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Projet de loi de finances pour 2010 : Modernisation de l'Etat

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Pour la deuxième année consécutive, votre commission s'est saisie pour avis du programme n° 221, « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État », qui s'intègre à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

En effet, ce programme traduit l'engagement du gouvernement dans la modernisation de l'État, puisqu'il rassemble les acteurs plus spécifiquement chargés d'assurer le pilotage de cette modernisation au sein de l'administration, à travers, notamment la révision générale des politiques publiques (RGPP).

C'est à ce titre qu'il intéresse plus particulièrement votre commission.

Estimant que la modernisation de l'État n'a de sens que si elle place au coeur de ses préoccupations le citoyen, votre rapporteur a souhaité compléter la présentation générale du programme budgétaire (I) par le suivi de deux chantiers complémentaires qui portent chacun sur la relation de l'administration avec les administrés : le développement de l'administration numérique et l'amélioration de l'accueil du public (II).

I. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DU PROGRAMME

À titre liminaire, votre rapporteur souligne que les crédits affectés au programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » constituent la traduction budgétaire d'une politique, fondée en particulier sur la révision générale des politiques publiques, qu'elle désapprouve à titre personnel, compte tenu de son impact sur les dépenses publiques et sur l'ensemble des fonctionnaires.

Piloté par le directeur général de la modernisation de l'État, le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État », engage un nombre important d'acteurs : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services budgétaires et comptables des ministères, la direction de la modernisation de l'État (DGME), la mission d'évaluation des politiques publiques (MEPP), l'agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), le conseil de normalisation des comptes publics, l'opérateur national de paie (ONP) et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), auxquels s'ajoutera à terme l'autorité de régulation des jeux en ligne.

Il recouvre six actions différentes :

- l'action 2, « Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques ». Cette action porte sur l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique et la modernisation de la gestion publique, en particulier à travers l'élaboration, et le suivi de l'exécution du budget de l'État. Elle représente 20,2 % du programme ;

- l'action 4, « Modernisation de l'État » qui vise essentiellement le pilotage et le suivi de la révision générale des politiques publiques. Elle représente 30,4 % du programme ;

- l'action 5, « Information financière de l'État », qui recouvre l'activité de l'AIFE et celle du conseil de normalisation des comptes publics. Elle représente 25,3 % du programme ;

- l'action 6 « Système d'information et production de la paye », mise en oeuvre par l'ONP. Elle représente 14,5 % du programme ;

- l'action 7, « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines », qui représente 5,9 % du programme ;

- l'action 8, « Régulation des jeux en lignes », qui représente 3,7 % du programme.

Par, ailleurs, ce programme comprend six objectifs et indicateurs associés, retracés, avec les actions correspondantes, dans le tableau suivant :

Programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »

Actions du programme

Objectifs et indicateurs associés

· Action n° 2, « Politique
des finances publiques et analyse de la performance
des politiques publiques
 »

· Action n° 4, « Modernisation de l'État »

· Action n° 5, « Information financière de l'État »

· Action n° 6, « Système d'information et production
de la paye
 »

· Action n° 7, « Politique
de la fonction publique
et modernisation de la gestion des ressources humaines
 »

Action n° 8, « Régulation
des jeux en lignes
 »

Objectif n° 1 : Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État

Indicateur associé : Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale

· Objectif n° 2 : Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l'État

Indicateur associé : Pourcentage des personnels d'encadrement de l'État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l'État à travers ses actions

· Objectif n° 3 : Améliorer la qualité du volet performance du budget de l'État

Indicateur associé : Qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro (JPE) des programmes du budget de l'État

· Objectif n° 4: Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d'information financière de l'État

Indicateur associé : Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE

· Objectif n° 5 : Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l'État

Indicateur associé : Taux d'avancement de la réalisation du pilote du SI paye

· Objectif n° 6 : Maîtriser le coût d'investissement et de gestion des systèmes d'information interministériels

Indicateur associé : Respect des délais et des coûts des grands projets d'investissement

A. UN PÉRIMÈTRE TOUJOURS EN ÉVOLUTION

Depuis sa création en 2006, le programme a connu plusieurs modifications successives.

Construit autour de trois actions principales : l'action 2 sur la « Politique des finances publiques et l'analyse de la performance des politiques publiques », l'action 4 sur la « Modernisation de l'État » et l'action 5 sur « L'information financière de l'État », il s'est enrichi dans un premier temps en 2008 de l'action 6 sur les « Systèmes d'information et production de la paye », puis, en 2009 des actions 7, « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines », et 8, « Régulation des jeux en ligne ».

Le projet de budget pour 2010 fait encore évoluer ce périmètre, puisque l'action 4, « Modernisation de l'État » intègre une nouvelle sous-action, « Évaluation des politiques publiques », qui correspond aux travaux menées par la mission d'évaluation des politiques publiques (MEPP). Cette dernière structure devrait remplacer dans ses attributions le Conseil national de l'évaluation supprimé en début de législature.

L'action 5 « Information financière de l'État », dont l'intitulé a été légèrement modifié, intègre quant à elle une nouvelle sous-action, « Information financière de l'État », pilotée par le conseil de normalisation des comptes publics créé par l'article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008. Le conseil se prononce sur les projets de normes comptables applicables aux personnes publiques ou assimilées, afin d'assurer la transparence et la sincérité des comptes publics.

Votre rapporteur conçoit que l'évolutivité du périmètre du programme examiné traduit la difficulté qu'il peut y avoir à isoler dans plusieurs actions déterminées les supports essentiels de la modernisation de l'État, qui concerne en réalité la totalité des actions menées par l'État. Mais elle s'interroge, comme elle a eu l'occasion de le faire dans son précédent rapport, sur la pertinence de certains rattachements.

Il semblerait ainsi logique que l'action 7, « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » qui ne représente que 5,9 % du montant du programme, et est pilotée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, relève plutôt du programme « Fonction publique », que rapporte, pour la commission des lois, notre collègue, Mme Jacqueline Gourault.

Un tel rattachement est d'autant plus dénué de pertinence qu'aucun objectif ni indicateur n'est associé à l'action 7, puisque l'activité de la DGAFP est exclusivement appréciée à travers les objectifs et les indicateurs du programme « Fonction publique ».

Interrogé sur ce point par votre rapporteur, M. Éric Woerth, ministre du budget, a indiqué que les crédits associés à l'action 7 correspondaient à des dépenses de personnel, tandis que les crédits associés au programme « Fonction publique » visent des dépenses d'intervention ce qui justifiait de les séparer.

De la même manière, l'action 8, « Régulation des jeux en ligne » ne présente pas de liens véritables avec le programme examiné, dans la mesure où elle ne concerne ni la stratégie des finances publiques ni la modernisation de l'État, mais seulement le contrôle exercé par les services de l'État sur une activité économique spécifique.

L'an passé, interrogé sur ce point par votre rapporteur, le ministère avait justifié ce rattachement en faisant valoir que d'une part, compte tenu des sommes qu'ils engagent, « les jeux d'argent constituent un enjeu majeur pour les finances publiques », et que, d'autre part, la direction du budget était chargée de rédiger le projet de loi d'ouverture du marché des jeux en ligne.

Or, ce projet de loi, qui sera prochainement examiné par le Sénat, après son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale le 13 octobre dernier, doit justement permettre la mise en place d'une autorité de régulation des jeux en ligne.

Votre rapporteur considère que, lorsque cette mise en place sera achevée, plus rien ne justifiera le maintien de l'action 8 dans le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ».