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Projet de loi de finances pour 2013 : Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF

22 novembre 2012 : Budget - Collectivités d'outre-mer, Nouvelle Calédonie et TAAF ( avis - première lecture )

II. UN FOCUS SUR LES PROBLÉMATIQUES COMMUNES AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

A. DES CONDITIONS DE DÉTENTION VARIÉES MAIS PRÉOCCUPANTES DANS LES TERRITOIRES DU PACIFIQUE

A l'exception de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, l'ensemble des collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie disposent sur leur territoire d'un établissement pénitentiaire. Cependant, entre ces établissements pénitentiaires, les situations contrastent fortement et affichent, dans certains cas, une situation préoccupante pour votre commission.

1. L'absence d'établissement pénitentiaire à Saint-Martin et Saint-Barthélemy

Les deux récentes collectivités d'outre-mer que sont Saint-Martin et Saint-Barthélemy ne disposent pas d'établissement pénitentiaire. La détention des personnes originaires de l'île se déroule ainsi en Guadeloupe, les détenus étant écroués à la maison d'arrêt de Basse-Terre ou au centre pénitentiaire de Baie-Mahault. A Saint-Martin, l'utilisation des locaux situés dans la partie néerlandaise de l'île a été envisagée avec même le projet de financer une éventuelle extension de l'établissement néerlandais pour satisfaire les besoins français. Selon les informations transmises par le Gouvernement, les négociations n'ont pas abouti, montrant, là encore, la nécessité d'un approfondissement de la coopération entre les autorités locales des deux parties de l'île.

Aussi, l'article 937 du code de procédure pénale, applicable à Saint-Martin et Saint-Barthélemy prévoit que « les personnes placées en détention provisoire jusqu'à leur comparution devant le tribunal peuvent être détenues dans un local autre qu'une maison d'arrêt au plus tard jusqu'au troisième jour ouvrable suivant l'ordonnance prescrivant la détention ».

Cette situation aboutit pour les détenus originaires de ces îles à un éloignement de leurs proches et à un coût financier indéniable pour les familles qui souhaitent rendre visite aux détenus. Votre rapporteur et notre ancien collègue Bernard Frimat relevaient ainsi en 2010 dans leur rapport d'information12(*) qu'un tiers des détenus de la prison de Basse-Terre provenait de Saint-Martin. La construction d'un établissement pénitentiaire local serait une meilleure solution mais présenterait de tels surcoûts (prix locaux, coûts fixes même pour un établissement de faible surface, etc.) qu'elle n'est pas actuellement envisagée. Par ailleurs, la détention à Basse-Terre alors que l'aéroport se situe à Pointe-à-Pitre ne facilite pas le transfèrement des détenus, ni même le retour à Saint-Martin des détenus originaires de l'île lorsqu'ils sont libérés.

2. Les établissements pénitentiaires à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna : des structures adaptées à des besoins locaux limités

Les établissements pénitentiaires de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna se situent dans l'emprise des casernes du commandement de la gendarmerie locale. Dans le cadre d'une convention du 19 juillet 2011 valable pour 50 ans, celle de Saint-Pierre est abritée par la gendarmerie mais reste gérée par l'administration pénitentiaire, la gendarmerie étant, dans le cadre d'un protocole d'accord du 28 février 2012, en charge de la formation des personnels et pouvant être requise pour le rétablissement de l'ordre ou la fouille de cellules.

En revanche, par dérogation au droit commun13(*), la gestion de l'établissement de Mata-Utu est assurée par le territoire de Wallis-et-Futuna qui emploie à cet effet des gardes territoriaux ; elle est dirigée de fait par le commandant de la compagnie de gendarmerie. Dans le cadre d'une convention financière, le ministère de la justice rembourse les frais exposés par le territoire pour cette mission.

Enfin, ces deux établissements ont des capacités d'accueil modestes avec 11 places disponibles à Saint-Pierre et 6 places à Mata-Utu mais connaissent un taux moyen d'occupation peu élevé.

