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Projet de loi de finances pour 2019 : Justice judiciaire et accès au droit

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

B. UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019 EN AUGMENTATION GLOBALE MAIS INÉGALE SELON LES PROGRAMMES

1. Le programme « Justice judiciaire »

Ce programme comprend l'ensemble des dépenses des juridictions judiciaires, du personnel affecté au sein du réseau judiciaire de proximité8(*), ainsi que celui du casier judiciaire national. Il comprend également les crédits correspondant au budget de l'École nationale des greffes (ENG) et la subvention versée à l'École nationale de la magistrature (ENM).

a) Une augmentation de crédits résiduelle par rapport aux autres programmes de la mission « Justice » et aux efforts consentis les années précédentes

Le programme « Justice judiciaire » connaît une nouvelle augmentation en 2019 de 30,02 millions d'euros à périmètre constant, toutefois bien moins importante que celles intervenues précédemment puisque les crédits de paiement avaient déjà augmenté de 134,4 millions d'euros en 2018 et de 105,1 millions d'euros en 2017.

Cette progression (+ 0,87 %) est également moindre que celle de la moyenne des programmes suivis dans cet avis (+ 2,29 %).

Les crédits de paiement (CP) atteignent ainsi 3,487 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, contre 3,457 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2018.

Quant aux autorisations d'engagement (AE) du programme, elles progressent de 12,27 % sur la même période, pour atteindre 3,885 milliards d'euros.

Votre rapporteur regrette que le programme « Justice judiciaire » soit celui qui bénéficie en proportion, de l'augmentation budgétaire la plus faible. Compte tenu de l'érosion liée à l'inflation9(*), cette augmentation semble même résiduelle.

Évolution 2018-2019 des crédits du programme « Justice judiciaire »
(en euros)

Source : commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2019
et des réponses au questionnaire budgétaire.

La hausse des crédits profite surtout à l'action n° 2 du programme « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales ». Elle ne bénéficie qu'à hauteur de 9,1 % aux dépenses de personnel. Ainsi, 90 % de la hausse de crédits prévue pour 2019 profite aux autres dépenses, principalement les dépenses d'investissement (+ 17,3 millions d'euros), dans une moindre mesure celles de fonctionnement (+ 9,3 millions d'euros).

Répartition par nature de dépense de la hausse des crédits
du programme « 
Justice judiciaire »
(en euros)

 

LFI 2018 (format 2019)

PLF 2019

Écarts 2019/2018 à périmètre constant (en % et en €)

Part de la hausse de crédits

Titre 2 - Dépenses de personnel

2 352 720 302

2 355 451 042

0,12 %

2 730 740

9,1 %

Dont hors CAS pensions

1 648 415 422

1 658 267 143

0,60 %

9 851 721

32,8 %

Dont CAS pensions

704 304 881

697 183 899

- 1,01 %

- 7 120 982

- 23,7 %

Autres dépenses

1 104 593 787

1 131 887 977

2,47 %

27 294 190

90,9 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

905 807 592

915 136 811

1,03 %

9 329 219

31,1 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

197 686 195

215 051 166

8,78 %

17 364 971

57,8 %

Titre 6 - Dépenses d'intervention

1 100 000

1 700 000

54,55 %

600 000

2,0 %

Total

3 457 314 089

3 487 339 019

0,87 %

30 024 930

100,0 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Concernant les crédits de fonctionnement et d'investissement, votre rapporteur note une nouvelle augmentation, après un relèvement significatif les années précédentes. Ainsi, entre 2016 et 2019, les crédits de fonctionnement des juridictions judiciaires auront augmenté de près de 56,08 millions d'euros (soit + 6,53 % sur la période), et ceux d'investissement de près de 96,6 millions d'euros (soit + 81,50 % sur la période). Ces chiffres prennent en compte, à compter de 2017, le coût du contrat de partenariat public-privé du nouveau tribunal de Paris10(*). L'augmentation proportionnelle plus spectaculaire pour les crédits d'investissement ne peut que refléter, selon votre rapporteur, le sous-investissement chronique en matière d'immobilier judiciaire, malheureusement confirmé par le piètre état de certaines juridictions, comme l'avait constaté le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice, présenté par le président de votre commission, notre collègue Philippe Bas11(*). Toutefois, s'agissant du fonctionnement, l'augmentation prévue en 2019 concerne principalement les frais de justice.

Enfin, la subvention versée au Conseil national des barreaux (CNB) au titre de la formation des élèves avocats est sensiblement réajustée à la hausse, passant de 1,1 million d'euros en loi de finances initiale pour 2018 à 1,7 million d'euros en 2019. Votre rapporteur estime ce montant davantage conforme à la réalité des besoins du CNB, qui s'était ému en 2018 de la diminution drastique de son financement public.

b) Un schéma d'emplois néanmoins plus ambitieux qu'en 2018

Le plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire » passerait de 33 327 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2018 à 33 574 ETPT en 2019. Cette augmentation de 247 ETPT (contre 579 ETPT supplémentaires entre 2017 et 2018) résulte de trois facteurs :

- l'ajustement en année courante en ETPT des créations d'emplois prévues en 2019 (+ 117 ETPT), corrigé de la réévaluation des emplois créés en 2018 sur 2019 (- 129 ETPT) ;

- l'effet des mesures de périmètre et de transfert, correspondant principalement à la création des pôles sociaux au sein des tribunaux de grande instance au 1er janvier 2019 (+ 170 ETPT) ;

- et l'effet de corrections techniques pour 2019, correspondant au financement du recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire et de magistrats honoraires (+ 90 ETPT).

Le schéma d'emploi des services judiciaires prévoit la création nette de 192 emplois pour l'année 2019 en équivalents temps plein (ETP), contre 148 emplois supplémentaires en 2018, soit 30 % de plus que l'année passée. Il s'agit de créations d'emplois de magistrats (+ 100), sur le même rythme qu'en 2018, de juristes assistants12(*) (+ 50), et de personnels administratifs et techniques de catégorie B (+ 10). La création de 182 emplois de greffiers, dont 50 greffiers assistants du magistrat (GAM), n'est en outre permise que par la conversion d'emplois de catégorie C, non remplacés (- 150), en catégorie B.

Source : commission des lois du Sénat à partir des projets annuels de performances pour
2018 et 2019.

À cet égard, votre rapporteur note avec satisfaction que les créations de 100 postes de magistrats et de 182 postes de greffiers devraient permettre de réduire d'autant le solde de vacance de postes de ces deux corps, bien que l'entrée en fonction de ces personnels nouvellement recrutés n'ait pas vocation à intervenir en 2019, en raison des phases de formation correspondantes13(*).

Évolution du schéma d'emplois14(*) du programme « Justice judiciaire »
entre 2018 et 2019
(en équivalents temps plein)

Catégorie d'emploi

Entrées prévues

Sorties prévues

Solde des emplois
du programme

2018

2019

2018

2019

2018

2019

Magistrats de l'ordre judiciaire

419

578

319

478

+ 100

+ 100

Personnels d'encadrement (juristes assistants notamment)

162

246

114

196

+ 48

+ 50

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

500

703

392

521

+ 108

+ 182

B administratifs et techniques

31

72

31

62

0

+ 10

C administratifs et techniques

605

784

713

934

- 108

- 150

Total

1 717

2 383

1 569

2 191

+ 148

+ 192

Sources : commission des lois du Sénat à partir des projets annuels de performances pour 2018 et 2019.

Évolution du schéma d'emplois du programme « Justice judiciaire »
depuis 2012
(en équivalents temps plein)

Solde des créations nettes d'emplois proposées en loi de finances initiale

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Cumul créations d'emplois 2012/2019

282

142

45

183

157

600

148

192

1 749

Source : commission des lois du Sénat.

Depuis 2018, les créations d'emplois sont bien moins importantes qu'au titre de l'année 2017, en raison de la fin des plans de lutte contre le terrorisme et la radicalisation.

Votre rapporteur regrette, comme les années précédentes, la présentation d'économies contestables et très peu documentées. Dès lors, le redéploiement de 253 emplois dès 2019 grâce à la numérisation ou à l'entrée en vigueur de certaines mesures de déjudiciarisation prévues par le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, semble particulièrement ambitieux.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le financement de ce schéma d'emploi, son coût net étant estimé à 11,2 millions d'euros en 2019 selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019, auxquels il faut ajouter au titre des mesures nouvelles à financer, l'entrée en vigueur du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR)15(*), reporté d'un an et équivalant à un coût net de 5,7 millions d'euros, (+ 430 000 euros de mesures catégorielles). Le coût total des mesures nouvelles à financer pour 2019 s'établit donc à environ 17 millions d'euros, or les crédits de personnel n'augmentent, à périmètre constant, que de 2,73 millions d'euros, ce qui peut sans doute partiellement s'expliquer par la baisse des dépenses allouées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions »16(*), à hauteur de 7,12 millions d'euros.

2. Le programme « Accès au droit et à la justice »

Le programme « Accès au droit et à la justice » voit sa dotation budgétaire progresser de 6,57 % en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit près de 28,76 millions d'euros supplémentaires, ce qui est légèrement inférieur à l'augmentation déjà intervenue entre 2017 et 2018 (+ 8,8 % soit près de 35,34 millions d'euros).

Les crédits de paiement (CP) de ce programme atteignent ainsi 0,467 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, contre 0,438 milliard d'euros dans la loi de finances pour 2018, à périmètre constant.

