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Projet de loi de finances pour 2010 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat

 

III. LA STRATÉGIE DE L'ETAT ACTIONNAIRE À TRAVERS DEUX EXEMPLES : LA SNCF ET LE FONDS STRATÉGIQUE D'INVESTISSEMENT

Si votre rapporteur pour avis a acquis la conviction que l'Etat actionnaire se comporte désormais, et de plus en plus, comme un actionnaire « ordinaire » cherchant, d'une part, à maximiser son investissement, notamment en encaissant des dividendes, et, d'autre part, à assurer un niveau de « bonne gouvernance » dans les entités pour lesquelles il détient une participation, il est en revanche plus circonspect sur le rôle de l'Etat dans la stratégie industrielle des entreprises.

Dans son rapport relatif à la loi de finances pour 2009, votre rapporteur pour avis avait mis en avant la grande diversité de la stratégie de l'Etat actionnaire. A la lumière de plusieurs exemples, en particulier La Poste et AREVA, il était en effet clairement apparu que l'Etat adoptait une stratégie différenciée selon les entreprises, conduisant votre rapporteur pour avis à s'interroger sur la cohérence de cette stratégie.

Aujourd'hui encore, l'influence de l'Etat sur la stratégie des entreprises ne saute pas aux yeux. Il a découvert comme tout le monde les mauvaises relations sociales à France Télécom18(*) et il n'est pas sûr que les ministres soient les mieux placés pour définir la stratégie mondiale de groupe comme Renault, EADS ou encore Air France. On peut dès lors s'interroger sur le rôle de l'Etat, et, dans cette perspective, votre rapporteur pour avis a choisi de s'intéresser à une entreprise 100 % publique qui va faire face à une concurrence accrue dans les années à venir : la Société nationale des chemins de fer (SNCF).

Par ailleurs, avec la crise, si la place de l'Etat dans l'économie s'est élargie, puisqu'il a notamment aidé les banques ou l'automobile, il semble que le fer de lance de ces interventions s'incarne désormais dans un nouvel instrument : le Fonds d'intervention stratégique (FSI).

A. 2009, UNE ANNÉE CHARNIÈRE POUR LE GROUPE SNCF

L'année 2009 constitue une année charnière pour l'entreprise, la branche SNCF Voyages étant devenue la seule contributrice significative aux performances du groupe19(*). Or l'activité et la rentabilité de cette branche ralentiront dans un contexte économique difficile doublé d'une ouverture à la concurrence et d'une progression continue des péages.

C'est dans ce contexte, et conformément à la lettre de mission adressée à Guillaume Pépy par le Président de la République le 27 février 2008 que l'APE accompagne la SNCF dans son ambition de construire un groupe de services multimodaux d'envergure internationale, avec un choix équilibré de métiers, non exclusivement ferroviaires, intégrant la gestion de l'infrastructure, le transport public de proximité, le transport ferroviaire longue distance de voyageurs, la logistique de marchandises et la gestion des gares.

Cette ambition s'est incarnée au cours des derniers mois dans des choix stratégiques importants, ainsi que dans l'évolution de chantiers phares pour l'entreprise pour lesquels l'APE s'est fortement mobilisée.

1. La redéfinition des objectifs stratégiques du groupe et des bonnes pratiques de gouvernance

a) Le plan « Destination 2012 »

Le groupe SNCF a décliné en 2008 les lignes directrices d'une stratégie de développement et de croissance ambitieuse, « Destination 2012 », visant à faire de la SNCF une entreprise de services d'écomobilité, de dimension mondiale, pleinement concurrentielle.

Les objectifs concernent les quatre branches du groupe :

- pour « Infrastructure et Ingénierie », être un atout du système ferroviaire français et une référence technique mondiale ;

- pour « Proximités », être en 2012 un leader en France et en Europe du transport de proximité dans les villes et territoires ;

- pour « Voyages France-Europe », avoir accentué en 2012 l'avance de numéro un mondial de l'exploitation de la Grande Vitesse, avec un tiers des trafics réalisés hors de France ;

- pour « Transports et Logistique » enfin, être en 2012 l'un des cinq premiers acteurs mondiaux du secteur.

Ces objectifs par branche s'accompagnent par ailleurs de la volonté de renforcer globalement la compétitivité des métiers Matériel, Traction, Sécurité au service des branches.

b) La révision des règles de gouvernance du groupe

La SNCF a également entrepris une réforme interne de certaines de ses règles de gestion. En effet, les règles de gouvernance applicables jusqu'alors au groupe résultaient principalement des décrets de 1983 relatifs aux statuts de la SNCF et au cahier des charges de l'entreprise, sur lesquels est fondé le règlement intérieur du conseil d'administration. A l'expérience, il est apparu que ces règles n'étaient plus adaptées à la taille et aux dimensions de l'entreprise, ne reflétant qu'imparfaitement les évolutions intervenues, de facto, dans son pilotage.

