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TITRE V
TRANSFERTS DE SERVICES ET GARANTIES
INDIVIDUELLES DES AGENTS

Comme les premières lois de décentralisation, le présent projet de loi pose le principe du transfert aux collectivités territoriales des services ou parties de services de l'Etat nécessaires à l'exercice de leurs nouvelles compétences.

Les personnels de ces services ainsi que les biens meubles et immeubles utilisés sont mis à disposition puis transférés à la collectivité territoriale ou au groupement de collectivités territoriales bénéficiaire du transfert de compétences.

Les transferts de personnels devraient concerner 130.000 agents de l'Etat, parmi lesquels 95.000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS)135(*), et 35.000 fonctionnaires des services de l'équipement. Il est prévu qu'une partie des agents chargés de la gestion administrative de ces personnels soit transférée aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Le présent titre du projet de loi a été soumis à l'avis des Conseils supérieurs des fonctions publiques le 8 septembre 2003. Le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat a approuvé le texte, tandis que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale l'a repoussé d'une très courte majorité.

A l'occasion de ses auditions, votre rapporteur a entendu M. Claudy Lebreton, Président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ainsi que la quasi totalité des syndicats présents au sein de ses deux Conseils supérieurs qui ont accepté de participer à une table ronde.

CHAPITRE PREMIER
MISE À DISPOSITION ET TRANSFERT
DES SERVICES ET AGENTS

Article 77
Transferts des services ou parties de services participant
à l'exercice des compétences transférées aux collectivités territoriales

Cet article tend à prévoir les conditions dans lesquelles les services ou parties de services seraient mis à disposition puis transférés aux collectivités territoriales du fait du transfert des compétences correspondantes.

Tous les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements effectués en vertu du présent projet de loi devront s'accompagner du transfert de l'ensemble des services ou parties de services participant à l'exercice de ces compétences.

Seraient applicables les dispositions générales de transfert posées par les articles 1321-1 à 1321-8 du code général des collectivités territoriales (titre II du livre III de la partie législative) ainsi que celles prévues par le présent article.

Une période de transition est prévue qui devrait permettre, comme le précise l'exposé des motifs, de « concilier l'effectivité du transfert des compétences et la nécessaire continuité du service public ». Les services ou parties de services concernés seraient en premier lieu mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements, avant de leur être transférés.

1. Le champ d'application du dispositif de transfert.

Le premier paragraphe (I) fixe le champ d'application du dispositif de transfert prévu par le présent article.

Tous les transferts de services ou parties de services participant à l'exercice des compétences de l'Etat transférées en vertu du présent projet de loi devraient être effectuées selon les modalités prévues par cet article.

Il en serait de même pour les compétences pour lesquelles les services de l'Etat ont déjà pu être mis à disposition des collectivités territoriales pour exercer les compétences qui leur ont été confiées dans les domaines des ports, des canaux et des routes départementales, en vertu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat et de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services.

La loi précitée du 7 janvier 1983 avait notamment pour objet de fixer les principes fondamentaux et les modalités des transferts de compétences. Après une période transitoire de mise à disposition, les services participant à l'exercice des compétences relevant désormais des collectivités territoriales devaient être transférés. Un décret devait fixer la partition des services de l'Etat.

Un certain nombre de transferts de compétences initialement prévus par les premières lois de décentralisation n'ont jamais été accompagnés d'un transfert des services ou parties de services participant à l'exercice de ces compétences.

Le rapport d'information136(*) de la mission commune du Sénat chargée de dresser un bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur était M. Michel Mercier, mettait en évidence l'inégale réalisation des partitions des services prévues par les premières lois de décentralisation : «  Bien que le principe de structuration administrative retenu pour l'avenir soit celui de la partition des services, les réalisations en la matière sont très inégales ».

Les transferts des services se sont en particulier avérés difficiles, voire impossibles, dans les domaines des ports, des canaux et des routes départementales. Ainsi, les services techniques déconcentrés de l'équipement n'ont jusqu'à présent pas pu faire l'objet d'un partage entre ceux relevant toujours de l'Etat et ceux transférés aux départements137(*).

