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Projet de loi de finances pour 2010 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'Etat

 

B. L'OBJECTIF D'UNE « BONNE GOUVERNANCE » DES ENTREPRISES À PARTICIPATION PUBLIQUE

1. Une priorité donnée à la « bonne gouvernance » des entreprises relevant du portefeuille de l'Etat actionnaire

a) Une participation active aux organes sociaux des entreprises

La mission de l'Etat actionnaire s'exerce avant tout à travers le suivi approfondi des participations qu'il détient. Cela se traduit par :

- le contrôle attentif de la qualité et de la sincérité des comptes et de l'information comptable ;

- l'analyse de la pertinence, sur le plan industriel et stratégique, et l'optimisation, sur le plan patrimonial, des investissements importants, des opérations de croissance externe et de cession ;

- la discussion et la validation des budgets annuels, des plans à moyen terme, et des grandes orientations stratégiques.

De ce point de vue, l'Etat est un actionnaire « tout à fait normal ». Toutefois, il apporte une attention particulière à ce qu'il est aujourd'hui coutume d'appeler « la bonne gouvernance ». Votre rapporteur pour avis s'est d'ailleurs vu confirmer, lors de l'audition de M. Bruno Bézard12(*), directeur général de l'Agence des participations de l'Etat (APE), que la qualité de la gouvernance des entreprises était un point d'attention permanent.

La participation active des représentants de l'Etat aux organes sociaux des entités de son périmètre constitue donc un élément fondamental de la mission de l'Etat actionnaire. Ils ont ainsi participé à près de 310 réunions de conseils d'administration ou de surveillance en 2008 et à près de 210 réunions sur le premier semestre 2009.

S'agissant des comités spécialisés, l'APE met systématiquement en place des comités d'audit dans lesquels elle siège. En 2008, elle a siégé dans près de 160 comités de ce type, et 80 au cours du premier semestre 2009. Par ailleurs, lorsque cela s'avère pertinent du point de vue de la situation de l'entreprise l'APE peut veiller à la mise en place d'autres comités : stratégie ou rémunérations par exemple.

Le rapport 2009 sur l'Etat actionnaire relève de son coté que « L'Etat actionnaire s'est fortement impliqué sur les questions de gouvernance lors de l'année écoulée, d'une part dans le contexte de la crise financière et d'autre part pour faire évoluer la gouvernance des entités entrées dans son champ de compétence et dans lesquelles siègent désormais des représentants de l'Etat issus de l'APE ». Ainsi, indépendamment des spécificités de chaque entreprise, l'atteinte d'une bonne adéquation globale de la gouvernance des entreprises avec les principes de la charte de l'Etat actionnaire reste une priorité de l'APE.

L'APPLICATION DE LA CHARTE ORGANISANT LES RELATIONS DES ENTREPRISES À PARTICIPATION PUBLIQUE AVEC L'ETAT ACTIONNAIRE

La création de l'APE s'est notamment accompagnée de l'entrée en vigueur en 2004 d'une charte posant les règles de gouvernance régissant les relations entre celle-ci et les entreprises à participations de l'Etat. La mise en place de bonnes pratiques de gouvernance au sein des entités de son portefeuille fait ainsi partie des priorités de l'APE.

Les principes de gouvernance de cette charte portent :

d'une part, sur le fonctionnement des organes sociaux : création de comités spécialisés, rôle et mission du conseil d'administration ou de surveillance ainsi que des comités spécialisés, formalisation des règles de fonctionnement des organes sociaux dans un règlement intérieur, délai de transmission des documents préparatoires aux administrateurs ;

d'autre part, sur les relations entre les entités et l'APE : mise en place d'un reporting périodique, organisation de réunions régulières de bilan et de préparation des échéances importantes, mesures pour améliorer la connaissance opérationnelle des entreprises.

L'Etat actionnaire veille tout particulièrement à ce que ces règles et principes soient appliqués dans les entités de son portefeuille, en retenant toutefois une approche pragmatique liée aux enjeux des entités concernées. Un suivi de l'application de la Charte depuis son entrée en vigueur en 2004 est ainsi effectué annuellement dans le rapport sur l'Etat actionnaire via les appréciations portées par les administrateurs issus de l'APE et qui représentent l'Etat dans les conseils d'administration et de surveillance de près de cinquante entreprises et établissements publics.

