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III. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INTERNATIONAL ET COMMUNAUTAIRE

A. DANS LE DOMAINE COMMUNAUTAIRE

1. La mise en oeuvre du POP IV

a) Les termes du POP IV

La Commission a adopté les programmes d'orientation pluriannuels pour les flottes de pêche pour la période du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001 (POP IV).

Les orientations relatives aux objectifs du POP IV ont été fixées par le Conseil au mois de juin 1997 afin d'établir, sur une base durable, un équilibre entre les ressources de pêche et leur exploitation.

Suivant ces orientations, le POP IV vise à réduire l'effort de pêche de 30 % pour les stocks qui risquent l'épuisement et de 20 % pour les stocks surexploités. Les taux sont pondérés en fonction du pourcentage des captures représenté par ces stocks. Ainsi, les réductions ne devraient être appliquées que là où c'est nécessaire. Aucune réduction n'est requise pour les stocks pleinement exploités ou ceux sur lesquels on ne dispose pas de connaissances suffisantes.

L'avis conforme du Comité de gestion pour la pêche et l'aquaculture a été obtenu par la Commission les 25 et 26 novembre 1997, préalablement à l'adoption des programmes d'orientation pluriannuels.

L'objectif de ces programmes est de réduire l'effort de pêche (y compris la capacité de la flotte) jusqu'à un niveau qui puisse assurer l'équilibre durable entre les activités de pêche et les ressources. Cet ajustement paraît nécessaire pour garantir, selon la Commission, la survie d'un secteur qui est fortement menacé par la surexploitation de certaines ressources de la pêche.

Le POP IV distingue, par Etat membre, les différents segments de flotte (c'est-à-dire, par exemple, les chalutiers, les senneurs, les fileyeurs, etc.), ce qui permet de prendre en considération les caractéristiques spécifiques de chaque flotte. Suivant les stocks exploités et les engins de pêche employés, il fixe les objectifs de réduction de l'effort à atteindre pour le 31 décembre 2001 pour chacun des segments. Des objectifs annuels intermédiaires sont également fixés afin que les réductions puissent être atteintes progressivement (au moins ¼ pour l'objectif global pour le 31 décembre 1998, au moins ½ pour fin 1999 et au moins ¾ pour fin 2000). Les bateaux de moins de 12 m, employant des engins dormant, sont exempts de toute réduction de capacité6(*).

Ainsi, le POP IV concentre les réductions d'effort sur les segments de flotte qui pêchent les stocks les plus vulnérables.

En ce qui concerne les bateaux qui emploient des engins actifs tels que les chaluts ou les sennes tournantes, les réductions d'effort peuvent être atteintes non seulement par des réductions de capacité mais également par des réductions d'activité (c'est-à-dire de jours en mer), à condition que l'activité dans des pêcheries clairement identifiées puisse être contrôlée de manière adéquate. L'Allemagne, la France, les Pays-Bas, l'Irlande et le Royaume-Uni ont opté pour ce type de mesures pour certains segments de la flotte. Les autres Etats membres concernés entendent atteindre les objectifs du POP IV uniquement par des réductions de capacité.

Le calcul des objectifs du POP IV a été basé sur les objectifs du POP III (1992-1996). Certains Etats membres doivent donc combler le retard du programme précédent. Pour ce faire, les conditions établies dans le cadre dudit programme doivent être respectées : c'est-à-dire qu'au minimum 55 % des réductions doivent être atteintes par des réductions de capacité. Cette condition s'applique aussi aux pays qui entendent atteindre les objectifs du POP IV par des réductions d'activité. En revanche, les Etats membres qui avaient atteint les objectifs du POP III n'auront que très peu ou pas de réductions à appliquer dans le cadre du POP IV.

Cet exercice de restructuration sera accompagné d'aides structurelles, principalement dans le cadre de l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP), y compris des aides à la démolition de bateaux ou en faveur de reconversions, le soutien à des investissements productifs dans le secteur et des mesures de soutien aux pêcheurs quittant l'activité.

Aucune aide à la construction ou à la modernisation ne peut être accordée par un Etat membre dès lors que les objectifs globaux du POP n'auraient pas été atteints ou si, en accordant ces aides, l'Etat membre se situait en dehors de ces objectifs. Par ailleurs, un Etat membre ne peut accorder une aide à la construction ou à la modernisation pour un bateau qui serait destiné à un segment de la flotte pour lequel l'objectif final du POP précédent n'aurait pas été atteint.

La Commission a déclaré qu'elle continuerait à poursuivre une politique stricte pour assurer que la législation actuelle dans ce domaine soit mise en oeuvre et que les contrôles soient effectifs, et utilisera tous les moyens légaux à sa disposition pour atteindre cet objectif.

PART RELATIVE DE CHAQUE SEGMENT DANS LA FLOTTE NATIONALE ET ÉVOLUTION DE CHAQUE SEGMENT SUIVANT LES OBJECTIFS DU POP IV PAR PAYS



b) Le lancement du POP IV en France

Les programmes d'orientation pluriannuel (POP) fixent pour chaque pays, au niveau communautaire, les objectifs d'adaptation de la flotte de pêche afin de préserver la ressource.

