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TITRE VI
COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Article 88
Application des règles de droit commun
pour la compensation financière des transferts de compétences
à titre définitif entre l'Etat et les collectivités territoriales

Cet article a pour objet de prévoir les modalités de compensation financière des transferts de compétences, à titre définitif, entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Lors de son audition par votre commission des lois, le 14 octobre dernier, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué qu'une première estimation permettait d'évaluer à 3 milliards d'euros le montant des dépenses transférées aux régions et à 8 milliards d'euros le montant des dépenses transférées aux départements.

Evoquant la répartition par secteurs des dépenses transférées, il a estimé que celles-ci pourraient s'élever à :

- 6,5 milliards d'euros en matière de solidarité et de santé ;

- 1,1 milliard d'euros en matière de développement économique et d'emploi;

- 2 milliards d'euros en matière de transports et d'infrastructures ;

- 2,3 milliards d'euros en matière d'éducation et de culture ».

1. Les modalités de calcul des compensations financières

Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, inséré par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrés à leur exercice ». Cette disposition, qui figure actuellement à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, a ainsi acquise valeur constitutionnelle.

Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également prévu la compensation, dans les conditions déterminées par la loi, des charges induites pour les collectivités territoriales par toute création ou extension de compétence, telle que la création de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Le premier paragraphe (I) du présent article tend à renvoyer au droit en vigueur, codifié aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, les modalités de calcul du montant des compensations financières afférentes aux transferts de compétences prévus à titre définitif par le présent projet de loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les dispositions du code général des collectivités territoriales auxquelles le présent article fait référence prévoient :

- d'une part que « tout accroissement net des charges résultant des transferts de compétences (...) est accompagné du transfert concomitant par l'Etat » de ressources « équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées  » (article L. 1614-1) ;

- d'autre part, que « le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants de chaque catégorie de collectivités concernées » (article L. 1614-3).

Cette commission dénommée « Commission consultative sur l'évaluation des charges », outre le magistrat de la Cour qui la préside, est composée de huit représentants des communes, quatre représentants des conseils généraux et quatre représentants des conseils régionaux.

L'article 52 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a inséré, à l'initiative du Sénat, un article L. 1614-5-1 dans le code général des collectivités territoriales, aux termes duquel l'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constatant un accroissement de charges, une diminution de charges ou la diminution du produit d'un impôt transféré doit être pris, et l'avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges être rendu, dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la disposition législative ou réglementaire qui en est à l'origine.

Lors de la dernière réunion du Comité des finances locales, le 24 septembre 2003, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a proposé la fusion de ces deux organismes. Cette proposition a été accueillie avec intérêt et fait actuellement l'objet d'une concertation.

Pour l'application de ces dispositions, le présent article tend à préciser, en premier lieu, que l'accroissement net des charges serait évalué en défalquant des dépenses consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées, à la date du transfert, le montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts.

Cette précision vise deux cas de figure distincts :

- d'une part, les augmentations de ressources entraînées par les transferts. En effet, le transfert de certains biens, par exemple, un musée ou un monument historique, représentera une charge pour les collectivités territoriales mais leur procurera également des ressources sous la forme de droits d'entrée ;

- d'autre part, les réductions brutes de charges. Cette mention vise le cas spécifique des transferts de compétences non pas de l'Etat vers les collectivités territoriales, mais des collectivités territoriales vers l'Etat, prévus par l'article 56 du présent projet de loi, qui propose de recentraliser les politiques en matière de vaccination, de lutte contre la lèpre et la tuberculose, la lutte contre les infections sexuellement transmissibles et le dépistage des cancers, actuellement mises en oeuvre par les départements. Ainsi, lors du calcul des compensations versées par l'Etat aux départements au titre des transferts de compétences prévus par le présent projet de loi, il conviendra de déduire le montant des sommes consacrées auparavant par l'Etat à ces politiques.

En second lieu, le présent article tend à prévoir que le droit à compensation des charges d'investissement transférées serait égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert des compétences. Un décret en Conseil d'Etat serait chargé de déterminer, d'une part, le nombre d'exercices budgétaires pris en compte pour l'évaluation, celui-ci étant susceptible de différer selon le domaine de compétence et la nature des investissements, d'autre part, les règles d'actualisation.

L'exposé des motifs du projet de loi fait valoir en effet que « le caractère parfois erratique de certaines dépenses d'investissement liées à des travaux de grosses réparations, de restauration ou de construction implique d'élargir la base d'évaluation du droit à compensation. »

Si l'on prend l'exemple des routes nationales, l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses d'équipement acquittées par l'Etat l'année précédant le transfert aurait pour effet paradoxal et injuste de favoriser les départements bénéficiant de routes les mieux entretenues et de priver de moyens deux qui en auraient le plus besoin.

Des dispositions analogues avaient été prévues par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi sera égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences et non, comme le veut la règle habituelle, aux dépenses de l'Etat constatées l'année précédant le transfert.

Il s'agit ainsi de prévoir une compensation plus loyale des transferts de compétences, dans la mesure où elle sera moins tributaire des réorganisations de services effectuées depuis l'annonce de la nouvelle étape de la décentralisation.