Source : APE.

Enfin, votre rapporteur pour avis note que l'Etat actionnaire va également s'assurer que les grands projets de partenariats industriels stratégiques des entreprises sont bien créateurs de valeur. A cet égard, il relève que l'APE a, à ce titre, analysé depuis sa création le rapprochement d'Air France et de KLM, celui de Renault avec Nissan, la réintégration d'Orange et de Wanadoo au sein de France Télécom, la fusion de Snecma et de Sagem dans le groupe Safran ou encore le rapprochement de Gaz de France et de Suez.

b) Une attention particulière réservée à la désignation et à la formation des administrateurs représentant l'Etat

La nomination aux conseils des sociétés cotées des administrateurs issus de l'APE est, de fait et pour l'essentiel, réservée aux cadres ayant au minimum le rang de sous-directeur et disposant donc d'un bon niveau de connaissance des problématiques financières et stratégiques débattues au sein de ces conseils ainsi que d'une bonne expérience du fonctionnement des organes sociaux des entreprises. Les administrateurs représentant l'Etat et plus largement les agents de l'APE doivent donc partager une culture de base suffisante et homogène afin d'exercer efficacement leurs responsabilités et veiller à la bonne gouvernance des entreprises à participation publique.

C'est pourquoi, l'Agence a développé, en partenariat avec l'Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et l'Institut français des administrateurs (IFA) un cursus de formation à destination de ses représentants. Votre rapporteur prend bonne note d'une telle initiative de nature, lui semble-t-il, à impliquer et sensibiliser tous les acteurs publics aux objectifs d'une meilleure gouvernance des entreprises publiques, puisque ces formations sont par ailleurs ouvertes aux autres administrateurs représentant l'Etat.

Le rapport de 2009 sur l'Etat actionnaire publié par l'APE indique que « les objectifs de cette formation sont de préciser la responsabilité personnelle et fonctionnelle des représentants de l'Etat dans l'exercice de leurs mandats, de constituer un référentiel juridique, financier et comptable commun pour tous ces administrateurs et pour ceux qui les assistent dans leur travail, et, d'approfondir et maîtriser des thèmes particuliers (analyse stratégique, méthodes d'évaluation, normes IFRS, aspects sociaux essentiels de la gestion des entreprises, environnement européen) ». C'est ainsi qu'en 2008, quatre journées de formation ont accueilli 43 personnes.

2. La nomination des dirigeants et la fixation de leur rémunération, composantes essentielles de la mission de l'Etat actionnaire

a) Une nouvelle procédure qui renforcera le contrôle de la représentation nationale

L'Etat actionnaire a cherché à s'impliquer fortement cette année dans les procédures de renouvellement des dirigeants de plusieurs entités relevant de son périmètre, parfois en sollicitant le recours, lorsque cela s'avérait nécessaire, à des professionnels du recrutement.

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en application de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, le pouvoir constituant dérivé a institué une nouvelle procédure13(*) modifiant les conditions dans lesquelles s'exerce le pouvoir de nomination du Président de la République s'agissant des postes de président d'entreprises publiques revêtant une importance particulière dans la vie économique et sociale de la Nation, ce dont se félicite votre rapporteur pour avis.

Désormais, ce pouvoir de nomination ne pourra s'exercer qu'« après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée parlementaire ». Pour le Sénat, il s'agira, dans l'immense majorité des cas, de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Aucune nomination ne pourra donc intervenir en cas de vote négatif représentant, en cumul, au moins les trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions, ce que salue votre rapporteur pour avis.

La désignation de ces entreprises relève d'une loi organique, dont le projet cite quatre établissements publics (RATP, RFF, SNCF, La Poste) et trois sociétés anonymes (ADP14(*), EDF, FDJ15(*)). Bien que la loi organique n'ait pas encore été adoptée à ce jour, le Gouvernement a manifesté sa volonté de se plier d'ores et déjà à la nouvelle procédure, à l'occasion de l'arrivée à son échéance du mandat de Pierre Graff, président d'ADP. Ainsi son renouvellement en cette qualité a été précédé d'une simple consultation de votre commission de l'économie sans que celle-ci ne formule d'avis sur cette nomination.