En ce qui concerne la France, il a été décidé pour le quatrième programme d'orientation (POP IV), qui s'étalera de 1998 à 2001, de procéder à une réduction de 39 000 kW, pour ce qui concerne la puissance motrice. Ces objectifs représentent un effort quatre fois moindre que dans le précédent programme. Ils doivent être atteints par quart à la fin de chaque année du plan, dont la formalisation par la Commission a eu lieu en décembre 1997.

Ce programme sera réalisé en distinguant les façades maritimes ainsi que les chalutiers et les non-chalutiers. De plus, les bateaux sont répartis par taille au sein de chacune des catégories.

Sur la façade mer du Nord-Atlantique, la césure est fixée à 30 m pour les chalutiers. Pour les autres types de navires, trois segments distinguent les moins de 12 m, exonérés des contraintes de réduction ; les 12 à 25 m et les plus de 25 m. Les thoniers tropicaux font l'objet d'une catégorie particulière.

En Méditerranée, seuls les thoniers senneurs sont concernés par la réduction de l'effort de pêche. Quant aux chalutiers, le retard au titre du POP III a pu être réduit à 5 500 kW.

Les " petits métiers ", quant à eux, sont exonérés de toute réduction.

Pour les départements d'outre-mer, les conditions du POP seront fixées ultérieurement.

Négocié depuis plusieurs mois, le programme a été assoupli pour prendre en compte le handicap lié au retard d'exécution du POP III au cours des années précédentes. Votre rapporteur se félicite que la France ait obtenu le droit de disposer d'une année supplémentaire pour parvenir à résorber le retard de 20 000 kW.

Pour permettre la reprise maîtrisée et régulière de l'investissement, en évitant les " à coups ", auxquels a conduit l'exécution des POP précédents, il convient d'organiser un plan de sortie de flotte d'ampleur appropriée. L'Etat a fait un effort financier important. En effet, la prime d'Etat à la sortie de flotte, ramenée au kW, a été doublée par rapport au plan précédent.

En outre, les régions ont été associées à cet effort exceptionnel et plus fondamentalement à la mise en place d'une politique structurelle concertée. Ce plan doit être le dernier pour la période 1998-2001. En effet, au-delà de 1998, le respect du POP IV devrait résulter des départs naturels et de la gestion de l'effort de pêche (par réduction du nombre de jours de pêche).

La réussite de ce plan de sortie de flotte devra permettre d'entreprendre le renouvellement des flottilles régionales7(*).

COUT DU KW POUR LES PLANS DE SORTIE DE FLOTTE

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1993


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

15 916 200 F

17 996 kW

884,43 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1994


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

4 286 324 F

6 241 kW

686,81 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1995


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

15 965 167 F

23 439 kW

681,14 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1996


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

17 559 900 F

26 294 kW

667,83 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1998

COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

29 904 842 F

27 204 kW

1 071,00 F

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

2. Un plan d'action pour renforcer les contrôles

La Commission européenne a souhaité que la Politique commune de la Pêche (PCP) de l'Union européenne renforce ses mécanismes de contrôle et de surveillance, en liaison avec la lutte contre la fraude et la surexploitation des stocks de pêche. Dans une communication présentée au Conseil Pêche de l'Union européenne du 24 mars dernier, a été proposé un plan d'action sur trois ans destiné à améliorer l'efficacité du régime de contrôle dans l'Union européenne par le biais d'une large gamme d'activités. La priorité sera donnée à un renforcement de la coopération entre les entités responsables de la surveillance des pêcheries. Le document comporte un volet sur l'analyse de la situation actuelle, qui " épingle " les exemptions dont bénéficient certains bateaux et préconise une liste des mesures à mettre en oeuvre8(*).

Votre rapporteur pour avis juge que le contrôle des captures est essentiel, car les carences en ce domaine affectent directement les pêcheurs qui ne fraudent pas. " La fraude de certains soustrait indûment aux autres une part de leurs captures potentielles ", explique d'ailleurs la Commission dans ce document. " Elle désorganise les circuits commerciaux, tirant les prix à la baisse. Mais les faiblesses du contrôle aboutissent aussi à ce que les statistiques officielles n'étant pas fiables, une part importante de l'activité des instituts de recherche doit être consacrée à l'estimation des captures réelles ". " Au-delà de ces conséquences immédiates, c'est toute la santé économique du secteur qui pâtit de l'absence d'une gestion efficace ".

Ces dernières années, de nouveaux mécanismes de contrôle ont été mis en place, parmi lesquels les systèmes de surveillance en mer par satellite (lesquels qui reposent sur des technologies de pointe), auxquels les ministres européens ont donné leur aval en décembre dernier. La Commission européenne prône toutefois un " élargissement " du débat car il convient d'apprécier à sa juste valeur la portée du contrôle " tout au long de la filière ", de la capture du poisson à la consommation. Il s'agit en particulier de l'élimination des produits transformés après débarquement et de l'intégration de celle-ci à une stratégie de contrôle.

a) Le renforcement de la coordination

Le document de la Commission propose de modifier les dispositions légales actuelles pour prendre en compte les problèmes récents liés au contrôle des navires des pays tiers. L'argument est le suivant : dans certains Etats membres, les contrôles applicables aux navires des pays tiers sont moins rigoureux que pour les navires de l'Union européenne. Les pêcheurs croient parfois pouvoir échapper aux contrôles en débarquant leurs prises dans certains ports. Si cette conviction n'est pas toujours justifiée, le problème existe bel et bien et se pose avec acuité.

