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Projet de loi de finances pour 2010 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat

 

B. LE FONDS STRATÉGIQUE D'INVESTISSEMENT : « UN FONDS SOUVERAIN À LA FRANÇAISE » ?

1. L'exercice 2008-2009 marqué par la mise en place du FSI dans le contexte de crise

Outre le plan de soutien aux banques, la crise économique a conduit le Président de la République à annoncer le 23 octobre 2008, dans le cadre d'un ensemble de mesures destinées à soutenir l'économie, la création du fonds stratégique d'investissement (FSI), qu'il a qualifié le 20 novembre 2008 de « fonds souverain à la française ».

Le FSI est en réalité une société anonyme détenue à 51 % par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et à 49 % par l'Etat. Constitué le 19 décembre 2008, il a été placé sous la responsabilité de la CDC afin de soutenir le développement des petites et moyennes entreprises et sécuriser le capital d'entreprises stratégiques.

Le FSI est doté de moyens financiers à hauteur de 20 milliards d'euros apportés à parité par ses deux actionnaires et constitués pour 6 milliards d'apports en numéraire et pour 14 milliards de titres de participation.

Les apports en numéraire de l'Etat sont réalisés par l'intermédiaire de crédits budgétaires ouverts dans le cadre du plan de relance. Après la libération d'un montant d'1 milliard d'euros en numéraire en février 2009 (490 millions par l'Etat et 510 millions par la CDC), un nouveau versement en numéraire pourrait intervenir avant la fin de l'année, dont le montant dépendra des besoins réels du FSI pour mener à bien sa politique d'investissement.

S'agissant des apports en nature, un ensemble de participations d'une valeur de 14 milliards provenant de l'Etat et de la CDC a été apporté le 15 juillet 2009 au FSI. Du côté de l'Etat, ces apports ont été constitués des 33,34 % détenus dans la société STX France Cruise, ainsi que de parts du capital d'Aéroports de Paris (8 %) et de France Télécom (13,5 %).

En termes de gouvernance, le FSI est administré par un conseil d'administration de sept membres comprenant deux représentants de l'Etat, deux représentants de la CDC, et trois personnalités qualifiées. Afin d'assister le conseil dans ses travaux, trois comités permanents ont été créés : un comité d'audit et des risques, un comité des rémunérations et des nominations et un comité d'investissement. Ce dernier est spécifiquement chargé de donner un avis sur les projets de prise de participation présentés au conseil par l'équipe d'investisseurs du fonds. A ces comités s'ajoute un comité d'orientation stratégique, composé de représentants de la société civile, dont la mission est de définir et de développer la doctrine d'investissement du FSI et d'être le gardien de la cohérence et des équilibres de l'action du fonds.

Votre rapporteur pour avis prend bonne note de cette implication du FSI dans la gouvernance des entreprises dans lesquelles il acquiert une participation, convaincu qu'aujourd'hui il convient d'encourager les entreprises citoyenne, notamment pour ce qui concerne les aspects environnementaux, sociaux et fiscaux.

2. Un fonds à deux dimensions : stratégique et d'investissement

Le FSI intervient en fonds propres dans des entreprises porteuses de projets créateurs de valeur et de compétitivité pour l'économie. Le FSI prend ainsi des participations minoritaires et a vocation à intervenir, seul, ou en co-investissement dans quatre type d'entités :

1) des PME présentant un fort potentiel de croissance ;

2) des entreprises moyennes disposant d'un potentiel de création de valeur grâce à leur position de marché et/ou à leur maîtrise technologique ;

3) des entreprises de taille moyenne présentes dans des secteurs en mutation et engagées dans des processus de redéploiement industriel ;

4) des grandes entreprises fortement implantées dans leur secteur d'activité et ayant besoin de stabiliser leur capital.

Ainsi le FSI doit tout à la fois constituer :

un fonds stratégique qui entre au capital d'entreprises dont les projets de croissance sont porteurs de compétitivité pour le pays ; qui favorise le co-investissement ; qui accompagne les entreprises dans le moyen-long terme ; qui prend en compte les perspectives de stabilité et de recomposition de l'actionnariat ;

- un fonds d'investissement doté de fonds propres ; qui investit en minoritaire sans chercher à prendre le contrôle21(*) ; qui recherche une rentabilité dans la norme du marché ; qui évalue ses projets d'investissement, puis gère ses participations selon les méthodes et standards de la profession.

3. Une orientation stratégique à mieux préciser

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la marge de manoeuvre dont disposera ce fonds dans les années à venir alors que les actifs sont aujourd'hui largement sous-évalués, les fonds propres totaux s'élevant à un peu plus de 15 milliards d'euros.

Votre rapporteur pour avis s'étonne en effet de la vocation de ce fonds qui doit rester minoritaire dans les entreprises où il investit, le contrôle fort des participations que l'Etat détient relevant en théorie de l'APE. Il souhaite, à cet égard, formuler deux remarques :

- d'une part, l'APE gère aujourd'hui des participations même minoritaires de l'Etat, ce qui pose des questions en matière de définition des missions de cette agence. La mise en place de ce fonds n'est donc pas sans conséquence sur le périmètre du compte « Participations financières de l'Etat » et sur les missions de l'APE ;

- d'autre part, il semble qu'il y ait une certaine incohérence entre les déclarations du Président de la République, présentant le FSI comme un fonds souverain et la stratégie assignée à celui-ci de prendre des participations minoritaires.