Évolution 2018-2019 des crédits du programme « Accès au droit et à la justice »

(en euros)

Numéro et intitulé
de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2018
(format 2019)

PLF 2019

Écarts 2019/2018
à périmètre constant
(en % et en €)

LFI 2018
(format 2019)

PLF 2019

Écarts 2019/2018
à périmètre constant
(en % et en €)

1- Aide juridictionnelle

395 793 007

423 716 957

7,06 %

27 923 950

395 793 007

423 716 957

7,06 %

27 923 950

2- Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité

8 292 350

8 292 350

0,00 %

-

8 292 350

8 292 350

0,00 %

-

3- Aide aux victimes

27 705 000

28 285 000

2,09 %

580 000

27 705 000

28 285 000

2,09 %

580 000

4- Médiation familiale et espaces de rencontre

6 252 900

6 516 448

4,21 %

263 548

6 252 900

6 516 448

4,21 %

263 548

Total

438 043 257

466 810 755

6,57 %

28 767 498

438 043 257

466 810 755

6,57 %

28 767 498

Source : commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2019.

a) Une absence de pilotage du budget de l'aide juridictionnelle : nouvelle augmentation du budget sans réforme du système

Selon le projet de loi de finances pour 2019, les dépenses de l'action n° 1 « Aide juridictionnelle » devraient atteindre 506,7 millions d'euros et être financées par 423,7 millions d'euros de crédits budgétaires, et 83 millions d'euros de ressources extra-budgétaires, dont le montant est inchangé depuis 2017, et qui sont affectées au Conseil national des barreaux17(*) (45 millions d'euros au titre de la taxe sur les contrats d'assurance18(*) et 38 millions d'euros au titre du prélèvement forfaitaire sur le produit d'une partie des amendes prononcées en application du code pénal et du code de procédure pénale19(*)).

Les crédits budgétaires dévolus à l'aide juridictionnelle, abondés de 27,9 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2018, représentent ainsi 97 % de la hausse du programme « Accès au droit et à la justice ».

Évolution 2018-2019 des crédits budgétaires et ressources extra-budgétaires
consacrés à l'aide juridictionnelle

(en euros)

 

Crédits budgétaires

Ressources
extra-budgétaires

Dépenses couvertes

LFI 2018

395 793 007

83 000 000

478 793 007

PLF 2019

423 716 957

83 000 000

506 716 957

Écart 2019/2018 en euros

+ 27 923 950

0

+ 27 923 950

Variation 2019/2018 en %

+ 7,06 %

0 %

5,83 %

Sources : réponse du ministère de la justice au questionnaire
et commission des lois du Sénat.

Le projet de loi de finances prévoit une nouvelle hausse du nombre de personnes éligibles à l'aide juridictionnelle pour 2019. Il s'établirait à 998 000, poursuivant la tendance d'augmentation continue observée ces dernières années (+ 10,6 % entre 2015 et 2019).

L'augmentation des dépenses relatives à l'aide juridictionnelle s'explique essentiellement par l'exigence de financement des réformes intervenues entre 2015 et 2017 et dont le coût en année pleine avait été estimé à 132,4 millions d'euros par le Gouvernement. Parmi ces mesures, on compte la réévaluation de la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle, mais aussi et surtout le relèvement du seuil d'admission à l'aide juridictionnelle (passé de 941 à 1000 euros). En conséquence, entre 2015 et 2019, le coût total de l'aide juridictionnelle aura augmenté de près de 41 %, avec une enveloppe budgétaire annuelle passée de 359 à 507 millions d'euros annuels.

Concernant les années à venir, le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit également plusieurs mesures susceptibles d'accroître le besoin de financement de l'aide juridictionnelle : extension de la représentation obligatoire par avocat dans certains contentieux, possibilité pour le juge d'enjoindre les parties de rencontrer un médiateur, etc. Les documents budgétaires estiment le besoin de financement correspondant à 7,6 millions d'euros, alors que l'étude d'impact du projet de loi précité estimait le coût de la seule mesure d'extension de la représentation obligatoire par avocat à 24 millions d'euros...

D'après les informations communiquées par la Chancellerie à votre rapporteur, il s'agit en tout état de cause d'une dépense dynamique dont le besoin de financement continuerait de croître et qui requerrait une augmentation globale des crédits de 2,93 % entre 2019 et 2022, dont 14,8 millions d'euros de crédits budgétaires supplémentaires.

Estimation du besoin de financement
de l'aide juridictionnelle entre 2020 et 2022

(en millions d'euros)

 

2020

2021

2022

Besoin de financement

514,70

518,81

521,56

Crédits budgétaires

431,70

435,81

438,56

Ressources extra-budgétaires

83,00

83,00

83,00

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire.

Les représentants de la profession d'avocats, entendus par votre rapporteur, sont très inquiets quant à l'avenir du financement de l'aide juridictionnelle. Ils ont jugé insuffisante la rémunération versée au regard du travail effectué par les avocats et souligné que, dans certains barreaux, les cabinets ont une très forte proportion de clientèle admissible à l'aide juridictionnelle, ce qui réduit d'autant les possibilités de revenus basés sur des honoraires libres.

