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Projet de loi de finances pour 2013 : Administration territoriale

22 novembre 2012 : Budget - Administration territoriale ( avis - première lecture )

C. LES PROJETS DE TITRES SÉCURISÉS RETARDÉS

Deux projets de titres sécurisés dont l'aboutissement était annoncé en 2012 ont été reportés : la deuxième version de l'Application de Gestion des Dossiers des Ressortissants Étrangers en France (AGDREF 2) pour des raisons techniques, et la carte nationale d'identité électronique, en raison de la censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi l'instituant.

1. Titres de séjour biométriques : une nouvelle application en attente, l'actuelle adaptée pour conformité à la législation européenne

Le règlement du Conseil de l'Union Européenne n° 1030/2002 du 13 juin 2002 a prévu la mise en place d'un titre de séjour uniformisé pour tous les États membres pour le 21 mai 2011. En 2008, ce règlement a été complété avec l'obligation d'introduire un composant biométrique, à partir du 21 mai 2012.

Concernant le nouveau format de titre, la France a respecté ses engagements et a été en mesure de délivrer le titre au nouveau format en mai 2011. Elle a également respecté ses engagements relatifs à l'introduction de la biométrie dans le titre de séjour, puisque les titres produits depuis le 21 mai dernier comportent la photographie numérisée et les empreintes digitales des usagers dans le respect des exigences réglementaires en la matière.

Cependant, le composant biométrique du titre de séjour devait à l'origine être produit par le biais de la deuxième version de l'Application de Gestion des Dossiers des Ressortissants Étrangers en France (AGDREF 2). En effet, il a été décidé en 2006, de remplacer la première version d'AGDREF par un nouveau système d'information plus performant, plus ergonomique, plus évolutif et facilitant les interconnexions avec les services partenaires. En plus de la biométrie, AGDREF 2 devait intégrer un volet statistique plus modulable pour les préfectures, et permettre également une prise en compte rapide des modifications des textes relatifs au droit des étrangers.

Or, la mise en place de cette nouvelle application semble poser des difficultés importantes. Une première version d'AGDREF2 a été livrée au printemps 2011 par les titulaires des marchés chargés de sa conception. Le test de la nouvelle application a mis à jour des anomalies qui ont conduit les titulaires à fournir une nouvelle version. Une nouvelle campagne d'expérimentation a été lancée à partir de novembre 2011, d'abord à la préfecture de la Moselle et depuis janvier 2012 à la préfecture de l'Essonne. Malgré les corrections déjà effectuées, le retour d'expérience sur cette campagne a montré les lacunes graves d'un des logiciels composant l'application.

Afin de ne pas désorganiser l'activité des services chargés des étrangers en préfecture, et d'éviter les dysfonctionnements survenus lors de la mise en service de l'application nationale SIV, il a été décidé de ne pas déployer AGDREF2, et d'attendre le traitement complet, par le titulaire du marché de conception, des anomalies constatées lors de l'expérimentation.

Devant le retard pris par AGDREF2 et la nécessité du respect de l'échéance du 20 mai 2012, fixée par les autorités européennes pour produire des titres de séjour biométriques, il a été décidé de recourir à une solution transitoire, AGDREF 1 Biométrie. Un logiciel de biométrie (une adaptation de celui développé pour AGDREF 2) a été ajouté à l'application actuellement utilisée en préfecture, afin de recueillir les empreintes digitales au moyen d'un capteur multi-doigts de même type que celui utilisé pour le passeport biométrique.

L'appropriation de cette solution par les utilisateurs est facilitée par le maintien du logiciel métier AGDREF1. Selon le ministère de l'intérieur, le recueil des empreintes digitales ne présente qu'un impact limité sur le temps nécessaire à la saisie du dossier, évalué à moins de deux minutes eu égard à la simplification et l'automatisation du dispositif.

Malgré le retard accumulé pour le déploiement d'AGDREF2, votre rapporteur note que la démarche suivie par le ministère de l'intérieur est constructive et s'appuie sur l'expérience acquise en matière de titres sécurisés : toutes les garanties sont prises pour s'assurer du bon fonctionnement opérationnel de l'application, l'objectif étant d'éviter le plus grand nombre possible d'incidents lors que la mise en place effective de cette dernière.

Votre rapporteur tient à relayer les inquiétudes concernant les conditions d'accueil des ressortissants étrangers en préfecture, qui vont inévitablement peser sur la charge de travail des services. En effet, le passage au titre de séjour biométrique implique que les ressortissants étrangers se déplacent obligatoirement pour la demande de titre, afin que leurs empreintes soient recueillies. En conséquence, les demandes de titres jusque-là effectuées dans les mairies ont été transférées vers les services préfectoraux. L'afflux de demandeurs de titres de séjour est ainsi beaucoup plus important dans certaines préfectures, et leur accueil n'est pas satisfaisant. M. le ministre de l'intérieur a précisé lors de son audition par la commission des Lois qu'il avait demandé à l'Inspection générale de l'administration de remettre un rapport faisant un point sur cette situation et proposant des pistes d'amélioration.

