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CHAPITRE PREMIER -
LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 1999

Représentant le quart du budget de la Défense, les crédits de l'ancienne section commune s'inscrivent dans un contexte assez comparable à celui qui détermine l'évolution d'ensemble des crédits du ministère, caractérisée par :

. une quasi-stabilité du titre III, traduisant à la fois une hausse des dépenses de rémunérations et charges sociales et une diminution des dépenses de fonctionnement courant,

. une augmentation significative des dépenses en capital qui, après l'encoche opérée en 1998, retrouvent un niveau moins éloigné, quoique encore inférieur, de celui prévu par la loi de programmation.

I. UN BUDGET DE LA DÉFENSE STABILISÉ MAIS NOTABLEMENT INFÉRIEUR À LA LOI DE PROGRAMMATION

Le budget de la Défense pour 1999 couvre la troisième annuité d'exécution de la loi de programmation 1997-2002 et doit donc permettre de conduire les armées à mi-parcours de la phase de profonde transformation ouverte en 1997.

Pour votre commission des affaires étrangères et des forces armées, la loi de programmation militaire 1997-2002 demeure la référence essentielle au regard de laquelle doivent être évaluées les évolutions budgétaires de la Défense. En effet, plus que toutes les autres lois antérieures, elle repose sur une cohérence d'ensemble conditionnant la réussite d'une réforme sans précédent, qui devait concilier le passage à l'armée professionnelle, la réduction du format et la modernisation des équipements permettant de remplir les missions assignées à notre défense dans le nouveau contexte géostratégique, le tout avec une enveloppe financière diminuée et fortement contrainte.

Dans les faits, pas plus le budget pour 1999 que les deux exercices antérieurs n'ont pleinement respecté ce cadre référence.

A. LES EXERCICES 1997 ET 1998 : UN DÉBUT D'EXÉCUTION INSATISFAISANT POUR LA LOI DE PROGRAMMATION

Les conditions de déroulement des exercices 1997 et 1998 ont fait naître de très vives inquiétudes sur la pérennité même de la loi de programmation militaire. En 1997, le budget voté affichait des dotations conformes à celles de la loi, mais c'est la régulation budgétaire qui a imposé une réduction des ressources. En 1998 en revanche, une "encoche" de près de 9 milliards de francs était opérée dès la loi de finances initiale par rapport à l'annuité prévue.

S'agissant du budget 1997, trois arrêtés d'annulation intervenus en juillet, en octobre puis en novembre 1997 sont venus en réduire très significativement les crédits, puisque sur un titre V doté de 88,7 milliards de francs, 5 milliards de F ont été annulés, dont 2 milliards de francs ont servi à gager une ouverture de crédits équivalant au titre III pour le financement des opérations extérieures.

Le budget 1998 s'inscrivait pour sa part délibérément en retrait par rapport à la loi de programmation, le titre V n'étant doté que de 81 milliards de F, soit 8,9 milliards de F et 10 % de moins que le niveau de crédits d'équipements prévu par la programmation.

Sur ce niveau de ressources réduit, une première annulation de 300 millions de F est intervenue sur le titre V dès janvier 1998, au titre de la participation du budget de la défense au financement des mesures décidées par le gouvernement en faveur des demandeurs d'emplois. Une seconde annulation de 3,85 milliards de F est de nouveau intervenue au mois d'août sur le titre V, afin de permettre une ouverture d'un montant équivalant au titre III sur les crédits de rémunérations et charges sociales. Cependant, cette annulation doit être totalement compensée par l'autorisation de consommer, pour un même montant, des crédits de reports de la gestion 1997.

Enfin, l'arrêté du 18 novembre dernier a procédé à une annulation supplémentaire de 3,2 milliards de F sur les crédits d'équipement (3,118 milliards de F au titre V et 81,4 millions de F au titre VI).

Cette annulation permet de gager :

- une ouverture de crédits de 700 millions de F au titre III dont 410 millions de F pour les crédits de fonctionnement courant (50 millions de F pour l'armée de l'air, 135 millions de F pour l'armée de terre et 225 millions de F pour la gendarmerie), 75 millions de F pour les crédits d'alimentation, et 215 millions au titre de la contribution française à l'OTAN,

- un crédit de 2,5 milliards de F, inscrit au budget des charges communes, destiné à la recapitalisation de GIAT-Industries.

Votre rapporteur rappelle qu'en 1996, 3,7 milliards avaient été annulés sur le titre V de la défense pour recapitaliser GIAT-Industries, mais que la loi de programmation militaire 1997-2002 stipule que l'enveloppe allouée à la défense ne comprend pas les sommes nécessaires à la recapitalisation des entreprises publiques de défense.

De fait, les recapitalisations suivantes (3,7 milliards de F fin 1997 et 4,3 milliards de F en février 1998) n'ont pas entraîné d'amputation du budget de la défense. Tel n'est pas le cas de la mesure proposée dans la loi de finances rectificative pour 1998 puisque si elle figure formellement au budget des charges communes, la dotation destinée à GIAT-Industries provient bien du titre V du budget de la Défense, en contradiction avec les engagements pris lors de la loi de programmation.

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