Le renouvellement du mandat du président-directeur général d'EDF a lui aussi donné lieu à auditions par les commissions parlementaires compétentes et il doit en être de même à l'occasion de la désignation du président-directeur général de La Française des Jeux dont le mandat arrive à échéance prochainement.

Enfin, votre rapporteur pour avis espère qu'à l'avenir une attention particulière sera réservée à la parité hommes-femmes dans les conseils d'administration ou de surveillance des entreprises du périmètre de l'APE. Il souhaite dénoncer la sous représentation manifeste des femmes dans ces structures, comme l'illustre le tableau suivant, et appelle les pouvoirs publics à se saisir de cette question. Il recommande à cet égard que cette question puisse être envisagée dans le cadre d'une mission d'information sénatoriale dont il propose par ailleurs la création s'agissant des questions de rémunération des dirigeants d'entreprises.

Source : APE.

b) La rémunération des dirigeants des entreprises à participation publique

La rémunération des dirigeants des entités relevant du portefeuille de l'APE est l'objet d'une attention particulière de votre rapporteur pour avis puisqu'il s'agit selon lui d'une composante essentielle de la mission de l'Etat actionnaire, qui doit être exercée conformément au cadre juridique applicable rappelé ci-dessous.

LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE À LA RÉMUNÉRATION
DES DIRIGEANTS DES ENTREPRISES À PARTICIPATION PUBLIQUE

Ce cadre repose d'une part, sur les règles propres au fonctionnement des entreprises considérées qui dépendent directement de leur forme juridique (société anonyme ou établissement public) et d'autre part, sur un contrôle externe, de niveau ministériel, exercé sur l'ensemble des entreprises publiques.

La rémunération des dirigeants d'entreprises est traditionnellement une question relevant de la compétence des organes de gestion des entreprises elles-mêmes.

Il en va tout particulièrement ainsi dans les entreprises constituées sous forme de sociétés anonymes. L'article L.225-47 du code de commerce dispose ainsi que « Le conseil d'administration élit parmi ses membres un président (...). Il détermine sa rémunération ». Il en va de même du conseil de surveillance qui fixe celle des membres du directoire (article L.225-63) et, « s'il l'entend » (ce n'est donc pas une obligation), alloue une rémunération au président du conseil de surveillance (article L.225-81).

Dans celles de ces sociétés dont les titres sont cotés, le législateur est intervenu depuis plusieurs années pour rendre plus transparente l'octroi de ces rémunérations. Depuis 2001, l'assemblée générale est ainsi informée dans le rapport qui lui est présenté chaque année de la rémunération totale et des avantages de toute nature versés, durant l'exercice, à chaque mandataire social (article L. 225-102-1). De même, les éléments de rémunération différés sont depuis 2005 soumis à la procédure de contrôle des « conventions réglementées » comprenant notamment un rapport spécial des commissaires aux comptes et une consultation de l'assemblée générale des actionnaires (article L. 225-42-1). La loi « TEPA » du 1er août 2007 a enfin renforcé la rigueur de ce dispositif en interdisant « les éléments de rémunération, indemnités et avantages dont le bénéfice n'est pas subordonné au respect de conditions liées aux performances du bénéficiaire » (même article).

Dans le cas particulier des entreprises publiques, ces rémunérations sont par ailleurs soumises à un contrôle ministériel particulièrement étroit.

Le principal texte de référence en matière de rémunérations des dirigeants d'entreprises publiques est le décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social. Régissant l'ensemble des établissements publics industriels et commerciaux, entreprises et sociétés nationales, sociétés d'économie mixte et sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital social (par renvoi aux dispositions désormais intégrées à l'article L. 133-1 du code des juridictions financières), ce décret institue un contrôle ministériel sur les rémunérations des dirigeants de l'ensemble de ces entreprises.

L'article 3 de ce texte dispose ainsi que « Dans les organismes contrôlés en vertu du présent décret (...) sont fixés ou approuvés, nonobstant toute dispositions contraires, par décision conjointe du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre intéressé (...) le traitement et les autres éléments de rémunération d'activité et de retraite des présidents, des directeurs généraux, des présidents directeurs généraux, des présidents et membres de directoires et d'une manière générale des personnes qui, quel que soit leur titre, exercent des fonctions équivalentes ».

Source APE.

