction continue des crédits du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA)
Destiné aux éleveurs qui souhaitent mettre en conformité leur exploitation au regard de la gestion des effluents d'élevage et qui s'engagent à adopter des pratiques culturales conformes aux exigences environnementales et agronomiques de la réglementation, le PMPOA, lancé en 2003, avait été stoppé en 2008. Les CP, en baisse de 12 % à 21 millions d'euros permettent simplement de payer des engagements pris avant 2008.
Au regard des effets dramatiques de la pollution des eaux par les nitrates dans les régions Bretagne et Pays-de-la-Loire, que le PMPOA visait à combattre, on ne peut que regretter que les efforts en la matière ne puissent être prolongés.
f) Les autres mesures
Le budget 2010 est marqué par la confirmation de l'abandon progressif des soutiens à l'hydraulique agricole, dont les dotations en CP servent essentiellement à solder des engagements antérieurs. Or l'hydraulique agricole répond à une « logique prudentielle », consistant à lisser les pics et les creux de disponibilité de la ressource pour en disposer au bon moment et le coût du mètre cube est faible. Il est donc regrettable de tourner le dos à des investissements qui seront très utiles sur la longue durée .
L'appui aux SAFER s'établit en 2010 comme en 2009 à 5 millions d'euros.
L'action n° 14 comporte également encore un volant d'aide à la filière équine, pour un peu moins de 10 millions d'euros.
Cofinancement communautaire des principaux dispositifs
de gestion durable des territoires
|
Dispositif |
CP inscrits en 2010 |
Participation attendue du FEADER |
Total |
|
ICHN |
248 |
312 |
560 |
|
PHAE |
60 |
181 |
241 |
|
MAE rotationnelle |
29 |
36 |
65 |
|
MAE régionales |
61 |
84 |
145 |
en millions d'euros
6. La fin des mesures exceptionnelles en faveur de la pêche
a) Les pêches maritimes et l'aquaculture françaises : le paradoxe d'une filière en déclin dans un secteur d'avenir
La pêche française est passée de 628 000 tonnes de prises en 1995 à 467 000 en 2007 . En ce qui concerne l'aquaculture, la baisse est tout aussi sensible avec 275 000 tonnes produites en 1995, et seulement 239 000 en 2007 . Les plans de réduction de flotte se sont succédés pour aboutir à une réduction drastique du nombre de navires de pêche : près de 6 600 en 1995, moins de 5 200 en 2007 7 ( * ) , avant même la mise en oeuvre du plan de retrait de flotte du plan pour une pêche durable et responsable (PPDR) engagé en janvier 2008.
Pourtant, la consommation de poisson en Europe continue à augmenter, passant en France en vingt ans de 17 kg à 24 kg par personne et par an. Premier marché du monde avec 12 millions de tonnes consommées, le marché européen est en pleine mutation avec une part des produits transformés devenue prédominante : 90 % de la consommation est constituée de produits congelés ou transformés 8 ( * ) .
L'Europe connaît paradoxalement au même moment une hausse de la demande intérieure et une baisse, de l'ordre de 30 % depuis 10 ans, de sa production, du fait de la réduction des captures.
Comme le soulignait Bruno Le Maire, ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche le 5 octobre 2009, en ouverture des Assises de la pêche : « le secteur de la pêche a connu au cours des dernières décennies de grandes mutations liées à une concurrence mondiale accrue, à la fluctuation des prix du carburant et à la raréfaction des ressources halieutiques », expliquant largement les difficultés des pêcheurs français.
Or, même si la France fait partie des « gros pêcheurs » de l'Union européenne, en 2007, le bilan des échanges commerciaux français de produits de la pêche et d'aquaculture se soldait par un déficit de 2,5 milliards d'euros, le tiers seulement de la consommation française étant satisfait par la production nationale 9 ( * ) .
Avec une façade maritime parmi les plus importantes du monde, et tout en respectant l'objectif de préservation des stocks halieutiques, il semble possible de renforcer la filière. De manière complémentaire, la pisciculture devrait pouvoir être développée afin de répondre en quantité et en qualité à des besoins croissants.
b) La fin du plan pêche
Lancé au début de l'année 2008, le plan pour une pêche durable et responsable (PPDR) comprenait une quinzaine de mesures destinées à permettre au secteur de la pêche de mieux gérer la ressource, de moderniser la flotte, d'améliorer la situation économique des marins-pêcheurs, de répondre aux défis de la hausse des coûts des carburants, de garantir une meilleure sécurité en mer et de mieux valoriser les produits de la mer . D'un montant de 310 millions d'euros, dont 24 millions au titre du fonds européen pour la pêche (FEP), ce plan a été ramené de trois ans à deux ans et arrive donc à son terme. En conséquence, l'action n° 16 du programme n° 154, intitulée « gestion durable des pêches et de l'aquaculture » passe de 162,5 millions d'euros en AE et 134 millions d'euros en CP en 2009 à 52,5 millions d'euros en AE et 84,8 millions d'euros en CP pour 2010, soit une baisse respective de 67,7 % et 36,7 %.