Or, ni le projet de loi de finances pour 2019, ni le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne prévoient de mesure législative permettant de répondre aux difficultés structurelles de financement de l'aide juridictionnelle.

Alors que le Sénat a quant à lui proposé le rétablissement de la contribution pour l'aide juridique en première instance, modulable de 20 à 50 euros, et l'obligation de consultation préalable d'un avocat avant toute demande d'aide juridictionnelle, le Gouvernement attend encore la remise du rapport confié sur le sujet aux inspections générales des finances et de la justice. Les mesures retenues par le Sénat, issues de la proposition de loi20(*) d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée dès le 24 octobre 2017 et adoptées pour la seconde fois le 23 octobre dernier dans le cadre de l'examen en procédure accélérée du projet de loi programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, sont indispensables car le filtre permettant d'apprécier la recevabilité de la requête, prévu par la loi du n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, n'est jamais mis en oeuvre.

Les mesures législatives relatives à l'aide juridictionnelle proposées par le Sénat

1) Rendre effectif le filtre actuellement prévu par l'article 7 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui dispose que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement, filtre aujourd'hui jamais appliqué.

Le Sénat a prévu de rendre obligatoire la consultation d'un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle, à l'exception des actions pour lesquelles le justiciable est défendeur ou, en matière pénale, des demandes relevant de l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle en raison de leur caractère urgent.

2) Renforcer le contrôle des ressources des demandeurs en rendant obligatoire la consultation par les bureaux d'aide juridictionnelle des services ou des organismes sociaux compétents pour apprécier les ressources des demandeurs, ce contrôle n'étant en l'état du droit qu'une faculté21(*).

3) Améliorer le taux de recouvrement des frais avancés par l'État en le confiant au Trésor public. Il s'agit de recouvrer des sommes versées au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à la suite d'une décision de retrait de l'aide, ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle. En effet, en pratique, le retrait de l'aide juridictionnelle n'est que rarement ordonné - il représente environ 0,1 % du nombre annuel d'admissions - et, quand il l'est, les sommes ne sont recouvrées que dans 3 ou 4 % des cas.

Source : projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

adopté par le Sénat le 23 octobre 2018.

Comme le relevait notre collègue Philippe Bas, président de votre commission, dans le rapport d'information sur le redressement de la justice précité dont sont issues ces propositions législatives, « en l'absence de réforme d'ampleur, la question de la mise en place de ressources complémentaires, susceptibles de garantir un financement durable de l'aide juridictionnelle, permettant de mieux rémunérer les avocats et d'assurer l'accès à la justice pour les justiciables modestes et les classes moyennes, continue donc de se poser »22(*).

Votre rapporteur note toutefois avec satisfaction que grâce au nouveau progiciel de gestion de l'aide juridictionnelle, le projet « SIAJ » ou « suivi informatisé des affaires juridiques », le justiciable pourra effectuer sa demande d'aide juridictionnelle en ligne d'ici la fin de l'année 2019. Il espère que la dématérialisation ira de pair avec un traitement plus rapide des demandes et un meilleur pilotage de l'aide juridictionnelle.

b) Un maintien à budget constant des crédits affectés à la politique judiciaire de proximité

L'action n° 2 du programme est consacrée au « Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité ». Elle permet principalement le financement des maisons de la justice et du droit (MJD) et des conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD).

Les crédits de paiement dédiés à cette action sont inchangés en un an, et sont maintenus à 8,29 millions d'euros.

Ces points d'accès au droit constituent des lieux privilégiés pour la mise en oeuvre des modes alternatifs de règlement des litiges, comme la conciliation, devenue en principe obligatoire préalablement à la saisine du tribunal d'instance23(*). D'après les statistiques transmises par la Chancellerie24(*), les MJD et les CDAD ont reçu 775 000 et 482 000 personnes en 2017.

Il semble toutefois que l'effort du ministère en matière d'affectation de personnels judiciaires (greffiers ou fonctionnaires) dans les MJD ou les CDAD soit en légère hausse pour les premières (passant de 98,1 ETPT en 2017 à 110,3 ETPT en 2018 pour 145 MJD25(*)), et toujours insuffisant pour les seconds (seulement 34 ETPT pour 101 CDAD). En effet, concernant les CDAD, près de 80 % du personnel est mis à disposition ou recruté par les collectivités territoriales membres des CDAD. Par ailleurs, votre rapporteur a constaté que les effectifs avaient diminué entre 2016 (290 ETPT) et 2017 (276 ETPT).

c) Un effort budgétaire en faveur de l'aide aux victimes plus modéré qu'en 2018

La dotation consacrée à l'aide aux victimes d'infractions pénales s'établit dans le projet de loi de finances pour 2019 à 28,3 millions d'euros, contre 27,7 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2018. La progression se poursuit (+ 2,09 %) par rapport à 2018, même si sa décélération se confirme.