La Commission juge fondamentale la coordination entre les autorités de contrôle des Etats membres : " Ces problèmes ne peuvent être palliés par la seule modification des dispositions légales ". " Un réseau effectif devrait être instauré entre les autorités compétentes des Etats membres de la Commission ".

La Commission reconnaît toutefois la " sensibilité " du secteur : " Pour que les progrès possibles deviennent effectifs, il faut tout d'abord que la volonté politique d'accorder une haute priorité à la mise en place d'un contrôle efficace des pêches soit confirmée et se traduise en actes ", insiste le document.

b) Le développement du satellite et de l'informatique

Le rapport de la Commission préconise un plan sur trois ans :

 Tout d'abord, 1998 devrait voir l'indispensable modification des dispositions légales et des programmes pilotes de coordination. Il serait ainsi mis fin aux carences les plus graves (mise en place incomplète par certains Etats membres des dispositions relatives aux documents de base et de leur informatisation, déclarations de captures erronées, dépassement de quotas récurrents qui affectent certaines ressources). L'Union européenne doit mettre en place des opérations pilotes de coordination des interventions de contrôle et de réflexion concertée sur des problèmes horizontaux. En juillet dernier, il aurait dû être procédé à la première phase de l'introduction du contrôle satellite et, dans l'Atlantique, à l'incorporation des données relatives aux captures dans les procédures de retransmission de données requises pour mettre en place les arrangements en matière de gestion des efforts de pêche. Une série de règlements doit être amendée pour préparer l'intégration de la Méditerranée dans les règles générales.

 En 1999 un cadre opérationnel devrait être mis en place en vue d'une coopération efficace. Au début de l'année, les pêcheurs devraient se familiariser avec la tenue de journaux de bord, de déclarations de débarquements et de ventes et des indispensables bases de données qui faisaient jusqu'alors l'objet d'une exemption. Avant l'introduction de nouvelles mesures techniques, plus ambitieuses que celles qui sont en vigueur actuellement, la Commission a jugé nécessaire de remédier à toute carence dans l'application des mesures existantes. Il devrait également être procédé au déploiement des interventions de contrôle tout au long de la filière, en mer, au débarquement comme en aval, et l'on devrait exploiter pleinement toutes les possibilités offertes par le recoupement des différentes sources d'information, y compris celles liées au contrôle satellite pour les flottes concernées. Une action d'ensemble de communication permettrait de sensibiliser les acteurs aux enjeux du contrôle. Il convient aussi de définir les objectifs chiffrés en termes de moyens mis au service du contrôle par un Etat membre en fonction des caractéristiques objectives de son implication dans la PCP.

 La seconde phase du contrôle satellite et l'introduction de nouvelles dispositions techniques dans les eaux communautaires de l'Atlantique à la mer du Nord devraient avoir lieu en l'an 2000. La décision par laquelle les Etats membres peuvent demander une assistance financière pour faire face à leurs dépenses de contrôle prendra fin en 2000. Il devrait être possible d'apprécier l'efficacité du dispositif et d'établir un bilan qui soit différent d'une répétition des constats de carence antérieurs.

Votre rapporteur pour avis juge essentiel le renforcement des contrôles en matière de pêche.

3. L'état d'avancement du Programme PESCA

Le programme d'initiative communautaire PESCA, conçu pour promouvoir la diversification économique des zones vivant jusqu'ici essentiellement des activités directement ou indirectement liées à la pêche, accompagne et complète les programmes d'initiative nationale.

Approuvés en juin 1995, les premiers crédits ont été mis à la disposition pour la France par les autorités communautaires en juin 1996 seulement. En plus du soutien financier apporté à l'équipement des navires pour la prévision des apports, plusieurs projets locaux ont pu être soutenus grâce à l'apport de crédits communautaires, au titre de la commercialisation et de la transformation des produits de la mer, au titre de la formation professionnelle ou sous forme d'études, de recherche ou d'actions de promotion. Près de 20 % des crédits communautaires accordés à la France dans le cadre de PESCA ont ainsi pu être engagés.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, afin de rendre le programme PESCA encore plus opérationnel, il a, par ailleurs, été décidé de le réviser pour élargir le champ des opérations éligibles aux crédits communautaires. Une telle reprogrammation a été préparée dès juillet 1997. Elle permettra de soutenir des projets de diversification ou de reconversion d'activité des pêcheurs ou des zones d'emploi dépendantes de la pêche, d'aider à l'équipement des centres de formation, de développer des projets d'équipements collectifs aquacoles ou conchylicoles.

Tous ces projets s'ajoutent à ceux qui étaient jusqu'à présent éligibles à PESCA, et continueront à être aidés dans ce cadre. Cette révision du programme PESCA a été approuvée par la Commission européenne le 26 mai 1998.

4. L'interdiction des filets maillants dérivants

Quatre ans après avoir pris connaissance des projets de la Commission, les ministres de la Pêche de l'Union européenne ont accepté, le 9 juin à Luxembourg, d'interdire les filets maillants dérivants d'ici la fin 2001. La France et l'Irlande ont voté contre la proposition de la présidence britannique et l'Italie s'est abstenue.