Il a donc été proposé au conseil d'administration, en 2008 et 2009, une série d'adaptations des règles de gouvernance de l'entreprise visant, d'une part, à renforcer l'effectivité du contrôle des engagements pris par le conseil et la direction générale, et, d'autre part, à alléger l'ordre du jour des réunions du conseil des décisions susceptibles de l'encombrer, pour lui permettre de se concentrer sur les questions majeures relatives à la stratégie, au pilotage des résultats et au contrôle des risques de l'entreprise.

A titre d'illustration et après un exercice de « benchmark » avec les autres entreprises publiques comparables, la nouvelle procédure proposée pour le contrôle des engagements de l'entreprise permet aujourd'hui au conseil d'administration d'accorder un niveau de délégation plus élevé à la direction de l'entreprise, à la fois pour les engagements pris et pour les marchés en découlant. Il a ainsi été proposé que le président du conseil d'administration dispose du pouvoir d'engager l'entreprise pour toute dépense ou opération de périmètre inférieures à 80 millions d'euros, ainsi que pour tout contrat induisant pour la SNCF un chiffre d'affaires cumulé de moins de 160 millions.

De la même façon, afin d'accélérer l'examen des marchés par le conseil d'administration, il a été approuvé que seuls les marchés n'ayant pas été unanimement validés par le comité des marchés fassent l'objet de discussion en séance du conseil.

2. L'adaptation à la mutation de l'environnement économique de l'entreprise

a) Des opérations décisives de croissance externe en 2008-2009

Dans un contexte de mondialisation des flux ferroviaires, de pertes de parts de marché en France, à mesure que la concurrence y est introduite, et d'exportation des savoir-faire, le groupe SNCF a accéléré son déploiement à l'international, en développant notamment des partenariats autour de la grande vitesse. Nuovo Trasporto Viaggiatori (NTV), première société privée italienne dédiée à l'exploitation de liaisons ferroviaires de voyageurs à grande vitesse, a ainsi choisi, le 9 octobre 2008, la SNCF comme partenaire industriel exclusif en Italie et en Europe. Dans le cadre d'un accord de partenariat, la SNCF a pris une participation minoritaire de 20 % du capital de NTV.

Par ailleurs, le groupe SNCF s'est hissé parmi les cinq premiers acteurs mondiaux du transport de marchandises, acquérant une nouvelle dimension sur cette activité grâce à deux opérations majeures. D'une part, dans le cadre de l'offre publique d'achat de Geodis close fin juillet 2008, suivie d'une procédure de retrait obligatoire intervenue le 8 août 2008, le groupe SNCF a acquis 4.535.912 actions de Geodis au prix de 132,15 euros, pour détenir 100 % du groupe. D'autre part, le 2 décembre 2008, Geodis a annoncé l'acquisition d'IBM Global Logistics, plateforme mondiale de pilotage des activités logistiques d'IBM. Cette acquisition se matérialise par l'achat de 58 fonds de commerce dans différents pays et fait de Geodis le premier acteur mondial du métier de « quatrième partie logistique » ou « 4 PL » de cette taille (pour un chiffre d'affaires d'un milliard d'euros par an durant 15 années).

Cette politique contribue par ailleurs à l'implantation du groupe hors du marché domestique : ainsi, en mai 2008, la SNCF a pris le contrôle du groupe allemand ITL en acquérant 75 % des droits de vote de la société mère, le groupe ITL assurant des trafics ferroviaires de marchandises en Allemagne, République Tchèque, Benelux et Pologne.

Enfin, le rapprochement entre Keolis et Effia, en cours d'examen par les autorités de la concurrence, devrait permettre la création d'un acteur global des transports urbains et de l'intermodalité. Ce nouvel opérateur pourrait ainsi répondre de façon plus efficace aux problématiques de mobilité urbaine et interurbaine, sur un marché très concurrentiel où les autorités organisatrices demandent de plus en plus souvent des solutions multimodales incluant le stationnement.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, l'APE supervise de façon attentive et sélective l'approbation et la conduite des projets d'acquisitions qui pourraient lui être soumis, les conditionnant au maintien des grands équilibres financiers de l'entreprise et à la création de valeur pour son actionnaire.

b) Une anticipation de la libéralisation progressive du marché

Le 13 décembre 2009, le marché international de voyageurs, y compris certains cabotages, sera ouvert à la concurrence, sous la supervision de la nouvelle autorité de régulation ferroviaire.

Dans ce contexte, la SNCF met en place les évolutions d'organisation nécessaires pour assurer un traitement non discriminatoire des nouveaux entrants, notamment par la création d'une entité indépendante de gestion des circulations, chargée de veiller à l'attribution équitable des sillons pour les nouveaux entrants, mais surtout par l'instauration d'une cinquième branche, « Gares et Connexions », en charge de la gestion et du développement des quelques 3.000 gares françaises.