Cette dotation correspond essentiellement à des subventions versées aux associations d'aide aux victimes, qui assurent notamment les permanences au sein des bureaux d'aide aux victimes. Ces structures, qui peuvent assurer un accompagnement de proximité des victimes, ont pour mission d'informer, d'aider et d'orienter la victime tout au long de la procédure pénale et notamment au moment des audiences.

La gouvernance de la politique de l'aide aux victimes a été modifiée par le décret n° 2017-1072 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du garde des sceaux, ministre de la justice, qui confie à ce dernier la coordination du travail gouvernemental dans le domaine de l'aide aux victimes. Il dispose à cet effet du délégué interministériel à l'aide aux victimes dont les missions sont également définies par décret26(*).

Dans le cadre de l'examen en procédure accélérée du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable de votre rapporteur et de notre collègue François-Noël Buffet, co-rapporteur, un amendement du Gouvernement prévoyant la création d'un juge national de l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme, dans l'objectif de rendre plus lisible et efficace l'indemnisation des victimes du terrorisme, en attribuant compétence exclusive au tribunal de grande instance de Paris pour connaître des demandes formées en matière de réparation du préjudice subi par les victimes d'actes de terrorisme. Le Sénat a, lors du débat en séance publique sur ce sujet27(*), appelé le Gouvernement à mettre en oeuvre les moyens nécessaires afin de faciliter l'accès à ce nouveau juge civil, et notamment de permettre la réalisation des expertises visant à évaluer les dommages subis par les victimes dans un lieu proche de leur domicile.

d) Une augmentation modérée des crédits dédiés à la médiation familiale et aux espaces de rencontre

Enfin, l'action « Médiation familiale et espaces de rencontre » voit également ses crédits progresser, à hauteur de 4,21 % après une augmentation de 43,1 % en 2018. Ils passent ainsi de 6,25 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2018 à 6,51 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019.

Cette augmentation est cohérente avec la poursuite de l'expérimentation, pour une durée de trois ans (soit jusqu'au 31 décembre 2019), de la tentative de médiation préalable obligatoire en matière familiale, prévue par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle28(*). Celle-ci prévoit que la saisine du juge aux affaires familiales par les parents, aux fins de modification des modalités d'exercice de l'autorité parentale ou de la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, doit être précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale29(*).

Votre rapporteur souligne qu'une généralisation éventuelle du dispositif, une fois qu'un bilan aura pu en être fait, ne pourra intervenir qu'accompagnée de moyens nouveaux.

3. Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice »

Les crédits de ce programme augmentent, à périmètre constant, de 9,41 % en crédits de paiement (de 429,9 à 470,4 millions d'euros), mais diminuent de 41,2 % en autorisations d'engagement (de 767,3 à 451 millions d'euros)30(*).

Ce programme, piloté par le secrétariat général du ministère de la justice, comprend l'ensemble des dépenses de l'administration centrale du ministère de la justice, ainsi que celles correspondant à des projets menés au bénéfice de plusieurs ou de l'ensemble des juridictions, comme les projets informatiques. Il intègre également la dotation de l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ).

Évolution 2018-2019 des crédits du programme
« Conduite et pilotage de la politique de la justice »
(en euros)

Numéro et intitulé
de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2018
(format 2019)

PLF 2019

Écarts 2019/2018
à périmètre constant
(en % et en €)

LFI 2018
(format 2019)

PLF 2019

Écarts 2019/2018
à périmètre constant
(en % et en €)

1- État-major

11 399 865

10 947 319

- 4,0 %

- 452 546

11 399 865

10 947 319

- 3,97 %

- 452 546

2- Activité normative

26 344 763

26 283 414

- 0,2 %

- 61 349

26 344 763

26 283 414

- 0,23 %

- 61 349

3- Évaluation, contrôle, études et recherche

19 460 455

19 841 897

2,0 %

381 442

19 735 455

20 205 712

2,38 %

470 257

4- Gestion de l'administration centrale

125 265 884

84 199 750

47,0 %

58 933 866

141 051 304

140 590 398

- 0,33 %

- 460 906

9- Action informatique ministérielle

544 287 089

166 545 183

- 69,4 %

- 377 741 906

190 788 206

229 047 343

20,05 %

38 259 137

10- Action sociale ministérielle

40 583 964

43 303 787

6,7 %

2 719 823

40 583 964

43 303 787

6,70 %

2 719 823

Total

767 342 020

451 121 350

- 41,2 %

- 316 220 670

429 903 557

470 377 973

9,41 %

40 474 416

Sources : projet annuel de performance pour 2019 et commission des lois du Sénat

a) La poursuite d'un effort budgétaire soutenu en matière informatique et numérique

L'action informatique ministérielle est celle qui fait l'objet de l'effort le plus important au sein du programme. 

Les crédits de paiement augmentent de 20 % (+ 38,3 millions d'euros, atteignant 229 millions d'euros), ce qui représente une hausse de près de 43 % en deux ans (soit + 68 millions d'euros).