Votre rapporteur pour avis regrette profondément une telle décision.

a) La décision du Conseil

Les règles communautaires actuelles limitent la longueur des filets maillants dérivants à 2,5 km, conformément aux lignes directrices de 1991 des Nations Unies sur ce type de pêcherie. Les groupements écologistes considèrent qu'il faut interdire immédiatement tous les filets parce qu'ils font beaucoup de tort à la vie sous-marine. S'ils servent surtout à capturer le thon et l'espadon, ces groupements arguent du fait que ces filets attrapent au passage des dauphins et des cachalots dont les corps sont rejetés en mer9(*). Les associations écologistes estiment à 1 million le nombre de dauphins, requins, baleines ou autres cachalots victimes de cette pêche.

Une majorité qualifiée s'est rapidement dessinée au Conseil en faveur de l'interdiction basée sur la proposition de la Commission de 1994 prohibant les filets maillants dérivants. La présidence britannique a adapté la proposition, de sorte qu'elle ne s'applique qu'au thon et à l'espadon sans concerner le saumon. Pour rallier à sa cause les trois Etats membres nordiques de l'Union, la présidence n'a pas appliqué la proposition à la mer Baltique. Le compromis indique en outre que l'élimination progressive sera jalonnée d'objectifs intermédiaires.

La période de transition des filets d'une longueur maximale de 2,5 km se termine fin 2001. Dès cette année, le nombre de permis de pêche autorisant ce type d'engin devra être réduit de 40 % dans les Etats membres qui l'utilisent. L'entrée en vigueur d'un nouveau paquet des Fonds structurels dès l'an 2000 pourrait ouvrir la perspective d'une nouvelle compensation.

Des mesures d'accompagnement d'ordre social pour les pêcheurs qui abandonnent les filets maillants dérivants ou pour ceux qui tentent une reconversion ont été proposées récemment par la Commission européenne.

Trois types de mesures ont été annoncées :

- les pays les plus touchés (France, Espagne, Irlande, Italie et Royaume-Uni) pourront déroger aux critères normaux d'éligibilité pour permettre à leurs flottilles concernées de bénéficier d'aides à la reconversion de la part de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (Ifop).

- des primes sont, en outre, annoncées au profit des pêcheurs et des propriétaires de bateaux. Les pêcheurs embarqués en 1995, 1996 et 1997 pourront choisir entre deux primes financées, comme tout ce plan, jusqu'à 50 % par l'Union : une prime d'un montant maximal de 50.000 écus en cas de cessation d'activité avant le 1er janvier 2002 ou une prime pouvant aller jusqu'à 20.000 écus en cas de reconversion vers une autre activité de pêche ou vers un autre secteur.

- les propriétaires des navires ayant utilisé en 1995, 1996 ou 1997 un ou plusieurs filets maillants dérivants pourront obtenir en cas de cessation d'activité une prime forfaitaire comprise entre 26.000 et 295.000 écus suivant le tonnage de leur bateau et, en cas de reconversion vers un autre type de pêche, une prime allant de 16.000 à 285.000 écus.

b) Une décision regrettable

Votre rapporteur pour avis regrette cette décision. Il estime que la France aurait dû invoquer le compromis de Ioannina, principe selon lequel un veto est applicable aux votes à la majorité ou à la majorité qualifiée lorsqu'un intérêt national est en jeu.

Il considère, comme le Gouvernement français l'a souligné, que cette interdiction est injustifiée, incohérente et particulièrement inique. Celle-ci dépasse largement les obligations de l'Union européenne découlant de la Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et pourrait conduire les pêcheurs à capturer des espèces encore plus menacées.

Rappelons que cette technique traditionnelle occupe des dizaines d'équipages au Pays Basque, en Bretagne sud et surtout à l'île d'Yeu où 2 000 personnes sur 5 000 environ pratiquent cette pêche, notamment pour le thon (alors que les Espagnols le pêchent à la canne avec des appâts naturels en raison d'équipages plus nombreux et de bateaux plus gros).

Votre rapporteur pour avis souligne que depuis l'interdiction par les Nations Unies en 1989 des très longs filets maillants dérivants, la France respecte scrupuleusement ces orientations. Les pêcheurs limitent à 2,5 km leurs filets. Les engins de pêche sont contrôlés systématiquement. Le Comité scientifique et technique européen de la pêche a entériné les chiffres fournis par les experts français : les prises accessoires ne dépassent pas 2 % et les stocks de thons blancs juvéniles ou adultes, contrairement à d'autres espèces qu'on pêche au chalut et notamment en mer du Nord n'inspirent pas d'inquiétude.

La France semble, dans ce dossier, victime d'un traitement discriminatoire. Pourquoi la réglementation qui interdit depuis près de deux ans aux Italiens du sud, notamment les Siciliens, de déployer des grands filets pour capturer des espadons n'est-elle pas appliquée de manière systématique ? Pourquoi, surtout, les Quinze continuent-ils à admettre la pêche au saumon en Baltique, à laquelle tiennent les Danois, avec des filets de 21 km ?

Signalons que la France s'est associée au recours engagé devant le tribunal de première instance des Communautés européennes par les pêcheurs de l'île d'Yeu afin d'obtenir d'annulation de la décision d'interdiction des filets maillants dérivants.