Votre rapporteur pour avis observe que, depuis peu, l'Etat actionnaire cherche à moderniser les conditions de fixation de la rémunération des dirigeants des entreprises à participation publique, en veillant notamment à généraliser, selon les cas, les comités des rémunérations. L'une des principales missions de ces comités est de préparer les travaux des conseils en formulant des avis et propositions sur les différents éléments de rémunération des dirigeants sociaux (présidents, directeurs généraux et directeurs généraux délégués, membres de directoires), notamment en matière de salaire (part fixe et part variable), de critères et d'objectifs sur la part variable, ainsi qu'en matière d'appréciation des résultats obtenus par les dirigeants au regard des objectifs fixés.

L'Etat actionnaire veille aussi de façon croissante à ce que la rémunération des dirigeants des entreprises pour lesquelles il détient une participation, soit directement liée à leurs performances et à ce que la composante variable de la rémunération -le fameux « bonus » - ait un caractère pleinement incitatif, reposant sur des critères et des objectifs à atteindre tant quantitatifs (structure du bilan, résultats opérationnels et rentabilité, ...) que qualitatifs (critères de qualité de la gestion, mise en oeuvre avec succès de certains projets, ...).

Le rapport annuel sur l'Etat actionnaire relève ainsi qu'« en 2009, l'Etat actionnaire a tout particulièrement veillé à la mise en oeuvre, au sein des entités de son périmètre concernées, des dispositions de l'article 25 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 et du décret n° 2009-348 du 30 mars 2009 modifié ». Ces dispositions récentes visent à encadrer la rémunération des dirigeants mandataires sociaux des entreprises ayant bénéficié de soutiens exceptionnels de l'Etat, des entreprises publiques cotées et lors des interventions du FSI.

L'article 5 du décret précité précise les règles et principes applicables notamment aux entreprises publiques cotées :

- le directeur général ou le président du directoire qui détiendrait le statut de salarié y renonce au plus tard lors du renouvellement de son mandat ;

- les éléments variables de la rémunération sont autorisés par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance. Cette autorisation est rendue publique. Ces éléments ne sont pas liés au cours de bourse. Récompensant la performance de l'entreprise d'une part et son progrès dans le moyen terme d'autre part, ils sont déterminés en fonction de critères précis et préétablis ;

- s'il est prévu une indemnité de départ, celle-ci est fixée à un montant inférieur à deux années de rémunération. Elle n'est versée qu'en cas de départ contraint, à la condition que le bénéficiaire remplisse des critères de performance suffisamment exigeants. Elle n'est pas versée si l'entreprise connaît des difficultés économiques graves.

Votre rapporteur pour avis ne peut passer sous silence le malaise que provoque dans l'opinion le niveau de rémunération des dirigeants des grandes entreprises, surtout lorsque l'Etat y détient un droit de regard en raison des participations qu'il détient. Ce débat, comme le reconnaissait très récemment le Président de votre Haute assemblée, M. Gérard Larcher, « doit être mis sur la table16(*) ». Votre rapporteur pour avis appelle donc le Sénat à mettre en place une mission d'information sur cette question le plus rapidement possible. En effet, de nombreuses voix se sont élevées, transcendant les appartenances politiques, pour s'étonner des conditions posées par M. Henri Proglio pour assurer la présidence d'EDF17(*). Si votre rapporteur pour avis ne conteste nullement les grandes qualités de ce remarquable dirigeant, il ne peut toutefois, en tant qu'élu, s'abstenir de relayer l'émoi de nos concitoyens quant à la rémunération des « patrons », à un moment où les Français doivent justement affronter la crise.

Dans un souci de transparence, votre rapporteur pour avis a décidé de relayer l'information, d'ailleurs publique sur ces rémunérations en reproduisant le tableau ci dessous.

Ce tableau est consultable au format PDF.

* 12 Audition réalisée au Sénat le 4 novembre 2009 par votre rapporteur pour avis.

* 13 Dans le cadre de l'article 13 de la Constitution.

* 14 Aéroports de Paris.

* 15 La Française des jeux.

* 16 Interview de M. Gérard Larcher au grand Jury RTL-Le Figaro-LCI, le 8 novembre 2009.

* 17 Il s'agit pour l'ancien Président de Veolia de ne pas subir de perte de salaire par rapport à son poste précédent, comme il l'a indiqué devant la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire lors de son audition le 28 octobre 2009.