Les autorisations d'engagements diminuent en revanche de 69,4 % (- 377,7 millions d'euros en 2019 par rapport à 2018). Cette baisse s'explique, selon les documents budgétaires, « par l'ouverture à hauteur des besoins pluriannuels et l'affectation des crédits du Grand plan d'investissement (GPI) sur tranches fonctionnelles en 2018 afin de permettre la réalisation du plan de transformation numérique du ministère »31(*). Votre rapporteur, qui s'est inquiété des éventuelles conséquences de cette diminution sur le séquençage du financement du plan de transformation numérique, appelle le Gouvernement à respecter son engagement pris en 2018 d'atteindre un budget de 544 millions d'euros pour l'action informatique du ministère en 2022, soit une enveloppe supplémentaire de près de 390 millions d'euros sur cinq ans.

Évolution 2017-2019 du budget dédié à l'informatique ministérielle

(crédits de paiement en euros)

 

2017

2018

PLF 2019

Évolution 2019/2017

 

%

Valeur

Dépenses de personnel - titre 2

29 847 370

33 343 913

35 999 644

21 %

2 655 731

Autres dépenses

130 585 496

157 444 293

193 047 699

48 %

35 603 406

Dont dépenses de fonctionnement

58 400 000

61 457 793

65 624 568

12 %

4 166 775

Dont dépenses d'investissement

72 185 496

95 986 500

127 423 131

77 %

31 436 631

Total

160 432 866

190 788 206

229 047 343

43 %

38 259 137

Source : commission des lois du Sénat à partir des projets annuels de performances

pour 2018 et 2019.

Cette augmentation notable s'explique par la mise en oeuvre sur cinq ans (2018-2022) du « programme de transformation numérique ». Ce plan bénéficiera de 163 millions d'euros au total pour 2019.

Le programme de transformation numérique

1) L'adaptation du socle technique et des outils de travail, qui se compose de quatre axes principaux :

- le renforcement substantiel des réseaux et des capacités de traitement des serveurs nationaux : d'ici 2019 près de 900 sites auront vu leur débit réseau augmenter d'un facteur de 3 à 10. Cette action est indispensable à la dématérialisation avancée des échanges et des procédures, notamment avec les avocats ;

- le développement des outils de communication mobiles sécurisés (ultra-portables, téléphonie mobile), à l'instar de ceux dont disposent les forces de sécurité intérieure, indispensables notamment à l'action du parquet ;

- le renforcement du dispositif de visioconférence, source d'économies de déplacement ;

- le remplacement de dispositifs de téléphonie fixe obsolètes (passage progressif à la téléphonie sous IP32(*)).

2) Des projets d'applications informatiques :

- la dématérialisation de la chaîne civile (projet Portalis) au travers du remplacement progressif des applications actuelles, couplé à une simplification des procédures, permettant par étapes au justiciable d'accéder à l'état de sa procédure (portail du justiciable), et in fine de communiquer électroniquement avec la totalité des juridictions en vue d'une dématérialisation totale ;

- la dématérialisation de la chaîne pénale via le développement des fonctionnalités de Cassiopée, déployée pour le contentieux en appel, et des échanges inter-applicatifs avec les forces de sécurité intérieure (projet « procédure pénale numérique ») ;

- la dématérialisation de l'aide juridictionnelle ;

- la refonte de l'application du Casier judiciaire en intégrant les besoins relatifs aux échanges européens ;

- la création d'un portail numérique en détention (services en ligne pour les détenus et leurs familles) ;

- l'open data des décisions juridictionnelles ;

- le déploiement du système d'information du renseignement pénitentiaire ;

- la rénovation du système d'information de la protection judiciaire de la jeunesse ;

- la saisine par voie électronique.

Il est précisé que ces projets prennent en compte la protection des données personnelles, le décloisonnement des systèmes d'information et intègrent le niveau de sécurité requis (authentification, signature et archivage électroniques).

3) L'accompagnement du changement et le soutien aux usagers

Source : projets annuels de performances pour 2018, 2019 et

réponse au questionnaire budgétaire.

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit ainsi les crédits nécessaires à la création de 80 emplois pour la mise en oeuvre de ce plan et de 10 emplois pour l'agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires (ANTENJ), créée en avril 2017 et qui supervise la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ).

Parmi les projets les plus emblématiques, celui de « procédure pénale numérique », lancé avec le ministère de l'intérieur pour permettre à terme une dématérialisation complète de la chaîne pénale (du service d'enquête à l'exécution de la peine), sera expérimenté dans les juridictions d'Amiens et de Blois à compter de mars 2019.