Organisant la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement, la loi précitée du 2 décembre 1992 a proposé un nouveau dispositif permettant d'aboutir, dans certains départements, à la partition des services des directions départementales de l'équipement, à l'exception du parc de l'équipement.

La difficulté du transfert de ces services provenait principalement du fait que l'Etat devait conserver une capacité d'intervention sur l'ensemble du territoire et que les communes devaient également pouvoir accéder à ces mêmes services pour l'exercice de leurs propres compétences.

En vertu de cette loi, l'activité départementale des directions départementales de l'équipement peut être définie, non seulement forfaitairement, mais également par la voie de la contractualisation.

La convention conclue prévoit que les moyens humains et matériels consacrés aux compétences du département, soit restent communs à ceux affectés aux missions de l'Etat et des communes et sous l'autorité du directeur départemental de l'équipement (article 6 de la loi), soit sont individualisés dans des services identifiables au sein des directions départementales de l'équipement et placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général (articles 6 et 7 de la loi).

En 2002, trente-huit départements avaient opéré la partition, dont vingt-quatre pour la totalité de l'activité de la direction départementale de l'équipement.

Dans les départements ayant opéré l'individualisation des services exerçant exclusivement des compétences départementales, les services sont mis à disposition des départements. Ils restent des services de l'Etat et leurs personnels sont des fonctionnaires de l'Etat placés en position normale d'activité.

L'article 41 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a toutefois ouvert un droit d'option aux personnels de ces services afin qu'ils puissent choisir de rester dans la fonction publique d'Etat ou d'intégrer la fonction publique territoriale, conformément à la proposition n° 53 du rapport au Premier ministre de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par notre collègue Pierre Mauroy, « Refonder l'action publique locale »138(*).

Solution de compromis, le dispositif prévu par la loi précitée du 2 décembre 1992 est « incontestablement en contradiction avec l'esprit et la lettre de la loi du 7 janvier 1983 », comme l'indique le rapport d'information précité de la mission commune du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation. La partition des services n'est pas effectuée dans tous les départements et le parc de l'équipement n'est pas transféré.

Le présent article du projet de loi propose désormais que le dispositif de transfert des services ou parties de services qu'il prévoit s'applique également aux services non encore transférés dans le domaine des ports, des canaux et des routes départementales.

En revanche, le parc de l'équipement n'est toujours pas concerné par ce transfert de services ou de parties de services. Elément du service public de la direction départementale de l'équipement, il a pour particularité que ses opérations de recettes et de dépenses sont retracées dans un compte de commerce. Il exerce de véritables activités commerciales qui peuvent être effectuées pour le compte de l'Etat, des départements ou des communes.

Les prestations que le parc peut fournir aux départements sont fixées par une convention, conformément à l'article 3 de la loi précitée du 2 décembre 1992 et au décret n° 92-1465 du 31 décembre 1992.

Le personnel du parc de l'équipement est constitué d'ouvriers d'Etat et de fonctionnaires d'Etat, représentant environ 7.100 emplois139(*).

Les dispositions statutaires particulières aux ouvriers des parcs et ateliers (OPA) sont fixées par le décret n° 65-382 du 21 mai 1965.

Les fonctionnaires de l'Etat du parc sont principalement affectés dans des services de comptabilité et de secrétariat. Le chef du parc peut également être un fonctionnaire d'Etat.

La spécificité du parc de l'équipement, tant du fait de son rôle que de son organisation140(*) et du statut particulier de ses personnels rend son transfert aux collectivités territoriales plus difficile que celui des autres services des directions départementales de l'équipement.

Le présent article prévoit qu'un rapport sur le fonctionnement et l'évolution des parcs départementaux de l'équipement serait déposé par le Gouvernement devant le Parlement dans un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

Le transfert de certaines routes nationales aux départements prévu par l'article  12 du présent projet de loi devrait en effet transformer l'équilibre des prestations effectuées par le parc de l'équipement. Il conviendra d'envisager l'évolution du parc de l'équipement en conséquence de ce nouvel équilibre.