Selon votre rapporteur pour avis, si l'on souhaite faire du FSI un véritable fer de lance de l'intervention de l'Etat dans l'économie, il convient d'orienter sa stratégie vers des prises de contrôle plus significatives dans des entreprises jugées stratégiques pour l'avenir de notre industrie.

Au vu des informations transmises par l'APE, le FSI avait, fin juillet 2009, réalisé six investissements directs pour un montant global de 340 millions d'euros. Il s'agit, par ordre chronologique, de Valeo (23,5 millions), Daher (68,5 millions), Farinia Group (20 millions), Gemalto (160 millions), 3S Photonics (10 millions), et Nexans (58 millions). Suivant les cas, ces opérations ont consisté en une participation du FSI à une augmentation de capital des sociétés concernées, ou bien en l'acquisition de titres existants sur le marché ou auprès d'actionnaires de référence sortants.

Outre ces investissements directs, le FSI a engagé 200 millions d'euros dans un fonds commun de placement à risque (FCPR) dédié au secteur des équipementiers automobiles. Ce fonds, baptisé Fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA), a également été abondé à hauteur de 200 millions d'euros par les deux grands groupes automobiles français, ce qui lui donne une capacité d'intervention totale de 600 millions d'euros22(*).

Enfin, début octobre 2009, le FSI a annoncé un renforcement substantiel de son action à destination des PME23(*) dans le cadre de la mise oeuvre d'un plan gouvernemental de soutien au financement des PME d'un montant global de 2 milliards d'euros, dont environ 1 milliard d'euros apportés par le fonds. Le dispositif mis en place au sein du FSI est structuré autour de quatre instruments :

- l'investissement direct du fonds au capital des PME, les moyens dédiés à ce type d'opération devant atteindre 300 millions ;

- l'investissement du FSI dans des fonds régionaux de capital risque et de capital investissement au travers du dispositif « France Investissement », les moyens consacrés à cette action devant également atteindre 300 millions ;

- la création d'un fonds dédié au renforcement des fonds propres des entreprises ayant saisi le Médiateur du crédit. Ce fonds, dénommé Fonds de consolidation et de développement des entreprises (FCDE), est cofinancé par des banques et des compagnies d'assurances et géré au sein du FSI. Il est doté de 200 millions d'euros dont 95 millions apportés par le FSI ;

- la création d'un nouvel instrument de financement : les obligations convertibles « OC plus ». Destinées à faciliter l'accès des petites entreprises à ce type d'instrument, ces obligations ont la particularité de différer les discussions sur la valorisation de la société au moment de la conversion éventuelle des obligations en actions, et de laisser cette conversion à l'initiative du chef d'entreprise. Le FSI y consacrera 300 millions d'euros.

En venant au secours du système financier, on a pu constater un certain retour de l'Etat dans l'économie, tournant majeur dont votre rapporteur pour avis se félicite. Toutefois, il estime que, désormais, pour placer notre économie dans les meilleures conditions pour sortir de la crise et rebondir, l'Etat doit orienter son action en direction des entreprises qui créent de la valeur et des emplois pour nos territoires. Selon les informations transmises par l'APE, le FSI réfléchirait à la mise en place de fonds spécialisés dans certaines filières. Des travaux visant ainsi à la création de fonds dédiés à la filière bois et aux biotechnologies sont en cours, qu'il convient, selon votre rapporteur pour avis, d'encourager.

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En conclusion, votre rapporteur pour avis a acquis la conviction que l'Etat se comportait comme un actionnaire cherchant avant tout à défendre ses intérêts patrimoniaux dans les entreprises dont il détient tout ou partie du capital. A cet égard, il souhaite que les entreprises du secteur public soient aussi bien gérées que les entreprises privées.

Cet objectif n'est pas opposé à celui du développement industriel des entreprises dont l'Etat est actionnaire. C'est pourquoi, si votre rapporteur pour avis prend bonne note du retour de l'Etat dans la politique industrielle, marquée notamment la création du FSI, il ne saurait toutefois dissimuler son inquiétude. En effet, si l'objectif est bien de faire face aux enjeux du futur et de préparer l'avenir en opérant « les » révolutions industrielles qui s'imposent dans différents secteurs, votre rapporteur y souscrit totalement. Mais, s'il s'agit de multiplier les participations minoritaires sans vision d'ensemble pour l'Etat propriétaire, votre rapporteur pour avis fait preuve de la plus grande réserve.

En conséquence, il vous propose de s'abstenir quant à l'adoption des crédits inscrits au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » pour 2010.

Lors d'une réunion tenue le 10 novembre 2009, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, contre la proposition de son rapporteur pour avis, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2010.

* 21 Sur ce point, votre rapporteur pour avis aura l'occasion d'émettre de fortes réserves quant à cette orientation lui paraissant pour le moins surprenante.

* 22 Fin juillet 2009, le FMEA avait réalisé trois investissements pour un montant global de 74 millions d'euros au capital des sociétés Treves (55 millions), Michel Thierry (15 millions) et Savoy International (4 millions).

* 23 Une cinquantaine de dossiers sont en cours d'instruction ou de finalisation. Il n'est évidemment pas possible d'évoquer les noms des entreprises dans lesquelles le FSI envisage actuellement de prendre une participation, en particulier s'agissant des cibles cotées.