5. La réforme de l'OCM et des fonds structurels

L'évolution de la politique communautaire de la pêche

 La Commission a présenté au Conseil des ministres de la pêche de décembre dernier une communication intitulée " l'avenir du marché des produits de la pêche dans l'Union européenne : responsabilité, partenariat, compétitivité ". Celle-ci a fait l'objet de plusieurs discussions et, en particulier, d'un débat d'orientation à l'occasion du Conseil des ministres de la pêche du 8 juin dernier. La Commission présentera dans les prochains mois les adaptations réglementaires nécessaires.

Les orientations préconisées par la Commission reprennent, pour partie, les idées émises par la France, et qui figurent dans un mémorandum adressé à la Commission par le ministre Louis Le Pensec fin avril afin de préciser la position française10(*).

La France considère que le marché des produits frais et celui du poisson destiné à l'industrie de la transformation sont des marchés distincts, qui obéissent à des logiques différentes. Alors que prévaut une logique de compétitivité par les prix pour les produits destinés à l'industrie de la transformation, c'est par une meilleure valorisation et une meilleure différenciation par rapport aux produits concurrents, notamment importés, que la situation du marché des produits frais -où se trouvent avant tout les intérêts des producteurs français- sera améliorée. Dans ce but, la France défend en particulier :

- le renforcement de l'organisation de la filière ;

- l'identification des produits ;

- la révision des outils de régulation du marché du frais.

Si certaines orientations de la communication de la Commission répondent aux préoccupations françaises, votre rapporteur estime que plusieurs ne sont pas acceptables en l'état.

C'est ainsi que le rôle des organisations de producteurs et les moyens financiers mis à leur disposition ou proposés par la Commission doivent être accrus.

Les outils de régulation du marché doivent être rénovés. Le rôle fondamental de filet de sécurité que joue le mécanisme de retraits doit être maintenu. Le dispositif de contractualisation envisagé par la Commission n'est pas du tout satisfaisant.

L'accroissement de l'ouverture des frontières de l'Union aux produits importés concurrents des nôtres, de façon autonome et sans contreparties, comme le propose le document communautaire, ne peut pas recueillir l'accord de la France.

Il convient, par contre, s'agissant des importations de produits pour l'industrie communautaire de transformation, de garantir une concurrence loyale, notamment par un meilleur contrôle des produits importés, en particulier au regard des règles d'origine ou sanitaires.

Enfin, en ce qui concerne les produits frais, si le renforcement de leur identification et de leur qualité est une bonne chose, les propositions de la Commission relatives à la " certification de la pêche et du commerce responsables " doivent être examinées avec la plus grande prudence. Ces notions sont floues et risquent de conduire, à terme, à l'exclusion de certaines techniques de pêche.

 La Commission européenne a organisé deux phases de consultation sur l'avenir de la politique commune de pêche11(*).

Dans une première phase (mars 1998), quelques 350 questionnaires ont été envoyés à des organisations et associations intéressées dans tous les Etats membres de l'Union. Celles-ci étaient invitées à donner leur avis, non seulement sur les aspects de la PCP qui pourraient faire l'objet d'une révision en l'an 2002, suivant les dispositions législatives en vigueur, mais également sur tous les autres volets de cette politique, sans préjudice des réformes déjà en cours, notamment en matière de contrôle, d'actions structurelles et d'organisation des marchés.

Pour mémoire, les questions les plus directement concernées par l'échéance 2002 sont le régime d'accès des bateaux de pêche d'autres pays à la bande côtière de 6-12 milles, la zone protégée du " Shetland Box " et l'accès aux zones de pêche de la mer du Nord pour les bateaux des Etats membres ayant adhéré à l'Union depuis 1985 (Espagne, Portugal, Finlande, Suède). D'autres questions devraient être soulevées : l'accès aux pêcheries ; les quotas et les Totaux admissibles de Capture (TAC) ; la gestion et la conservation des ressources halieutiques, le problème des prises annexes et du contrôle des efforts de pêche ; les accords de pêche et l'application de la PCP au bassin méditerranéen. Ce questionnaire intervant trois mois après le lancement, par la Commission, d'un autre débat sur la réforme des marchés communautaires de la pêche. Cette initiative, qui remonte à décembre dernier (et qui s'ets poursuivi jusqu'en juin), s'attachait à la mondialisation des échanges, à la raréfaction des ressources, à l'inadéquation entre l'offre et la demande et à la prédominance croissance des grands détaillants sur ces marchés.

A ce jour, la Commission a reçu 172 réponses à son questionnaire (provenant parfois d'organisations ou de personnes qu n'avaient pas été consultées directement).

La Commission admet que ces réponses, souvent critiques sur le fonctionnement de la PCP, ont permis d'identifier les principales préoccupations du secteur et des milieux intéressés sur l'avenir de la pêche dans l'Union européenne. La conservation des ressources de pêche est généralement perçue comme une nécessité absolue. S'y ajoute l'intime conviction que les mesures de contrôle deraient être plus sévères et appliquées de façon plus uniforme. Les milieux intéressés appellent aussi à lutter activement contre les déversements en mer de poissons " sous-taille " ou " hors quota ". Dans la plupart des réponses, le souci d'une plus grande prise en compte de la dimension environnementale a également été exprimée. Les divergences d'opinion manifestées concernent, notamment, le régime dans la " Shetland Box ", l'accès à la mer du Nord, l'extension des relations de partenariat entre entreprises de l'Union européenne et des pays tiers. Il existe en revanche une certaine convergence de vues en faveur du maintien de certaines mesures, telles que les règles d'accès à la bande côtière de 6-12 milles et le principe de stabilité relative, et une opposition générale sur certains sujets, tels que l'instauration de quotas individuels transférables.

