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Projet de loi de finances pour 2011 : Modernisation de l'Etat

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Modernisation de l'Etat ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission s'est saisie pour avis, comme elle le fait depuis maintenant trois ans, du programme n° 221, « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État », qui s'intègre à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Il s'agit pour votre commission d'examiner, à travers ce programme, la conduite de la modernisation de l'État engagée par le Gouvernement avec la révision générale des politiques publiques (RGPP). En effet, le programme n° 221 présente la particularité de rassembler les acteurs chargés d'assurer le pilotage et la coordination de cette modernisation au sein de l'administration.

Pour votre rapporteur, cette modernisation n'a de pertinence qu'autant qu'elle place le citoyen au coeur de ses préoccupations. C'est pourquoi, après une présentation générale du programme budgétaire (I) et des principales décisions intervenues dans le cadre de la RGPP (II), elle a souhaité, dans le prolongement de ces travaux précédents, se pencher sur deux nouveaux axes de la modernisation administrative au service du citoyen : l'amélioration du traitement des réclamations des administrés et l'accélération des procédures administratives (III).

I. L'ÉVOLUTION DU PÉRIMÈTRE ET DES CRÉDITS DU PROGRAMME

À titre liminaire, votre rapporteur souligne que les crédits affectés au programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » constituent la traduction budgétaire d'une politique, fondée en particulier sur la révision générale des politiques publiques, qu'elle désapprouve à titre personnel, compte tenu de son impact sur l'organisation du service public et sur l'ensemble des fonctionnaires.

Le pilotage du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » est assuré par le directeur général de la modernisation de l'État. Le programme rassemble un nombre important d'acteurs : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services budgétaires et comptables des ministères, la direction de la modernisation de l'État (DGME), la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), la mission d'évaluation des politiques publiques (MEPP), l'agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), le conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), l'opérateur national de paie (ONP) et l'autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

La nature composite du présent programme, qui regroupe à la fois, des opérateurs ou des agences dédiés à une mission spécifique et plusieurs grandes directions d'état-major du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, a pour conséquence un décalage entre la responsabilité budgétaire unifiée du programme et les responsabilités opérationnelles effectives. Le directeur général de la modernisation de l'État n'a ainsi réellement autorité que sur sa propre direction et la mission d'évaluation des politiques publiques.

Le périmètre du présent programme n'a pas été modifié par rapport à l'année précédente. Il recouvre six actions différentes :

- l'action n° 2, « Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques ». Cette action vise à garantir le financement soutenable des politiques publiques dans le cadre de la politique économique menée par le Gouvernement. Elle porte aussi sur l'amélioration de l'efficacité de la dépense publique et la modernisation de la gestion publique, en particulier à travers l'élaboration, et le suivi de l'exécution du budget de l'État. Elle représente 12,8 % du programme ;

- l'action n° 4, « Modernisation de l'État » qui vise essentiellement le pilotage et le suivi de la révision générale des politiques publiques. Elle représente 18,4 % du programme ;

- l'action n° 5, « Information financière de l'État », qui recouvre l'activité de l'AIFE et celle du conseil de normalisation des comptes publics. Elle correspond principalement à la mise en place et au développement du programme Chorus, qui vise à fournir aux administrations de l'État un outil informatique commun et intégré de gestion financière, budgétaire et comptable. Elle représente, en raison des lourds investissements nécessaires, 41,6 % du programme ;

- l'action n° 6 « Système d'information et production de la paye », mise en oeuvre par l'ONP. Elle représente 19,5 % du programme ;

- l'action n° 7, « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines », qui correspond au budget de fonctionnement de la DGAFP pour l'exercice de ses missions et représente 4,4 % du programme ;

- l'action n° 8, « Régulation des jeux en lignes », qui représente 3,3 % du programme.

À ces différentes actions sont associés six objectifs avec leurs indicateurs1(*), retracés, dans le tableau suivant :

Programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État »

Actions du programme

Objectifs et indicateurs associés

· Action n° 2, « Politique
des finances publiques et analyse de la performance
des politiques publiques
 »

· Action n° 4, « Modernisation de l'État »

· Action n° 5, « Information financière de l'État »

· Action n° 6, « Système d'information et production
de la paye
 »

· Action n° 7, « Politique
de la fonction publique
et modernisation de la gestion des ressources humaines
 »

· Action n° 8, « Régulation
des jeux en lignes
 »