3. Les établissements pénitentiaires en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie : une surpopulation carcérale et des conditions de détention très préoccupantes

La situation est radicalement différente en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Particularité notable, la Polynésie française dispose, outre du centre pénitentiaire de Faa'a à Tahiti comportant 171 places, d'une maison d'arrêt à Taiohae aux îles Marquises avec 5 places et d'une autre à Uturoa à Raiatea dans les îles sous le vent avec 20 places. Cette situation permet ainsi de limiter l'éloignement des détenus vis-à-vis de leurs familles compte-tenu de la grande distance existante entre les différentes îles de l'archipel.

Les établissements pénitentiaires de Papeete, le centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania, et de Nouméa, le Camp Est, connaissent des situations alarmantes en termes de surpopulation carcérale et de conditions de détention.

La surpopulation carcérale est manifeste dans ces deux établissements avec un taux d'occupation de 254 % à Papeete et de 220 % dans le quartier maison d'arrêt de Nouméa et 161 % dans la partie centre de détention. Au 1er août 2012, c'étaient ainsi 419 détenus qui occupaient 165 places à Faa'a et 443 détenus pour seulement 238 places au camp Est. Déjà soulignés avec force par votre rapporteur et notre ancien collègue Bernard Frimat en 2011 s'agissant du Camp Est14(*) et dès 2008 pour le centre de Faa'a15(*), ces phénomènes de surencombrement ne sont pas nouveaux et laissent apparaître un manque structurel de places dans ces deux territoires.

A cette surpopulation carcérale, s'ajoutent au Camp Est à Nouméa des conditions particulièrement indignes qui ont d'ailleurs fait récemment l'objet de plusieurs mises en lumière que ce soit de la part du contrôleur général des lieux de privation de liberté ou d'une mission diligentée par la garde des Sceaux. Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le Gouvernement admet que le Camp Est est « caractérisé par la vétusté des infrastructures et leur inadaptation aux standards actuels ».

Dans une moindre mesure, cette situation se retrouve dans les collectivités d'outre-mer du Pacifique Sud. A Wallis-et-Futuna, le Gouvernement estime ainsi, dans sa réponse au questionnaire budgétaire, que « les conditions de détention demeurent rustiques ».

Les conditions de détention dégradées du Camp Est à Nouméa

Du 11 au 17 octobre 2011, les équipes du contrôleur général des lieux de privation de liberté ont visité inopinément l'établissement pénitentiaire situé à Nouméa. En effet, l'article 8 de loi n° 2007-545 du 30 octobre 2007 donne compétence au contrôleur général pour exercer ses contrôles sur l'ensemble du territoire de la République. Fait exceptionnel, le contrôleur général a usé pour la première fois, comme l'y autorise l'article 9 de la loi du 30 octobre 2007, de la procédure d'urgence, en publiant, le 6 décembre 2011, ses recommandations au journal officiel16(*) pour rendre compte de la violation grave des droits fondamentaux alors constatée.

Outre la surpopulation évidente, qui atteint son paroxysme au sein de la maison d'arrêt avec 300 % d'occupation lors de la visite, le contrôleur général constate, avec force détails, les conditions particulièrement dégradées de détention évoquant les « cellules insalubres » et leur « état répugnant ». Et le contrôleur général de relever de nombreux points problématiques : conduites d'arrivée d'eau des WC détournées pour pouvoir servir de douche, ventilateur hors service malgré la chaleur éprouvante des lieux, grilles obstruées pour empêcher l'entrée des rats, réseau électrique défectueux voire dangereux, etc. 