Votre rapporteur est particulièrement favorable à l'extension du champ du dispositif prévu par le présent article aux services ou parties de services non encore transférés depuis les premières lois de décentralisation.

Conscient des obstacles ayant conduit jusqu'à présent à l'impossibilité de transférer les services des directions départementales de l'équipement exerçant des missions relevant du département, il espère qu'une solution sera enfin trouvée pour les départements dans lesquels une partition des services n'a pas encore été opérée.

2. Les modalités du transfert des services ou parties de services accompagnant les transferts de compétences

Le dispositif proposé par le présent article est proche de celui retenu pour les transferts de services prévus par les premières lois de décentralisation.

Les services ou parties de services participant à l'exercice des compétences transférées seraient, dans un premier temps, mis à disposition, puis, dans un second temps, transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

La mise à disposition des services ou parties de services

Le système de mise à disposition ne devrait être que transitoire.

Les modalités prévues aux articles 1321-1 à 1321-8 du code général des collectivités territoriales (titre II du livre III de la partie législative) relatif aux règles particulières en cas de transferts de compétences seraient applicables.

En particulier, les biens meubles ou immeubles utilisés pour l'exercice de la compétence désormais confiée à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales seraient mis à disposition de cette dernière. Lorsque l'Etat en est propriétaire, les biens seraient remis à la collectivité territoriale ou au groupement à titre gratuit. Lorsqu'il en est locataire, la collectivité territoriale ou le groupement lui succèderaient dans tous ses droits et obligations.

Les fonctionnaires et les agents non titulaires de l'Etat et de ses établissements publics affectés à l'un des services ou l'une des parties de services mis à disposition seraient de plein droit mis à disposition de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales bénéficiaire.

En application du deuxième paragraphe (II) de cet article, la liste des services ou parties de services mis à disposition serait constatée dans une ou plusieurs conventions conclues entre le représentant de l'Etat et le chef de l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales141(*) bénéficiaire de la nouvelle compétence. Un décret en Conseil d'Etat devrait approuver une convention type dont les clauses pourraient ensuite être adaptées aux situations particulières lors de la signature de chaque convention au niveau local.

La convention devra être passée dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant la convention type.

Certains transferts de compétences pourraient être opérées postérieurement à la publication de ce décret. Par exemple, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aérodromes civils appartenant à l'Etat seraient transférés au plus tard le 1er janvier 2007 aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement tendant à prévoir que, pour les compétences de l'Etat transférées postérieurement à la publication du décret, le délai de trois mois pendant lequel la convention doit être signée ne court qu'à compter de la date du transfert de compétence.

A défaut de conclusion d'une convention, la liste des services ou parties de services mis à disposition serait établie par un arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé.

Votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet de prévoir, d'une part, la création pour quatre ans d'une commission nationale de conciliation chargée d'examiner les litiges portant sur la conclusion des conventions et, d'autre part, que l'arrêté ministériel établissant la liste de services ou parties de services mis à disposition ne puisse être pris qu'après un avis motivé de cette commission.

Sur le même modèle que celle instituée par l'article 9 de la loi précitée du 2 décembre 1992142(*), cette commission nationale de conciliation serait présidée par un conseiller d'Etat et composée d'un nombre égal de représentants de l'Etat et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle serait placée auprès du ministre chargé des collectivités territoriales et émettrait un avis motivé dans un délai d'un mois à compter de sa saisine.

Un décret en Conseil d'Etat devrait être pris, notamment pour fixer le nombre et le mode de désignation des membres de la commission, ainsi que ses conditions de fonctionnement.

A compter de leur mise à disposition, les services ou parties de services transférés seraient placés sous l'autorité du chef de l'exécutif de la collectivité territoriale ou du Président du groupement de collectivité territoriales. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas :

- pour les agents de l'Etat affectés dans un établissement public local d'enseignement qui sont placés, en vertu de l'article L. 421-23 du code de l'éducation, sous l'autorité du chef d'établissement ;

- lorsqu'un partage de l'autorité est organisé à titre temporaire par la convention conclue.