La deuxième phase a été lancée en septembre dernier : les discussions devraient porter sur les améliorations qu'il convient d'apporter aux différents volets de la PCP pour la rendre efficace.

En matière de réforme des fonds structurels

La phase actuelle de programmation des fonds structurels s'achève au 31 décembre 1999. La Commission a présenté au Conseil d'Affaires générales du mois de mars dernier les projets de règlement des fonds structurels et de la politique agricole commune de la prochaine période de programmation.

Si l'objectif général affiché de cette réforme est une simplification et une meilleure utilisation des fonds communautaires, il se traduit pour le secteur des pêches par un mécanisme complexe qui ne permet de poursuivre que partiellement les objectifs de la politique, et est complexe dans la mesure où il fait coexister pour un même secteur deux sources de financement distinctes :

- l'IFOP intervant pour l'ensemble des mesures en faveur de la pêche et de l'aquaculture dans les régions d'objectif 1 et pour les mesures à l'exception de celles relatives à la flotte dans les régions d'objectif 2.

- le FEOGA section garantie, intervant pour les mesures en faveur de la flotte dans les régions d'objectif 2 et hors objectif 2 et pour toutes les mesures dans les régions hors objectifs 1 et 2.

Une harmonisation des procédures de gestion des fonds paraît indispensable afin que les objectifs de la réforme ne soient pas contrariés par des procédures trop complexes, rendant tout financement communautaire difficile à mettre en oeuvre.

Par ailleurs, les projets présentés ne précisent pas le type d'action éligible aux aides communautaires. Ces actions doivent être précisées dès à présent dans le projet de règlement général sur l'IFOP. Il est impératif à ce titre que les aides au renouvellement et à la modernisation de la flotte de pêche soient maintenues.

En conséquence, il convient de s'assurer que, pour la prochaine période de programmation, les fonds communautaires affectés au secteur de la pêche couvrent l'ensemble des besoins de ce secteur.

6. Les relations entre la France et ses voisins

A la fin du mois d'août, la baie de Granville a été à nouveau le théâtre d'un incident entre un pêcheur français et les autorités de contrôle britannique. Le 26 août 1998, le bateau de pêche français " La Confiance 2 " a fait l'objet d'un déroutement vers l'île anglo-normande de Guernesey par un chasseur de mines britannique, au motif d'une violation alléguée de la zone de pêche de 6 à 12 milles au large de cette île qui, bien que proche des côtes normandes, ne fait nullement partie des eaux communautaires.

Comme le souligne le communiqué du Ministère de l'agriculture, les conditions dans lesquelles s'est déroulée cette opération n'apparaissent pas conformes, tant sur le fond que sur la forme, aux règles et aux pratiques habituelles en matière de contrôle des pêches.

a) Les données du problème

Les relations de pêche avec les îles anglo-normandes ont toujours posé des problèmes, d'une part en raison de leur statut particulier vis-à-vis du Royaume-Uni, d'autre part en raison de leur position géographique.

Ces problèmes sont rendus plus complexes encore par la non-appartenance de ces territoires à l'Union européenne, sauf sur le plan de l'accès au marché, dont elles bénéficient en vertu d'un protocole annexé à l'acte d'adhésion du Royaume-Uni.

Jersey et Guernesey sont, enfin, dans une situation juridique différente vis-à-vis de la France. Nos liens avec Jersey sont régis par une convention franco-britannique, dite du régime de la baie de Granville de 1843, qui est toujours en vigueur. Nos relations avec la seconde relèvent d'une convention multilatérale de 1964, la convention de Londres sur les pêches, qui avait défini les droits de pêche entre Etats européens. Celle-ci n'est plus d'actualité depuis l'instauration d'une politique commune de la pêche (1977) sauf en ce qui concerne les îles anglo-normandes.

b) Les relations avec Guernesey

La convention de Londres dispose explicitement que le droit de pêche et de juridiction est exclusivement réservé aux navires de l'Etat riverain jusqu'aux 6 milles de la ligne de base de sa mer territoriale, et que le droit de pêche est exercé, dans la zone de 6 à 12 milles, par l'Etat riverain et par les navires des autres Etats contractants s'ils prouvent qu'ils y ont exercé la pêche entre 1953 et 1962 (notion de droits historiques).

C'est sur cette base qu'un décret britannique de 1965 a accordé des droits de pêche à certains de nos pêcheurs à l'ouest de Guernesey pour certaines espèces seulement.

Les discussions, dont l'ouverture a été demandée par le Royaume-Uni en 1988 pour préciser les limites des eaux territoriales de Guernesey, n'ont abouti qu'en 1992, se traduisant par la fermeture à la pêche française d'une zone de pêche située entre Guernesey et la côte du Cotentin, à l'intérieur des eaux territoriales de Guernesey, et dite du " haricot ".

L'accord avait cependant jusqu'à présent, permis de limiter très partiellement les conséquences économiques néfastes de cette évolution en autorisant 37 pêcheurs français à venir travailler dans une partie du " haricot " appelée " banc de la Schole " jusqu'en 2010.

Votre rapporteur considère que dans l'intérêt des pêcheurs des deux pays, la concertation entre les autorités françaises et britanniques doit aboutir rapidement à régler ce problème.

