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Projet de loi de finances pour 2021 : Justice judiciaire et accès au droit

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

N° 144

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021,

TOME VII

JUSTICE JUDICIAIRE ET ACCÈS AU DROIT

Par Mmes Agnès CANAYER et Dominique VÉRIEN,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 3360, 3398, 3399, 3400, 3403, 3404, 3459, 3465, 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Après avoir entendu M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice, le mardi 17 novembre 20201(*), la commission des lois, réunie le mercredi 25 novembre 2020 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), a examiné, sur le rapport pour avis d'Agnès Canayer (Les Républicains - Seine-Maritime) et Dominique Vérien (Union Centriste - Yonne), les crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances (PLF) pour 20212(*).

Le budget de la justice augmenterait en 2021 de 7 % à périmètre constant, soit 657 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Hors charges de pensions, les crédits augmenteraient de 8 %, soit 600 millions d'euros, pour s'établir à 8,2 milliards d'euros. Cette augmentation est supérieure de 200 millions d'euros à l'annuité 2021 prévue à l'article 1er de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et même conforme aux demandes formulées par le Sénat au cours des débats sur ce texte.

Évolution des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit entre 2020 et 2021
Mission « Justice »
(en euros)

Numéro et intitulé
du programme
et de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2020
(format 2021)

PLF 2021

Écarts 2021/2020
à périmètre constant
(en % et en euros)

LFI 2020
(format 2021)

PLF 2021

Écarts 2021/2020
à périmètre constant
(en % et en euros)

166 - Justice judiciaire

3 622 859 778

3 798 322 432

4,84 %

175 462 654

3 513 139 787

3 720 779 909

5,91 %

207 640 122

101 - Accès au droit
et à la justice

530 512 897

585 174 477

10,30 %

54 661 580

530 512 897

585 174 477

10,30 %

54 661 580

310 - Conduite et
pilotage de la politique
de la justice

438 939 612

463 333 780

5,56 %

24 394 168

499 599 911

534 820 863

7,05 %

35 220 952

335 - Conseil supérieur
de la magistrature

6 121 498

4 427 992

-27,66 %

-1 693 506

5 062 498

5 266 992

4,04 %

204 494

Total des programmes suivis dans cet avis

4 598 433 785

4 851 258 681

5,50 %

252 824 896

4 548 315 093

4 846 042 241

6,55 %

297 727 148

Total des crédits
de la mission "Justice"

9 111 760 910

12 074 120 012

32,51 %

2 962 359 102

9 400 701 243

10 058 190 889

6,99 %

657 489 646

Part des crédits du présent avis dans la mission "Justice"

50,5 %

40,2 %

-

48,4 %

48,2 %

-

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Après avoir souligné un réel effort budgétaire, les rapporteurs ont nuancé ce constat, en observant : 

- à l'instar d'Antoine Lefèvre, rapporteur de la commission des finances, que cet écart était dû pour moitié (100 millions d'euros) à des mesures qui ont fait évoluer le périmètre du budget3(*) en 2020 et 2021 ;

- que le budget pour 2020 était inférieur de près de 150 millions d'euros à la trajectoire prévue par la loi de programmation, qui fait donc, au final, l'objet d'un rattrapage partiel en 2021.

De surcroît, des réserves demeurent sur la situation concrète des juridictions en matière d'effectifs, d'immobilier ou encore d'informatique.

I. JUSTICE JUDICIAIRE : UNE AUGMENTATION NOTABLE DES CRÉDITS, UNE VIGILANCE À MAINTENIR

A. UNE AUGMENTATION BIENVENUE DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX JURIDICTIONS RÉSULTANT NOTAMMENT D'UN ABONDEMENT DES FRAIS DE JUSTICE

Alors qu'en 2020, les crédits du programme « Justice judiciaire » n'avaient augmenté que de manière résiduelle (+ 0,13 %, soit + 4,4 millions d'euros), le projet de loi de finances pour 2021 propose une augmentation de 208 millions d'euros (+ 6 %), pour atteindre 3,7 milliards d'euros. Cette augmentation résulte à hauteur de 66 % (hors charges de pension) des 127 millions d'euros supplémentaires alloués aux frais de justice, dont l'enveloppe serait portée à 618,2 millions d'euros, alors qu'elle était régulièrement sous-dotée.

Ventilation de l'augmentation du budget « Justice judiciaire »
(en millions d'euros)

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Les charges restant à payer au titre de l'année 2019 représentent toutefois 175 millions d'euros, auxquels il faut ajouter une dette de 52,1 millions d'euros auprès des différents prestataires. Entendus par les rapporteurs, les services de la Chancellerie ont confirmé qu'outre des dépenses nouvelles, la hausse du budget devrait permettre d'engager un plan d'apurement de ces dettes qui paraît indispensable.

Dans ce contexte, les économies4(*) résultant de la mise en place de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) sont très attendues. Selon le Gouvernement, elles devraient atteindre, à terme, 85 millions d'euros par an5(*).


* 1 Le compte rendu de cette audition est disponible à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html

* 2 Le présent avis porte sur quatre des six programmes de la mission « Justice ». Les deux autres programmes de la mission, « Administration pénitentiaire » et « Protection judiciaire de la jeunesse », font l'objet d'avis distincts respectivement établis par Alain Marc et Maryse Carrère.

* 3 Il s'agit de mesures de transfert (transfert du contentieux de la sécurité sociale auparavant pris en charge par les ministères sociaux vers le ministère de la justice, avec les emplois correspondants) ou de périmètre (réintégration dans le budget de la justice de crédits de paiement correspondant au produit de certaines taxes finançant l'aide juridictionnelle auparavant affectées au Conseil national des barreaux).

* 4 L'article 55 ter adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Laurent Saint-Marin et Jean-Luc Warsmann permettrait d'affecter aux juridictions des biens meubles saisis avant jugement, alors que cela n'est aujourd'hui possible qu'au profit des services de police, de gendarmerie ou de certaines administrations exerçant des missions de police judiciaire. Le ministère de la justice espère faire des économies sur l'équipement en véhicules des juridictions et les frais de gardiennage.

* 5 Les économies résultant de la mise en oeuvre de la PNIJ s'élevaient à 53,6 millions d'euros en 2019 et 68,4 millions d'euros en 2020.