Seraient exclus des modalités de mise à disposition prévues par le présent article les services ou parties de services qui ont déjà été mis à disposition des départements en vertu de l'article 7 de la loi précitée du 2 décembre 1992. En effet, comme cela a déjà été indiqué, cet article prévoit une mise à disposition par convention des services des directions départementales de l'équipement. Dans la mesure où les services exerçant exclusivement des missions départementales ont déjà été individualisés et sont placés sous l'autorité fonctionnelle du président du conseil général, il n'est pas nécessaire que le dispositif du présent article s'applique.

En revanche, l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992 ne pourrait désormais plus être mis en oeuvre à compter de l'entrée en vigueur du projet de loi, les modalités de mise à disposition des services ou parties de services prévus au présent article se substituant à celles de l'article 7 pour les services ou parties de services exerçant leurs compétences dans le domaine des routes départementales non encore mis à disposition.

Le transfert des services ou parties de services

Après avoir été mis à disposition, les services ou parties de services participant à l'exercice de compétences dont les collectivités territoriales ou leurs groupements seraient désormais bénéficiaires, seraient transférés.

Le quatrième paragraphe (IV) du présent article prévoit que la partition définitive des services ou parties de services devrait être fixée par des décrets en Conseil d'Etat. La procédure d'élaboration de ces décrets devrait durer environ un an.

L'article 80 du projet de loi prévoit, qu'à compter de la publication du décret de transfert, les fonctionnaires de l'Etat exerçant leurs fonctions dans un de ces services ou parties de services transférés disposeraient pendant deux ans d'un droit d'option leur permettant de choisir entre le maintien de leur statut antérieur et l'intégration dans la fonction publique territoriale143(*). Les agents non titulaires de droit public se verraient automatiquement reconnaître la qualité d'agents non titulaires de la collectivité territoriale ou du groupement d'accueil144(*).

Par coordination avec ce dispositif, le troisième paragraphe (III) du présent article prévoit l'abrogation de l'article 41 précité de la loi du 27 février 2002. En effet, cette disposition n'est plus utile dans la mesure où désormais les personnels des services techniques déconcentrés de l'équipement transférés disposeraient du droit d'option prévu à l'article 80 du présent projet de loi.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que de nombreux élus locaux craignaient que les services devant être transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements ne soient réorganisés et que leurs effectifs ne soient diminués avant que le transfert soit opéré.

Lors de son audition par votre commission145(*), M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que plusieurs solutions pourraient être envisagées pour pallier ce risque que le Gouvernement a identifié.

La référence à une date antérieure à l'examen du présent projet de loi par le Parlement pour déterminer quels seraient les personnels devant être transférés pourrait le permettre. Votre commission vous propose un amendement en ce sens, tendant à prévoir que les collectivités territoriales ou leurs groupements se verraient transférer l'ensemble des emplois pourvus au 31 décembre 2002 dans les services ou parties de services transférés.

Votre commission vous soumet également six amendements de précision tendant à :

- prévoir que, comme les collectivités territoriales, leurs groupements peuvent se voir transférer des services ou parties de services participant à l'exercice des compétences de l'Etat qui leur sont transférées ;

- remplacer, chaque fois que nécessaire, les termes de « président de l'établissement public de coopération intercommunale » par ceux de « président de l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales », dans la mesure où des transferts de compétences pourraient être envisagés pour d'autres groupements que les établissements publics de coopération intercommunale. L'aménagement, la gestion et l'entretien des aérodromes et hélistations civils, ainsi que la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports non autonomes de l'Etat pourraient par exemple être transférés à des syndicats mixtes, en vertu respectivement des articles 22 et 24 du présent projet de loi146(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 77 ainsi modifié.

Article 78
Mises à disposition des personnels de l'Etat

Cet article tend à prévoir la mise à disposition, de plein droit et à titre individuel, de l'ensemble des personnels des services ou parties de services qui devraient être entièrement mis à disposition des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales bénéficiaires de nouvelles compétences.

A compter de la mise à disposition des services ou parties de services prévue au précédent article, les fonctionnaires et agents non titulaires de l'Etat et de ses établissements publics, de droit public ou de droit privé et exerçant leurs fonctions dans ces services, seraient donc provisoirement mis à disposition de la collectivité territoriale ou du groupement bénéficiaire du transfert de compétences.