B. AU NIVEAU INTERNATIONAL

1. La politique de l'Union européenne en matière d'accords de pêche avec les Etats tiers

Votre commission avait, l'année passée, évoqué les problèmes posés par la multiplication des accords de pêche conclus par la Commission avec les Etats tiers. Le Conseil des ministres a, dès la fin de 1997, pris un certain nombre de recommandations.

Votre rapporteur pour avis reconnaît les avantages socio-économiques que tire la Communauté des accords de pêche avec les pays tiers, en particulier dans le cadre de l'objectif consistant à garantir l'emploi dans les régions tributaires de la pêche. Ces accords de pêche constituent d'ailleurs un élément essentiel de la politique commune de la pêche, dont ils font partie intégrante. Dans ce contexte, le Conseil de l'Union européenne a souligné que la sauvegarde des activités traditionnelles de pêche lointaine et aussi d'autres activités traditionnelles de pêche des flottes des Etats membres est un objectif fondamental des accords de pêche. Par ailleurs, étant donné, d'une part, la situation du secteur de la pêche, qui ne cesse d'évoluer, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne, notamment avec le cadre créé par les engagements internationaux (par exemple le Code de conduite pour une pêche responsable) et, d'autre part, la situation budgétaire générale ainsi que d'autres facteurs auxquels l'Union européenne est confrontée. Votre rapporteur pour avis considère essentiel d'adapter les orientations qui régissent actuellement les accords de pêche. Il souhaite en outre que la Communauté suive une approche intégrée permettant de couvrir tous les éléments du secteur de la pêche. Ces adaptations devraient permettre, le cas échéant, de modifier le cadre dans lequel ces accords sont négociés et mis en oeuvre, en tenant compte de la nécessité de veiller à ce que les accords de pêche soient conclus dans un souci de rapport coûts/avantages et à ce qu'ils soient compatibles avec les autres éléments de la politique commune de la pêche et les autres politiques de l'Union européenne12(*).

Le Conseil de l'Union européenne a invité la Commission à effectuer, d'ici au 30 juin 1999, une analyse coûts/avantages des accords de pêche de la Communauté. Il a insisté pour que, lors de cette analyse, il soit également tenu compte d'éléments non quantifiables, tels que les relations politiques de l'Union, l'importance stratégique de la présence de la flotte communautaire dans les eaux du pays tiers en question, les coûts économiques et sociaux qu'entraîne l'absence de conclusion d'accords de pêche, le rôle que ces accords peuvent jouer pour donner à la pêche, partout dans le monde, un caractère durable, ainsi que leurs effets, en matière de développement, pour les pays tiers concernés.

En attendant les orientations qu'il adoptera sur la base des résultats de cette analyse, le Conseil de l'Union européenne a demandé à la Commission :

a) d'examiner dans quelle mesure on pourrait assouplir la mise en oeuvre des accords de pêche. Cet examen devrait notamment porter sur :

- l'adaptation des possibilités de pêche au niveau d'exploitation durable des stocks ;

- l'application des dispositions existantes ou futures des accords de pêche prévoyant, en cas de réduction des possibilités de pêche offertes aux propriétaires de navires communautaires ou de sous-utilisation manifeste desdites possibilités par ces derniers, qu'on envisage un ajustement correspondant de la compensation financière ;

- les arrangements futurs et existants permettant le transfert de possibilités de pêche d'un Etat membre à un autre en cas de sous-utilisation, sans préjudice du principe de la stabilité relative ;

- les moyens institutionnels permettant de réaliser la souplesse recherchée, notamment le rôle des commissions mixtes à cet égard ;

b) d'étudier, dans le cadre de l'engagement pris par la Communauté en faveur d'une exploitation responsable et durable des ressources halieutiques dans les océans du monde entier, les moyens d'améliorer la surveillance des opérations menées par les flottes communautaires dans les eaux de pays tiers, et les mesures d'inspection que cela comporte ;

c) de s'efforcer, en coopération avec les Etats membres et les pays tiers concernés, de développer la recherche scientifique dans le but d'améliorer et de compléter les données relatives à l'état des stocks dans les eaux du pays tiers ;

d) d'examiner avec les Etats membres la possibilité de calculer le montant des contreparties financières liées aux accords de pêche en tenant compte des réalités économiques et commerciales, ainsi que d'améliorer les paramètres utilisés pour évaluer les possibilités de pêche ;

e) d'examiner dans quelle mesure et par quels moyens le coût financier de tous les accords de pêche conclus avec des pays tiers devrait être réparti équitablement, sur une base non discriminatoire, entre la Communauté et les propriétaires de navires qui bénéficient de ces accords.

Le Conseil a souligné l'importance de la coexistence de différents types d'accords de pêche, c'est-à-dire des accords de première génération et de deuxième génération (comportant notamment des sociétés mixtes/des associations temporaires), pour tenir compte de la diversité des conditions et des intérêts qui existent chez leurs partenaires. Pour ce qui est des accords de deuxième génération, nul ne conteste la nécessité de veiller à ce que des possibilités de pêche soient réservées à la flotte communautaire sous forme de quotas, tout en tenant compte de l'objectif consistant à maintenir, dans toute la mesure du possible, un certain niveau d'emploi communautaire, y compris en ce qui concerne les équipages. De même, le Conseil a invité la Commission à envisager la possibilité de garantir une plus grande compatibilité entre les aides financières disponibles pour la promotion des sociétés mixtes au titre des accords de pêche et celles qui le sont au titre de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

Tout en reconnaissant le caractère essentiellement commercial des accords de pêche, qui bénéficient aux deux parties, le Conseil a réaffirmé que, pour un certain nombre de pays tiers, ces accords devraient également prévoir des actions visant à développer le secteur de la pêche du pays tiers concerné, tout en reflétant les demandes légitimes du pays tiers à cet égard.