Objectif n° 1 : Rendre visible au citoyen la modernisation de l'État

Indicateur associé : Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale

· Objectif n° 2 : Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l'État

Indicateur associé : Pourcentage des personnels d'encadrement de l'État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l'État à travers ses actions

· Objectif n° 3 : Améliorer la qualité du volet performance du budget de l'État

Indicateur associé : Qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro (JPE) des programmes du budget de l'État

· Objectif n° 4: Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d'information financière de l'État

Indicateur associé : Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l'AIFE

· Objectif n° 5 : Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l'État

Indicateur associé : Taux d'avancement de la réalisation du pilote du SI paye

· Objectif n° 6 : Maîtriser le coût d'investissement et de gestion des systèmes d'information interministériels

Indicateur associé : Respect des délais et des coûts des grands projets d'investissement

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ ?

Pour la première année depuis sa création en 2006, le programme n'a pas connu d'évolution de son périmètre2(*).

Il y aurait tout lieu de se réjouir de cette stabilisation, qui permet de suivre, dans la durée, le pilotage d'un programme budgétaire aux contours bien identifiés.

Cependant, le périmètre proposé se distingue par son caractère composite, qui nuit à sa lisibilité et à sa cohérence. S'il existe bien un coeur du programme, centré sur l'accompagnement et le pilotage de la modernisation de l'État, ainsi que sur la qualité de la gestion financière et de la pratique budgétaire, qui recouvre les actions n°s 2, 4, 5 et 6, les deux actions n°s 7 et 8 paraissent largement hors champ.

Votre rapporteur qui a déjà eu l'occasion de s'interroger, dans les rapports précédents, sur la pertinence du rattachement de ces deux dernières actions au programme n° 221, renouvelle ses réserves.

Ainsi, la pertinence de l'intégration de l'action n° 7, « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » au programme n° 221 n'est pas acquise : cette action est pilotée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, et, à ce titre, devrait plutôt relever du programme « Fonction publique », que rapporte, pour la commission des lois, notre collègue, Mme Jacqueline Gourault. D'ailleurs, l'artificialité de ce rattachement transparaît dans le fait qu'elle n'est associée à aucun objectif ni indicateur, ce qui rend impossible d'en examiner la performance.

Le ministère du budget justifie ce rattachement par le fait que les crédits associés à l'action n° 7 correspondent à des dépenses de personnel, tandis que les crédits associés au programme « Fonction publique » visent des dépenses d'intervention, ce qui imposerait de les séparer. Cependant, votre rapporteur observe que l'application de la même logique consistant à regrouper les actions par type de dépense devrait conduire à une reconfiguration du présent programme, certaines actions étant très consommatrices de dépenses de fonctionnement autres que de personnel, comme l'action n° 4 « Modernisation de l'État » et d'autres étant avant tout consommatrices de crédits d'investissement comme les actions n°s 5 et 6.

Le lien de l'action n° 8, « Régulation des jeux en ligne » au présent programme est lui aussi incertain. Cette action renvoie à l'activité de contrôle de l'État sur un secteur économique déterminé. L'an passé, le ministère avait justifié ce rattachement en faisant valoir l'enjeu majeur que constituaient pour les finances publiques, en raison des sommes engagées, les jeux d'argent. L'argument est cependant contredit par le fait que la régulation d'autres secteurs financiers, qui engagent des montants très notablement supérieur à ceux engagés par les jeux en ligne, échappe totalement au programme n° 221.

La seconde explication fournie par le ministère du budget était circonstancielle : le projet de loi qui a abouti à la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, était suivi par la direction du budget.

L'argument n'est plus valable depuis l'adoption de cette loi et la mise en place d'une autorité administrative indépendante. Il conviendrait dès lors de sortir l'action n° 8 du programme 221 et de la rattacher, le cas échéant, à un programme plus directement centré sur la régulation économique publique.


* 1 Compte tenu de la création récente de l'ARJEL, l'action n° 8, « Régulation des jeux en ligne », aucun objectif ni indicateur n'a été créé cette année pour suivre l'activité de cette autorité. Le projet annuel de performance du programme 211 justifie cette absence par « la nécessité de garantir la stabilité du volet performance du programme [qui] doit conduire à s'assurer de l'adéquation, dans la durée, de ses indicateurs avec l'action à laquelle ils se rapportent ». L'engagement est cependant pris de définir, dans le prochain projet annuel de performance, un objectif et des indicateurs idoines.

* 2 Cf., pour ces évolutions le précédent rapport pour avis n° 106 (2009-2010), p. 9.