Les crédits pour les interventions économiques s'élèvent à 24 millions d'euros en AE et 57 millions d'euros en CP, revenant à un niveau proche de celui qui prévalait avant la mise en oeuvre du PPDR. Les crédits inscrits financent l'ensemble des actions entreprises dans le cadre du FEP, que ces actions prennent place ou non dans le cadre des contrats de plan État-Régions (CPER) : modernisation des flottes de pêche, des installations conchylicoles et piscicoles, équipement des ports, protection de la faune et de la flore aquatiques.
Le programme opérationnel du FEP pour la France s'élève en effet à 216 millions d'euros de cofinancements européennes sur la période 2007-2013. Conformément aux engagements de la France dans le cadre de ce programme, les contreparties nationales ont été inscrites en loi de finances au sein de l'action n° 16 du programme n° 154. Deux dispositifs consomment une part substantielle de ces crédits d'intervention économique :
- le plan de sortie de flotte est doté à hauteur de 6 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros en CP, dont 14 millions d'euros correspondent au solde des opérations engagées au titre du PPDR ;
- la subvention de l'État au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) au titre de l'indemnisation du chômage des marins pour cause d'intempéries ou d'avaries est maintenue au même niveau qu'en 2009 à 13,5 millions d'euros en AE et CP.
Les crédits de fonctionnement de l'action n° 16 augmentent sensiblement, passant de 18,7 millions d'euros à 21,9 millions d'euros en AE et de 17 millions d'euros à 21,4 millions d'euros en CP entre 2009 et 2010. Les dépenses correspondantes visent à respecter la réglementation communautaire à travers le suivi statistique de l'activité du secteur et un effort accru de contrôle des pêches à travers notamment l'équipement électronique des navires pour le recueil des données de captures 10 ( * ) et la mise en place d'applications informatiques. Compte tenu de la dégradation biologique de certains stocks halieutiques, cette politique de contrôle de l'activité des navires devrait se renforcer dans les prochaines années.
2010 est donc une année de transition pour le budget de la pêche, les Assises de la pêche devant donner le coup d'envoi d'une nouvelle politique dont les traductions budgétaires ne peuvent pas encore être connues.
7. Des moyens préservés pour les opérateurs du programme
Hors ADASEA 11 ( * ) , les subventions pour charges de service public des opérateurs du programme (haras nationaux, Institut national de l'origine et de la qualité (INAD), Agence Bio, FranceAgrimer et ODEADOM, Agence des services de paiement et Office pour le développement agricole de la Corse) connaissent une légère augmentation par rapport à 2009 , pour s'établir à 260 millions d'euros contre 254 millions d'euros en 2009.
2010 constitue une année d' appropriation des réformes structurelles opérées en 2009 dans le cadre de la RGPP après une année 2009 qui a vu la fusion du Centre national pour l'aménagement des structures agricoles (CNASEA) et de l'Agence unique de paiement (AUP) au sein de l'Agence de services et de paiements (ASP) et le regroupement des principaux offices d'intervention agricole au sein de FranceAgrimer.
Les opérateurs sont cependant mis à contribution au titre de la maîtrise des dépenses publiques et doivent faire des efforts de productivité qui se traduisent par des suppressions d'une cinquantaine d'emplois au sein des haras nationaux (sur 940), de 180 au sein de l'ASP ou encore de 70 au sein de FranceAgrimer. Seuls l'INAO et l'ODEADOM voient leurs effectifs progresser modestement.
Les hausses de 2 % et de 6,9 % respectivement en faveur de l'ASP et de FranceAgrimer correspondent à des ajustements par rapport à une dotation initiale qui n'était pas suffisante.
* 4 Voir chapitre III.
* 5 Propositions n° 29 à 36 du rapport n° 519 (2008-2009), fait par M. Éric Doligé, au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, déposé le 7 juillet 2009.
* 6 UGB : Unité gros bétail, unité utilisée en statistique afin d'unifier les différentes catégories d'animaux.
* 7 Source : Graphagri 2009 - Publication Agreste.
* 8 Source : Ministère de l'agriculture - Assises de la pêche.
* 9 Chiffres de l'IFREMER.
* 10 Cet équipement a été rendu obligatoire en 2010 pour les navires de 15 à 25 mètres par le Règlement n° 1966/2006 du Conseil du 21/12/2006, les navires de plus de 25 mètres devant avoir été équipés en 2009.
* 11 ADESEA : Association départementale pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.