Dans le but d'améliorer les procédures de négociation (notamment en ce qui concerne la nécessité d'arrêter suffisamment tôt les mandats des négociations à venir), le Conseil a chargé la Commission de lui fournir à temps, avant que chacun des accords/protocoles de pêche ne vienne à expiration, une évaluation écrite de la mise en oeuvre dudit accord/protocole, ainsi qu'une estimation des paramètres à retenir pour le nouvel accord/le nouveau protocole.

L'estimation relative au futur accord/protocole devrait comporter notamment les éléments suivants :

- l'état des stocks, en tenant compte notamment de la nécessité de veiller au caractère durable des pêches ;

- une appréciation des demandes de possibilités de pêche présentées par les Etats membres, fondée, entre autres, sur l'exploitation des possibilités de pêche au titre du précédent accord/protocole, telle qu'elle ressort par exemple des chiffres des captures ;

- les aspects budgétaires ;

- la répartition du coût du nouvel accord/du nouveau protocole entre la Communauté et les propriétaires de navires ;

- sa compatibilité avec les autres éléments de la politique commune de la pêche ainsi qu'avec la politique de l'Union européenne en matière de coopération au développement et autres politiques communautaires concernées ;

- les attentes du pays tiers en question ;

- la contribution de l'accord/du protocole à l'approvisionnement du marché communautaire en produits de la pêche ;

- une évaluation de l'incidence de l'accord/du protocole sur l'emploi, notamment dans les régions tributaires de la pêche au sein de la Communauté, sans perdre de vue les intérêts du pays tiers à cet égard.

Pour ce qui est des nouveaux accords, votre rapporteur pour avis estime qu'il y a lieu de suivre des procédures semblables en ce qui concerne leur examen préalable, sans préjudice de la présentation d'un projet de mandat de négociation.

2. Les normes sur les produits de pêche pénalisent les pays en développement

L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)13(*) a récemment fait valoir que les nouvelles normes en matière de contrôle de la qualité des produits de pêche, récemment adoptées par les principaux Etats importateurs, pénalisaient les pays en développement.

Cette étude a été préparée pour la réunion du sous-comité des pêches de la FAO (Cofi), qui s'est tenue début juin à Brême, en Allemagne.

Des délégués d'une soixantaine de pays et de représentants d'organisations intergouvernementales, dont l'OMC (Organisation mondiale du commerce), ainsi que d'organisations non gouvernementales, notamment WWF et Greenpeace ont participé à cette réunion qui a examiné la nouvelle donne en matière de qualité, la surexploitation des ressources et les problèmes environnementaux.

La FAO a rappelé que l'Union européenne avait interrompu en août 1997 ses importations de fruits de mer en provenance de l'Inde, du Bangladesh et de Madagascar, puis en décembre des produits venant du Kenya, de la Tanzanie, du Mozambique et de l'Ouganda. " Ces mesures ont eu de graves répercussions sur l'industrie des fruits de mer de ces pays exportateurs, provoquant des pertes d'emplois et de recettes en devises s'élevant à plusieurs centaines de millions de dollars ", a déclaré Helga Josupeit, expert de la FAO en commerce international des produits de pêche.

En dehors du " nouveau défi pour le monde en développement " qu'elles représentent, les nouvelles normes rendent nécessaires des investissements considérables, a souligné la FAO qui a averti des conséquences que pourrait avoir l'étiquetage écologique des produits certifiant que le poisson provient d'une ressource gérée de façon durable. " Le danger est que les petits pêcheurs des pays en développement soient désavantagés par la difficulté de faire certifier leurs productions " a affirmé Erhard Ruckes, expert de la FAO, rappelant que le poisson était le premier produit alimentaire d'exportation des pays en développement, loin devant le café, la banane et le thé.

Selon la FAO, les pays développés absorbent plus de 80 % en valeur des importations totales de produits de la pêche. En tête se trouve le Japon, suivi par les Etats-Unis et l'Union européenne.

" En 1996, la production mondiale de poissons, y compris l'aquaculture, a totalisé 121 millions de tonnes, soit une valeur bien supérieure à 120 milliards de dollars ", a-t-il ajouté.

A propos de l'exploitation des ressources liées à la pêche, la FAO a indiqué qu'en 1994, environ 35 % des 200 principales ressources halieutiques maritimes avaient eu des rendements en déclin, 25 % des rendements stables et 40 % des rendements en augmentation. Toutefois, la FAO a estimé que le potentiel de croissance ultérieure de ces ressources était très limité malgré l'expansion de certaines pêches en eaux plus profondes.

Il est donc nécessaire de trouver pour ces pays exportateurs des mécanismes d'aides et de compensation afin de leur permettre à moyen terme d'améliorer la qualité de leurs produits.

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