2. Un nouveau report pour la carte nationale d'identité électronique

Le déploiement de la carte nationale d'identité électronique (CNIe) était initialement prévu pour 2009, en même temps que celui du SIV et du passeport biométrique. Mais il est depuis régulièrement repoussé. La censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité, prévoyant la mise en place de la CNIe, le reporte de nouveau, au-delà de l'horizon 2013.

Dans sa décision DC n° 2012-652 du 22 mars 2012, le Conseil constitutionnel a notamment censuré l'article 5 qui créait un traitement de données à caractère personnel à partir d'un fichier commun aux CNI et aux passeports comportant des données biométriques. Ce fichier unique, principalement conçu pour garantir la fiabilité des documents délivrés et simplifier l'instruction des demandes, pouvait être consulté, à titre subsidiaire, à des fins policières ou judiciaires. Le Conseil constitutionnel a considéré qu'eu égard à la nature des données enregistrées (données biométriques traçantes), à l'ampleur du traitement regroupant potentiellement la quasi-totalité des nationaux, à ses caractéristiques techniques (identification possible à partir des seules empreintes) et aux conditions de sa consultation, la création de la base envisagée portait au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée par rapport au but poursuivi.

Décision du Constitutionnel n° 2012-652 DC du 22 mars 2012

(...)

7. Considérant, en premier lieu, que l'article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ainsi que la procédure pénale ; qu'il appartient au législateur, dans le cadre de sa compétence, d'assurer la conciliation entre, d'une part, la sauvegarde de l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la protection de principes et de droits de valeur constitutionnelle et, d'autre part, le respect des autres droits et libertés constitutionnellement protégés ; qu'il lui est à tout moment loisible d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles ;

8. Considérant, en second lieu, que la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique le droit au respect de la vie privée ; que, par suite, la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif ;

9. Considérant que la création d'un traitement de données à caractère personnel destiné à préserver l'intégrité des données nécessaires à la délivrance des titres d'identité et de voyage permet de sécuriser la délivrance de ces titres et d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la fraude ; qu'elle est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général ;

10. Considérant, toutefois, que, compte tenu de son objet, ce traitement de données à caractère personnel est destiné à recueillir les données relatives à la quasi-totalité de la population de nationalité française ; que les données biométriques enregistrées dans ce fichier, notamment les empreintes digitales, étant par elles-mêmes susceptibles d'être rapprochées de traces physiques laissées involontairement par la personne ou collectées à son insu, sont particulièrement sensibles ; que les caractéristiques techniques de ce fichier définies par les dispositions contestées permettent son interrogation à d'autres fins que la vérification de l'identité d'une personne ; que les dispositions de la loi déférée autorisent la consultation ou l'interrogation de ce fichier non seulement aux fins de délivrance ou de renouvellement des titres d'identité et de voyage et de vérification de l'identité du possesseur d'un tel titre, mais également à d'autres fins de police administrative ou judiciaire ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'eu égard à la nature des données enregistrées, à l'ampleur de ce traitement, à ses caractéristiques techniques et aux conditions de sa consultation, les dispositions de l'article 5 portent au droit au respect de la vie privée une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi ; que, par suite, les articles 5 et 10 de la loi doivent être déclarés contraires à la Constitution ; qu'il en va de même, par voie de conséquence, du troisième alinéa de l'article 6, de l'article 7 et de la seconde phrase de l'article 8.

Désormais, la loi du 27 mars 2012 ne comprend donc plus que :

- l'insertion d'un composant dans la carte nationale d'identité, comportant notamment l'image de deux empreintes digitales du titulaire ;

- la transmission directe des données d'état civil de la commune de naissance à la commune qui a enregistré la demande de titre d'identité.

Pour le moment, aucun calendrier de mise en place de la carte nationale d'identité électronique n'a été fixé, et l'ANTS n'a prévu aucune dépense concernant la CNIe pour l'année 2013. Interrogé, le ministre de l'intérieur a indiqué qu'il avait missionné l'Inspection générale de l'administration afin qu'elle étudie, au regard de la décision du Conseil constitutionnel, la prise en compte, dans la procédure de gestion des futures CNIe et des passeports, des besoins opérationnels des services de sécurité et des services chargés de la délivrance de ces titres dans leur lutte contre la fraude.

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Le rapporteur pour avis s'en étant remis à la sagesse de la commission, la commission des lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Administration territoriale de la mission Administration générale et territoriale de l'Etat figurant dans le projet de loi de finances pour 2013.