Les modalités de compensation financière des charges afférentes aux transferts de compétences opérés dans le cadre d'expérimentations ou de délégations de compétences seraient logiquement fixées par voie de convention entre les parties.

2. Les modalités de versement des compensations financières

Le code général des collectivités territoriales définit également les modalités de la compensation :

- « les charges (...) sont compensées par le transfert d'impôts d'Etat (...) et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation » (article L. 1614-4) ;

- « les transferts d'impôts d'Etat représentent la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales » (article L. 1614-5) ;

- « les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, pour les départements ou les régions, de la modification, postérieurement à la date des transferts des impôts et du fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces impôts sont compensées intégralement, collectivité par collectivité (...) par des attributions de dotation de décentralisation » (article L. 1614-5).

Les impôts d'Etat transférés aux collectivités locales par l'article 99 de la loi du 7 janvier 1983 ont été, pour les départements, d'une part, la taxe sur les véhicules à moteur (vignette) et, d'autre part, les droits d'enregistrement et la taxe de publicité foncière exigibles sur les mutations à titre onéreux (droits de mutation) ; pour les régions, la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à moteur (cartes grises).

La loi de 1983 a en revanche exclu le financement par la fiscalité des compétences transférées aux communes.

Le rapport de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation a mis en évidence que les recettes transférées ont augmenté beaucoup moins vite que les charges transférées.

Le premier alinéa de l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales prévoit en outre que « au terme de la période visée à l'article 4 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée [3 ans], les transferts d'impôts d'Etat représentent la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales ».

Or, l'analyse de la structure des recettes transférées menée par la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation a démontré que la règle de 50% n'était plus respectée.

Passée la première vague des transferts de compétences, le financement budgétaire des transferts, conçu au départ comme un solde, est progressivement devenu la norme.

Les nouveaux transferts n'ont pas donné lieu à des transferts de fiscalité mais à des majorations de dotation générale de décentralisation. L'assiette et le taux des impôts transférés se sont progressivement réduits. Les collectivités territoriales ont ainsi été privées de 15 milliards d'euros de recettes fiscales sous la précédente législature.

Jusqu'à présent, le Conseil constitutionnel avait clairement affirmé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration164(*) », mais s'était refusé à définir le seuil en deçà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales serait considérée comme une entrave à la libre administration.

Telles sont les raisons pour lesquelles, sous l'impulsion du Sénat, l'article 72-2 de la Constitution prévoit désormais que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales, c'est-à-dire les produits des domaines et d'exploitation, devront représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions définies par une loi organique. Un projet de loi organique ayant cet objet a été soumis au Conseil des ministres le 21 octobre et devrait être prochainement présenté au Parlement.

Ce projet de loi tend à définir la notion de « ressources propres » en précisant qu'elle englobe les produits des impositions de toutes natures (fiscalité locale et fractions d'impôts nationaux attribuées aux collectivités par la loi en application de l'article 72-2 de la Constitution), les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs.

Il prévoit que la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration de chaque catégorie de collectivités territoriales, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. Il prévoit en outre que le niveau d'autonomie atteint en 2003, année au cours de laquelle la réforme de la taxe professionnelle s'est achevée, constituerait pour chaque catégorie de collectivités territoriales un seuil au-dessous duquel cette part ne pourrait descendre. Cette disposition vise à garantir la fin du mouvement de remise en cause de la fiscalité locale constaté ces dernières années. La référence au niveau atteint en 2003 n'est toutefois qu'un plancher qu'il sera souhaitable de dépasser.

Pour garantir le respect, à l'avenir, de l'autonomie financière des différentes catégories de collectivités territoriales, le projet de loi organique prévoit que le Parlement serait destinataire, tous les ans, d'un rapport sur l'évolution de leur taux d'autonomie financière. Si la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources d'une catégorie de collectivités territoriales cessait d'être déterminante au sens donné à ce terme par le projet de loi organique, elle devrait être rétablie au plus tard par la loi de finances de la troisième année suivant ce constat, sous peine d'exposer ce texte à la censure du juge constitutionnel.

? Le second paragraphe (II) tend à prévoir que la compensation financière des compétences s'opèrerait, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures, dans des conditions fixées par la loi de finances.

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose en effet, dans ses articles 34, 36 et 51 que :

- la première partie de la loi de finances de l'année autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ;

- l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ;

- est jointe au projet de loi de finances de l'année une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat.

Le présent projet de loi ne pouvait donc être plus précis sur les modalités de compensation des transferts de compétences sous peine de s'exposer à la censure du Conseil constitutionnel.

Le Gouvernement a cependant annoncé ses intentions en la matière. En 2005, les transferts seraient financés comme suit :

- les départements financeraient le coût de leurs nouvelles compétences, estimé à environ 8 milliards d'euros (dont 5 milliards d'euros pour le RMI), par une part non modulable du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et par des ressources modulables localement, notamment la taxe sur les conventions d'assurance ;

- les régions financeraient intégralement le coût de leurs nouvelles compétences, estimé à 3 milliards d'euros, par une partie modulable du produit de la TIPP, sous réserve d'une modification des règles communautaires.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 88 ainsi modifié.

* 164 Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.