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V. LES AIDES À LA PERSONNE : UN EFFORT BUDGÉTAIRE DOUBLÉ D'UNE RÉFORME TIMORÉE

En 1997, 75,3 milliards de francs de prestations d'aides personnelles au logement ont été versés à 6,17 millions de ménages. Le budget de l'Etat a participé pour 32,4 milliards de francs -soit 43 % du total- au financement des aides à la personne.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une augmentation de 6 % des aides à la personne par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Elles devraient atteindre 34,6 milliards de francs.

Rendue nécessaire par la persistance de difficultés importantes d'accès au logement des ménages les plus modestes, la forte progression des aides personnelles au logement ne semble pourtant pas avoir permis une diminution du " taux d'effort "5(*) des bénéficiaires. Une réforme en profondeur des aides à la personne est donc nécessaire pour renforcer leur efficacité sociale.

A. LA PROGRESSION DES AIDES À LA PERSONNE SE POURSUIVRA EN 1999

1. Un rôle majeur pour l'accès au logement

Les revenus des ménages sont bien souvent insuffisants pour leur assurer l'accès et le maintien dans le logement, même dans le parc social. Ainsi, une enquête réalisée en 1997 par les organismes HLM a montré qu'un ménage sur deux a des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès au parc HLM (soit l'équivalent de moins d'un SMIC net pour une personne seule et de moins de 1,5 SMIC net pour un couple avec un enfant) et qu'un ménage sur six a des revenus inférieurs à 20 % des plafonds.

Dans ces conditions, les aides personnelles au logement, en permettant la solvabilisation des ménages, visent à leur garantir un accès effectif au logement.

Les aides personnelles au logement sont au nombre de trois.

· L'allocation de logement à caractère familial (ALF)

L'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages, sans personne à charge, mariés depuis moins de 5 ans.

En 1997, 1.169.625 ménages bénéficiaient de l'ALF pour un montant de 16,2 milliards de francs. Le montant mensuel moyen de l'ALF versé était de 1.156 francs en location et de 848 francs en accession en décembre 1996.

· L'allocation de logement à caractère social (ALS)

L'ALS a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).

Depuis le 1er janvier 1993, toute personne, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'APL ou de l'ALF, peut bénéficier de l'ALS sous seule condition de ressources en application de la réforme dite du " bouclage " des aides au logement lancée en 1991.

En 1997, 2.155.255 ménages bénéficiaient de l'ALS (dont 530.000 étudiants) pour un total de prestations de 21 milliards de francs. Le montant moyen mensuel était de 833 francs en location et de 607 francs en accession en décembre 1996.

· L'aide personnalisée au logement (APL)

L'APL, créée par la loi du 3 janvier 1977, s'applique à un parc de logements déterminés, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants, qui comprend :

- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC) ;

- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres bailleurs, lorsque ces logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'Etat.

En 1997, 2.844.105 ménages ont bénéficié de l'APL pour une dépense totale de 38,1 milliards de francs. Le montant moyen de l'APL était de 1.104 francs en location et de 1.116 francs en accession pour l'APL en décembre 1996.

Ces trois types d'aides relèvent d'un régime largement commun :

- les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous seule condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité de remboursement d'emprunt, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge ;

- le barème, selon lequel sont calculées les trois aides, tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer, des charges de remboursement de prêts dans la limite d'un plafond, et de ses ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer ;

- les ressources qui servent au calcul de l'aide sont, en règle générale, les revenus nets catégoriels de l'année n-1, abstraction faite des reports de déficit de l'année précédente et après application, le cas échéant, de certains abattements pour tenir compte de la situation particulière du bénéficiaire (divorce, invalidité, chômage,...) ;

- les aides personnelles au logement sont liquidées par les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole ; leur versement s'effectue mensuellement à terme échu. Contrairement à l'ALF et l'ALS, qui sont en règle générale versées directement aux bénéficiaires, l'APL est versée en tiers payant.

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