Le fonctionnement de cette nouvelle branche sera fondé sur l'autonomie de gestion et la séparation des comptes au sein de la SNCF, les dépenses de fonctionnement et de développement de la branche étant couvertes par trois sources principales de revenus : les redevances versées par les transporteurs en contrepartie de l'usage des gares et des services rendus ; les recettes procurées par les concessions commerciales, les parkings et la vente d'espaces publicitaires ; les revenus de la location de locaux dans les gares.

3. Le traitement des particularismes industriels et sociaux de la SNCF

a) La réorganisation de l'activité Fret SNCF

La SNCF a engagé une réforme profonde de son activité fret. Son schéma directeur pour un nouveau transport écologique de marchandises a ainsi été approuvé par le conseil d'administration le 23 septembre 2009. L'entreprise investira dans cette perspective un milliard d'euros en plus des sept milliards engagés par le Gouvernement.

Cet engagement national permettra à la SNCF de mener à bien son projet, visant notamment la massification des trafics du wagon isolé et sa réorganisation en lignes « multi-lots » et « multi-clients », la mise en oeuvre de quatre autoroutes ferroviaires d'ici 2015, ou encore l'extension avant la fin 2010 de l'offre combinée à haute vitesse sur les axes Paris-Bordeaux-Montauban-Toulouse et Paris-Lyon-Avignon-Miramas-Marseille.

Par ailleurs, ce schéma directeur entraînera une évolution des métiers, des besoins en compétences et de l'emploi dans les unités concernées. Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, l'entreprise a ainsi nommé un délégué à l'évolution des métiers et de l'emploi, afin d'élaborer, en concertation avec les partenaires sociaux, les différents volets d'une politique active de l'emploi. Cette politique reposera sur trois axes majeurs : l'identification de toutes les opportunités d'emplois susceptibles d'être proposées à la SNCF et dans les sociétés du groupe ; la mise en oeuvre d'un dispositif de « requalification professionnelle » de grande ampleur, permettant à des agents de suivre des formations qualifiantes et diplômantes ; et l'optimisation des conditions de mobilité professionnelle et géographique.

b) Les trains d'aménagement du territoire

Parmi les chantiers prioritaires actuels, figure la problématique des liaisons Corail déficitaires. En effet, la SNCF exploite aujourd'hui certaines dessertes présentant un déficit d'exploitation récurrent et ne relevant pas, de fait, de la logique commerciale qui doit régir l'activité d'opérateur ferroviaire, public ou privé. Ces dessertes sont caractérisées par un taux d'occupation insuffisant et/ou une recette unitaire ne permettant pas de rentabiliser le train. Aujourd'hui, la SNCF supporte cependant les déficits de ses trains Corail et Corail Intercités par un système de péréquation interne alimenté par les bénéfices de l'activité TGV, dont la dynamique est d'ailleurs significativement obérée par les effets de la crise.

Par ailleurs, sur certaines de ces dessertes, le matériel roulant doit être renouvelé et l'absence de profitabilité des services considérés interdit à la SNCF d'investir pour renouveler le matériel roulant, ces investissements ayant par définition une rentabilité nulle, donc inférieure aux critères fixes par son conseil d'administration. En pratique, cette absence de rentabilité se traduit par une dépréciation de tous les actifs affectés à ces liaisons. Votre rapporteur pour avis estime donc que pour que des investissements nouveaux puissent être assurés, il faudrait soit qu'ils soient intégralement subventionnés (comme le TER), soit que la SNCF reçoive une compensation permettant d'équilibrer ses opérations, investissements compris. Il note à cet égard qu'un travail est en cours avec le ministère des transports sur ce sujet.

En définitive votre rapporteur pour avis estime indispensable que l'Etat, au travers de l'APE assurant des fonctions de supervision du pilotage du groupe SNCF et de respect de règles de « bonne gouvernance », s'efforce d'agir en investisseur avisé et en actionnaire responsable20(*). Un investisseur avisé d'abord, qui doit être soucieux de la préservation des équilibres financiers du groupe SNCF. Un actionnaire responsable ensuite, pour que la transformation du groupe reste compatible avec ses missions d'intérêt général et d'aménagement du territoire.

* 18 La ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a récemment écrit à tous les dirigeants d'entreprises à participation publique pour leur demander quelles actions ils entendaient mener pour éviter que des drames comme ceux qui touchent aujourd'hui certains salariés de France Télécom ne se produisent dans leur société. A sa demande, des points seront faits dans tous les conseils d'administration dans lesquels siègent des représentants de l'Etat. Votre rapporteur pour avis souhaiterait d'ailleurs que le Gouvernement puisse s'expliquer devant la représentation nationale à ce sujet.

* 19 La branche représente ainsi 30 % du chiffre d'affaires, 60 % de la marge opérationnelle et 65 % de la capacité d'autofinancement.

* 20 On notera qu'un dividende de 131 millions d'euros a été versé pour la première fois à l'Etat le 27 juin 2008 au titre des résultats de 2007. Au titre des résultats de 2008, l'Etat a reçu 183,3 millions d'euros de dividendes en 2009.