Les fonctionnaires demeureraient dans cette situation jusqu'à ce qu'ils aient intégré la fonction publique territoriale ou aient été mis en position de détachement illimité auprès de la collectivité territoriale dont relève désormais le service dans lequel ils sont affectés147(*). Le contrat des agents non titulaires de droit public serait quant à lui automatiquement repris par les collectivités territoriales ou leurs groupements148(*). Quant aux agents non titulaires de droit privé, ils ne devraient pas être transférés.

Cette période transitoire devrait permettre de concilier, d'une part, l'effectivité des transferts de compétences et la continuité du service public et, d'autre part, les garanties statutaires des agents.

Au cours de cette mise à disposition, les fonctionnaires de l'Etat, conformément au droit commun, restent membres de leur corps d'origine mais sont placés sous l'autorité fonctionnelle du chef de l'exécutif local, c'est-à-dire, selon le cas, du président du conseil régional ou du président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, du président du conseil général, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire, à l'exception de ceux qui sont affectés dans un établissement public local d'enseignement et qui sont dès lors placés sous l'autorité du chef d'établissement, en vertu de l'article L. 421-23 du code de l'éducation.

La gestion statutaire et la rémunération des agents de l'Etat mis à disposition demeurent assurées par leur administration d'origine.

Toutefois, par dérogation au droit commun, la mise à disposition prévue par le présent article s'effectue de plein droit, sans que soit requis le consentement des agents de l'Etat affectés dans les services devant être transférés à des collectivités territoriales. De plus, par dérogation au droit commun qui prévoit qu'en principe elle ne doit pas dépasser trois ans, aucun délai de mise à disposition n'est prévu. Il s'agit ainsi de laisser l'agent en situation de mise à disposition jusqu'à ce qu'il ait intégré la fonction publique territoriale ou ait été mis en position de détachement.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser que, en cas de transfert de compétences à un groupement de collectivités territoriales, les agents de l'Etat seraient placés sous l'autorité fonctionnelle du président de l'organe délibérant de ce groupement, et non seulement du président d'un établissement public de coopération intercommunale. En effet, les transferts de compétences sont également envisagés pour d'autres groupements que les établissements publics de coopération intercommunale. Par exemple, les articles 22 et 24 du présent projet de loi prévoient respectivement que l'aménagement, la gestion et l'entretien des aérodromes et hélistations civils, ainsi que la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports non autonomes de l'Etat pourraient être transférés à des syndicats mixtes149(*).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 78 ainsi modifié.

* 135 47.000 TOS seraient transférés aux départements et 43.000 aux régions.

* 136 Rapport n° 447 (Sénat , 1999-2000), « Pour une République territoriale. L'unité dans la diversité ».

* 137 Voir le bilan dressé par le rapport d'information précité sur « le « partage impossible » des services techniques déconcentrés de l'équipement ».

* 138 Rapport au Premier Ministre de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, « Refonder l'action publique locale », La documentation Française, Paris, 2000, 192 pages.

* 139 Ce nombre correspond à environ 6.400 ouvriers d'Etat et 900 fonctionnaires d'Etat.

* 140 En particulier financière.

* 141 A savoir, d'après le projet de loi initial, le président du conseil régional ou le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil général, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire.

* 142 La création de cette commission nationale de conciliation avait été inscrite dans la loi sur proposition du Sénat. Voir le rapport n° 7 (session 1992-1993) fait au nom de la commission des Lois par M. Lucien Lanier, rapporteur.

* 143 Voir le commentaire de l'article 80 du présent projet de loi.

* 144 Voir le commentaire de l'article 81 du présent projet de loi.

* 145 Bulletin des commissions n° 3 du 18 octobre 2003, pp. 431-453.

* 146 Voir le commentaire des articles 22 et 24 du présent projet de loi.

* 147 Voir le commentaire de l'article 80 du présent projet de loi.

* 148 Voir le commentaire de l'article 81 du présent projet de loi.

* 149 Voir le commentaire des articles 22 et 24 du présent projet de loi.