Le contrôleur général concluait ainsi ses recommandations : « l'état et le fonctionnement du centre pénitentiaire sont ainsi apparus comme portant atteinte de manière grave aux droits des personnes qu'il héberge ; le personnel - remarquable de dévouement et d'investissement - est, d'évidence, épuisé et inquiet devant l'absence de perspective d'avenir de l'établissement. »

Cette situation est confirmée par les condamnations récentes de l'État à la demande des détenus, encore en juillet dernier, par le tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie en raison de ces conditions de détention. En septembre 2011, la mission diligentée par le ministère de la justice et placée sous la direction de Mme Mireille Imbert-Quaretta, conseillère d'État, s'est rendue pendant une semaine sur place, qualifiant d'inadmissibles et d'indignes ces conditions.

La résolution de ce problème appartient, au premier chef, à l'État au titre de ses compétences régaliennes. C'est en ce sens que le ministère de la justice a engagé une réflexion pour trouver des sites alternatifs de construction ou entamer une restauration du site actuel. Pourtant, les services du Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie doivent composer avec la ville de Nouméa qui est seule compétente pour assurer la délivrance du permis de construire. Or, la municipalité nouméenne marque une nette préférence pour un déménagement de l'établissement pénitentiaire afin de pouvoir affecter l'emprise actuelle de près de 20 hectares, située en bord de mer, à un autre usage qu'elle juge préférable pour le développement urbain. Quoi qu'il en soit, il importe à votre rapporteur qu'une solution permettant de remédier le plus rapidement possible à cette situation inacceptable soit mise en oeuvre sans tarder. Votre rapporteur sera, à cet égard, particulièrement attentif, aux conclusions, dont le rendu est prévu le 15 novembre 2012, et aux suites qui seront données à la mission sollicitée par la garde des Sceaux.

Dans ce cadre, votre rapporteur attire l'attention sur l'intérêt de la répartition des établissements pénitentiaires telle qu'elle existe actuellement en Polynésie française. La distance entre ces établissements ne permet certes pas une régulation des taux d'occupation entre établissements mais assure un éloignement moindre entre les personnes détenues et leurs familles. Or, en Nouvelle-Calédonie, l'ensemble des capacités pénitentiaires est concentré à Nouméa. Comme le relevait le contrôleur général des lieux de privation de libertés, « les familles arrivent parfois de très loin : de la province Nord - soit plusieurs centaines de km parcourus en autocar -, voire des îles Loyauté » et «  attendent dehors et sont admises au parloir dans l'ordre d'arrivée devant la prison », sans avoir la garantie de pouvoir accéder à la personne détenue à laquelle elles souhaitent rendre visite. Pour votre rapporteur, une répartition des établissements pénitentiaires dans l'archipel, sur le modèle polynésien, est une possibilité à envisager, d'autant plus qu'elle permettrait de répondre plus rapidement à la question de la surpopulation carcérale sans être forcément synonyme de surcoûts budgétaires.

Parallèlement, la répartition des compétences en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie implique une intervention des autorités locales dans le champ pénitentiaire. En effet, la formation professionnelle qui intéresse également les personnes détenues, dans la perspective de leur réinsertion, relève de leur compétence. Une collaboration de l'État avec la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie ne peut donc qu'être encouragée sur ce point.


* 12 Rapport d'information n° 410 (2010-2011) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, Guyane, Martinique, Guadeloupe : L'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle, fait au nom de la commission des lois - 6 avril 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-410-notice.html

* 13 L'article 99 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 dite loi pénitentiaire exclut l'application de l'article 3 de la même loi à Wallis-et-Futuna.

* 14 Rapport d'information n° 593 (2010-2011) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun, fait au nom de la commission des lois - 8 juin 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-593-notice.html

* 15 Rapport d'information n° 130 (2008-2009) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, Droits et libertés des communes de Polynésie française de l'illusion à la réalité, fait au nom de la commission des lois - 10 décembre 2008. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-130-notice.html

* 16 Recommandations du contrôleur général des lieux de privation de liberté relatives au centre pénitentiaire de Nouméa (Nouvelle-Calédonie) - JORF n° 0282 - texte n° 72.