Dans la perspective de la mise en oeuvre quinquennale de ce plan, votre rapporteur souligne la nécessité d'une estimation des coûts initiaux au plus juste par rapport aux besoins réels, en essayant d'anticiper les éventuelles évolutions, qu'elles soient technologiques, législatives, règlementaires ou pratiques, afin d'éviter des écarts préjudiciables entre les coûts estimés et le coût final.

b) La mise en oeuvre des réformes de structure de l'administration centrale de la Chancellerie

Le décret n° 2017-634 du 25 avril 2017 modifiant le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice et l'arrêté du 25 avril 2017 relatif à l'organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la justice ont réformé le rôle et l'organisation du secrétariat général du ministère de la justice.

La nouvelle structure s'organise autour de cinq services par grandes fonctions : ressources humaines, finances et achats, immobilier, systèmes d'information et de communication, expertise et modernisation, ainsi qu'un sixième service chargé du pilotage et du soutien de proximité au réseau territorial.

Les plateformes interrégionales (services déconcentrés du secrétariat général) deviennent des services à part entière, avec un délégué interrégional, responsable hiérarchique des départements métiers qu'il supervise. Les délégations interrégionales du secrétariat général ont été créées au 1er janvier 2018.

D'après le secrétariat général du ministère de la justice, entendu par votre rapporteur, un modèle de contrat de service entre les délégations, les cours d'appel et les directions interrégionales des services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse est en train d'être finalisé, après concertation avec des représentants des trois réseaux.

Cette évolution répond à de fortes attentes en interne, à la fois de développement des capacités de pilotage stratégique et de coordination transversale du secrétariat général et d'amélioration de la qualité du service rendu, notamment dans le domaine de l'informatique et des ressources humaines. Ce besoin avait également été relevé dans le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice créée par votre commission. S'il est trop tôt pour en faire un premier bilan, votre rapporteur note avec satisfaction que la mise en oeuvre de cette réforme est bientôt arrivée à son terme et espère qu'elle permettra réellement de gagner en efficacité, en pilotage et en service auprès des « réseaux » du ministère, notamment les juridictions.

4. Le programme « Conseil supérieur de la magistrature »

Le projet de loi de finances pour 2019 dote le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » de 4,810 millions d'euros de crédits de paiement et 4,871 millions d'euros d'autorisations d'engagement. Ces montants correspondent à une hausse de plus de 8,17 % en autorisations d'engagement (+ 367 767 euros) et de 1,06 % en crédits de paiement (+ 50 267 euros). L'augmentation du budget correspond essentiellement à la révision à la hausse du loyer du bâtiment qu'occupe le Conseil supérieur de la magistrature.

a) L'activité disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature

62 sanctions ont été prononcées par les formations disciplinaires du Conseil supérieur de la magistrature sur dix ans.

Sanctions prononcées ou suggérées par le Conseil supérieur de la magistrature

entre 2007 et 2017

 

Décision siège

Avis parquet

Total

Réprimande - Blâme

10

2

12

Déplacement d'office

4

4

8

Déplacement d'office avec interdiction d'exercer
les fonctions de juge unique

6

2

8

Retrait des fonctions

-

-

-

Retrait des fonctions avec déplacement d'office

5

2

7

Abaissement d'échelon

-

-

-

Abaissement d'échelon avec déplacement d'office

-

1

1

Exclusion temporaire

-

-

-

Rétrogradation

1

-

1

Rétrogradation avec déplacement d'office

2

1

3

Mise à la retraite d'office - admission à cesser ses fonctions

12

1

13

Révocation

4

5

9

Total

45

17

62

Source : Conseil supérieur de la magistrature.

Il convient également d'ajouter à ces sanctions :

- 9 décisions portant retrait ou refus de l'honorariat, rendues à l'encontre de magistrats qui n'exerçaient plus au moment du prononcé de la sanction ;

- et 69 avertissements (52 au siège et 17 au parquet) prononcés par des chefs de cour d'appel, en amont de toute saisine du Conseil.

Dans un cas sur trois, le magistrat sanctionné a été exclu du corps judiciaire, par révocation, mise à la retraite d'office ou admission à cesser ses fonctions (22 cas, dont 16 au siège et 6 au parquet). Les autres mesures les plus prononcées sont le déplacement d'office, éventuellement accompagné d'une rétrogradation, d'un retrait de fonctions ou de l'interdiction d'exercer des fonctions à juge unique (26 cas), et le blâme (12 cas).

Parallèlement, le CSM estime que le dispositif de recueil des plaintes des justiciables en application de l'article 65 de la Constitution33(*) est d'un apport limité puisque la plupart des saisines n'établissent pas des faits présentant un caractère disciplinaire, mais visent à remettre en cause des décisions de justice qui relèvent de l'exercice des voies de recours.

Entre le 1er janvier et le 30 octobre 2018, les commissions d'admission des requêtes ont rendu 183 décisions. 126 déclaraient la plainte manifestement irrecevable, 51 la déclaraient manifestement infondée. Sur les 6 plaintes déclarées recevables, 3 ont été rejetées ; 3 restent en cours d'examen. Le pourcentage de plaintes déclarées manifestement irrecevables ou manifestement infondées est en conséquence très important (supérieur à 95 %).

