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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

2. La question de l'organisation de l'administration de l'Etat chargée de l'outre-mer

a) La réforme inachevée de l'administration centrale chargée de l'outre-mer

Depuis le 1er septembre 2008, l'administration centrale de l'outre-mer -la « rue Oudinot »- jusqu'alors ministère de plein exercice, est devenue une simple délégation, rattachée au ministère de l'intérieur : la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM).

La DéGéOM est chargée d'assister le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales dans l'exercice de ses attributions relatives à l'outre-mer et de mettre en oeuvre la politique définie par celui-ci. Dans ce nouveau cadre de rattachement, trois missions lui sont imparties :

- l'impulsion et la coordination des politiques publiques outre-mer. À cet effet, elle contribue à l'animation du réseau des représentants de l'État outre-mer ;

- l'expertise et le traitement des affaires juridiques et institutionnelles relatives à l'outre-mer ;

- l'évaluation des politiques publiques outre-mer et la prospective.

Pour assumer ses missions, la délégation est pourvue d'une nouvelle structure, composée de trois services : politiques publiques ; affaires juridiques et institutionnelles ; évaluation et dépense de l'État. Ses effectifs ont été réduits à un effectif budgétaire de 142 personnes, avec une présence renforcée de fonctionnaires ou agents détachés d'autres ministères (agriculture, économie, environnement et développement durable...). Toutefois, au 15 juin 2009, seuls 126 postes étaient pourvus, dont plus de la moitié occupés par des personnels de catégorie A.

En 2009, le gain budgétaire de ce rattachement est estimé par le Gouvernement à 36 emplois équivalent temps plein et 72.000 euros hors taxes.

Néanmoins, malgré l'intérêt du recentrage de la DéGéOM sur une administration de coordination, la pertinence de son rattachement au ministère de l'intérieur a été mise en question par la mission commune d'information du Sénat. Selon elle, l'incorporation de la DéGéOM au sein du ministère de l'intérieur, si elle a permis de gagner des synergies pour la réalisation de certaines actions, semble avoir eu pour conséquence néfaste de lui faire perdre une grande partie de sa visibilité -et donc de son poids- vis-à-vis des autres ministères. Elle a en conséquence recommandé sa transformation à court terme en une structure plus souple, déchargée de fonctions de gestion, et bénéficiant d'un rattachement la mettant à même d'assumer sa vocation interministérielle, c'est-à-dire l'adoption d'un format du type de celui de l'actuel secrétariat général des affaires européennes et un rattachement direct au premier ministre.

Votre rapporteur estime que cette mesure pourrait contribuer à donner à la DéGéOM davantage de poids dans les arbitrages interministériels afin que les particularismes de l'outre-mer soient davantage pris en compte.

b) La pertinence de l'organisation de l'administration déconcentrée de l'Etat outre-mer en question

L'organisation déconcentrée de l'Etat outre-mer ne doit pas, compte tenu des spécificités juridiques, culturelles et historiques des collectivités situées outre-mer, être identique à celle qui prévaut en métropole. Or, bien souvent, en particulier dans les quatre DOM, l'administration locale n'est guère adaptée aux contraintes et aux particularismes territoriaux.

Or, comme l'a évoqué la mission commune d'information du Sénat, l'organisation des services déconcentrés de l'Etat doit mieux prendre en compte :

la situation économique locale, ce qui implique de renforcer, par rapport à la métropole, les départements ministériels chargés en particulier des questions de concurrence -compte tenu de l'existence avérée de monopoles de fait- et d'emploi et de formation professionnelle -en raison de l'importance du chômage et du niveau de l'emploi clandestin ;

l'autonomisation de plus en plus marquée des collectivités de l'outre-mer par rapport à la métropole, ce qui doit conduire à renforcer les mesures d'assistance juridique et, corrélativement, de contrôle administratif et financier de l'Etat.

Par ailleurs, le fait que les fonctions d'encadrement dans la fonction publique d'Etat soient, pour l'essentiel, occupées par des agents métropolitains est de nature à laisser prospérer, chez certains, la vision d'un « État colonial » et tend à donner corps à l'un des arguments souvent brandi par des mouvements tels que le LKP, selon lequel la population originaire de ces territoires serait dépossédée du droit de s'occuper des affaires qui la concernent.

A cet égard, votre rapporteur relève avec satisfaction que le conseil interministériel de l'outre-mer a décidé, le 6 novembre 2009 :

- de donner au représentant de l'Etat les moyens d'être plus réactif aux demandes locales. A cette fin, les préfets pourront organiser librement les services de l'Etat en fonction des priorités identifiées localement et gérer de façon mutualisée les crédits d'intervention de l'Etat inscrits au contrat de projet, sans faire remonter la demande aux administrations centrales ;

- de doter les représentants de l'Etat de pouvoirs spécifiques mieux adaptés à des collectivités éloignées et dotées de plus d'autonomie. Cette orientation se concrétisera par le renforcement du pouvoir de substitution des représentants de l'Etat, mieux encadré par une procédure d'alerte, pour prendre, en cas de carence de la collectivité, toute décision liée à un engagement international ou communautaire, à une politique de santé ou d'environnement, ou enfin à la gestion d'un établissement subventionné à plus de 50 % par l'Etat ;

- de permettre l'émergence d'une fonction publique plus représentative du bassin de vie qu'elle administre. Il s'agit de favoriser, dans le respect des principes républicains, les affectations des ultramarins dans leur département et les promotions sur place, en assouplissant certaines dispositions statutaires, impliquant notamment un assouplissement de l'obligation de mobilité. En outre, des mesures devraient être prises pour favoriser l'émergence de cadres ultramarins dans les services de l'Etat, par une politique de repérage des profils et de constitution de viviers. Pour les nominations des chefs de service de l'Etat, le contreseing du ministre en charge de l'outre-mer sera désormais obligatoire.

Par ailleurs, l'une des critiques les plus récurrentes faite à l'outre-mer tient aux avantages en termes de traitement et de retraite des agents de l'Etat outre-mer.

Sur ce point, la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a permis une réforme progressive et équilibrée de l'indemnité temporaire de retraite versée aux pensionnés civils et militaires de l'Etat résidant à La Réunion, à Mayotte, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre et Miquelon.

Néanmoins, votre rapporteur estime qu'il convient de s'interroger sur la pertinence du maintien, dans sa forme actuelle, du système des surrémunérations applicable aux agents de l'Etat outre-mer. Ce système a couté en 2008, selon le ministère de l'outre-mer, 1,03 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils et 196 millions d'euros pour les personnels militaires de l'Etat.

Partageant les conclusions de la mission commune d'information du Sénat, votre rapporteur estime que la surrémunération des fonctionnaires ne doit répondre qu'à un objectif de « compensation » du différentiel de coût de la vie dans les DOM par rapport à la métropole. En conséquence, son montant doit être réellement ajusté au différentiel de prix par rapport à la métropole, un tel ajustement devant intervenir de manière progressive et les sommes que l'État n'aurait plus à verser à l'avenir pour assurer le paiement des majorations à leur niveau actuel devant impérativement être réinjectées directement dans l'économie des collectivités ultramarines.