Le CSM a renforcé sa communication pour mieux faire connaître cette procédure aux justiciables et rappeler le champ de sa compétence. Ainsi, parmi les informations indiquées sur son site Internet, il est indiqué qu'une plainte ne permet pas d'obtenir la réformation d'une décision de justice, pas plus qu'une réparation financière ou le dessaisissement d'un magistrat.

Le CSM suggère, pour assurer une meilleure présentation des causes, de rendre le ministère d'avocat obligatoire dans le cadre de cette procédure.

b) Une activité de nomination marquée par la confirmation de deux tendances lourdes : la mobilité des magistrats et la diminution de l'attractivité des fonctions de chefs de juridiction

En 2017, l'activité du Conseil supérieur de la magistrature en matière de nomination a été particulièrement soutenue. 2 856 avis ont été rendus sur proposition du garde des sceaux34(*). 2 218 concernaient des magistrats du siège, 638 des magistrats du parquet. 66 propositions ont en outre été émises par le Conseil au titre de son pouvoir propre.

Les autres propositions de nominations du garde des sceaux ont confirmé la tendance précédemment relevée à la forte mobilité professionnelle des magistrats. Comme l'année dernière, le CSM constate que les propositions de nomination relevant de son pouvoir propre font apparaître, d'une part, une désaffection pour les postes de chefs de juridiction, en particulier pour les postes du 1er grade, et d'autre part, par un effet de miroir, une forte attractivité des postes du siège de la Cour de cassation.

Les premiers mois de l'année 2018 confirment ces tendances (1991 avis ont été rendus sur proposition du garde des sceaux et 61 propositions ont été émises par le Conseil au titre de son pouvoir propre).


* 8 Maisons de la justice et du droit, conseils départementaux d'accès au droit et bureaux d'aide juridictionnelle.

* 9 L'inflation est estimée à 2,3 % sur un an en 2018, selon les derniers chiffres publiés par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), dans une publication consultable à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/3594229. La Banque de France estime l'inflation pour 2019 à 1,7 %, dans ses dernières projections macroéconomiques publiées en septembre 2018. Cette publication est consultable à l'adresse suivante :

https://publications.banque-france.fr/projections-macroeconomiques-septembre-2018

* 10 Voir infra.

* 11 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur le redressement de la justice, déposé le 4 avril 2017.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* 12 Les juristes assistants ont été créés par l'article 24 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle (art. L. 123-4 du code de l'organisation judiciaire).

* 13 La durée de la formation est de 31 mois pour les magistrats à l'École nationale de la magistrature (ENM), de 18 mois pour les greffiers à l'École nationale des greffes (ENG).

* 14 Le schéma d'emploi, non prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), fixe, pour chaque ministère, le niveau des créations et des suppressions de postes (solde net). L'unité de compte est ici l'équivalent temps plein (ETP).

* 15 Le protocole PPCR est un accord qui concerne les trois fonctions publiques et porte réforme de l'architecture statutaire, des grilles de rémunération et de la gestion des fonctionnaires.

* 16 Paiement des pensions de retraites des fonctionnaires et des magistrats.

* 17 Celui-ci a pour mission de reverser ces fonds aux caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA), qui assurent le règlement aux avocats des rétributions correspondant à l'aide juridictionnelle, via l'union nationale des CARPA.

* 18 Cette taxe est prévue par le a) du 6° de l'article 1001 du code général des impôts.

* 19 V de l'article 42 de la loi n° 2015-1735 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* 20 Le texte de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adopté par le Sénat est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html

* 21 Article 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 22 Rapport précité.

* 23 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 24 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 25 Le ministère de la justice a créé en 2018 une MJD à Clermont-Ferrand (Puy-de-Dôme), à Avignon (Vaucluse) et à Rillieux-la-Pape (Rhône). Trois autres MJD sont en cours de création à Étampes (Essonne), à Lattes (Hérault) et à Marseille (Bouches-du-Rhône).

* 26 Décret n° 2017-1240 du 7 août 2017 relatif au délégué interministériel à l'aide aux victimes.

* 27 Séance du 10 octobre 2018. Le compte rendu intégral des débats est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/seances/s201810/s20181010/s20181010010.html#section1736

* 28 Article 7 de la loi précitée.

* 29 La tentative de médiation n'est pas imposée si des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.

* 30 Voir infra.

* 31 Projets annuels de performances, mission « Justice », annexé au projet de loi de finances pour 2019, p. 213.

* 32 Utilisation de la connexion internet haut débit.

* 33 L'article 65 de la Constitution dispose que : « Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique ». Ces conditions ont été précisées par l'article 18 de la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution.

* 34 L'année 2016 a notamment été marquée par l'examen des propositions de nomination intéressant le nouveau régime des magistrats à titre temporaire issu de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature. En application de ce texte, la formation compétente à l'égard des magistrats du siège a été appelée à traiter les candidatures de 731 juges de proximité.