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TITRE VII
PARTICIPATION DES ÉLECTEURS AUX DÉCISIONS LOCALES ET ÉVALUATION DES POLITIQUES LOCALES
CHAPITRE PREMIER
CONSULTATION DES ÉLECTEURS ET FONCTIONNEMENT DES ASSEMBLÉES LOCALES

Article 90
(section II nouvelle du chapitre II du titre unique du livre premier de la première partie et art. L. 1112-15 à L. 1112-21 nouveaux, art. L. 5211-49
et chapitre II du titre IV du livre premier de la deuxième partie
du code général des collectivités territoriales)
Consultation des électeurs des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale

Cet article a pour objet d'autoriser l'organisation de consultations locales, revêtant la valeur de simples avis, sur toute affaire relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale, le cas échéant à la demande d'une partie des électeurs.

1. Le droit en vigueur

· Le droit antérieur à la révision constitutionnelle est toujours applicable

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, codifiée aux articles L. 2142-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, autorise la consultation des électeurs sur toutes les décisions prises par les autorités municipales pour régler les affaires de la compétence de la commune. L'initiative de cette consultation relève d'une proposition du maire, d'une demande écrite de la moitié des conseillers municipaux dans les communes de moins de 3.500 habitants ou du tiers des conseillers municipaux dans les communes de 3.500 habitants et plus.

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire introduit deux innovations majeures :

- elle donne aux établissements publics de coopération intercommunale la faculté de consulter les électeurs de leurs communes membres sur les affaires relevant de leur compétence en matière d'aménagement (articles L. 5211-49 et suivants du code général des collectivités territoriales) ;

- elle pose le principe de l'initiative populaire, en permettant à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de demander au conseil municipal ou à l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale d'organiser une consultation sur une opération d'aménagement relevant de sa compétence. Celui-ci est tenu de délibérer sur cette demande.

Dans tous les cas, les résultats de la consultation revêtent la valeur d'un simple avis.

Le recours aux consultations locales reste cependant très encadré. Ainsi, aucune consultation ne peut avoir lieu à partir du 1er janvier de l'année civile qui précède l'année du renouvellement général des conseils municipaux ni durant les campagnes électorales précédant les élections au suffrage universel direct ou indirect. Deux consultations portant sur un même objet ne peuvent intervenir dans un délai inférieur à deux ans. Un délai d'un an doit s'écouler entre deux consultations.

Aussi les consultations locales restent-elles encore peu nombreuses. Selon les informations, parcellaires, recueillies par les préfectures, près d'une centaine de consultations avaient été organisées entre 1995 et 1999, dont une seule par un district.

· La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 impose de le modifier

La loi constitutionnelle n° 276-2003 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a institué, parallèlement au renforcement des pouvoirs des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de nouveaux mécanismes de démocratie directe, destinés à associer les électeurs à la prise de décision.

L'article 72-1 de la Constitution reconnaît en premier lieu aux électeurs d'une collectivité territoriale un droit de pétition leur permettant de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence, les élus locaux restant libres d'y donner suite.

Il ouvre en second lieu aux collectivités territoriales la faculté d'organiser, dans des conditions déterminées par une loi organique, des référendums locaux sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.

Les deux innovations introduites par la révision constitutionnelle tiennent, d'une part, à l'extension aux départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative de la faculté d'organiser un référendum, à l'exclusion des établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, à la valeur décisionnelle des résultats du scrutin. Par ailleurs l'initiative du référendum a été réservée aux assemblées délibérantes et non à leurs électeurs.

Les conditions d'organisation des scrutins ont été précisées par la loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local. A l'initiative du Sénat et de notre collègue Daniel Hoeffel, rapporteur de votre commission des Lois, les projets d'acte individuel ont été exclus du champ des référendums et le caractère décisionnel des résultats du scrutin a été subordonné à une condition de participation minimale, fixée à la moitié au moins des électeurs inscrits. Si le taux de participation se révélait inférieur à ce seuil, le scrutin se transformerait en une simple consultation revêtant la valeur d'un avis.

Il eût donc été logique, en conséquence de la création d'un référendum décisionnel local devenant consultatif en cas de participation électorale inférieure à la moitié des électeurs inscrits, d'abroger les dispositions du code général des collectivités territoriales issue de la loi du 6 février 1992 relatives aux consultations organisées par les communes.

Le présent article tend au contraire à élargir les possibilités d'organiser des consultations locales.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) tend à insérer dans le chapitre II (« Participation des électeurs aux décisions locales ») du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales une section II intitulée « consultation des électeurs » et à transformer, en conséquence, la section unique consacrée au « Référendum local » en une section I.

Cette nouvelle section II serait composée de sept articles numérotés L. 1112-15 à L. 1112-21 et reprenant, sous réserve d'adaptations, les dispositions actuellement applicables aux consultations organisées dans les communes.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 1112-15, le champ des consultations locales serait élargi :

toutes les collectivités territoriales, et non plus seulement les communes, pourraient organiser de telles consultations ;

- à l'instar des scrutins communaux, ces consultations pourraient porter sur toute décision relevant de la compétence de la collectivité territoriale, qu'il s'agisse d'une décision de l'exécutif ou de l'assemblée délibérante, d'un projet d'acte individuel ou réglementaire ;

- de même, elles pourraient être organisées sur tout ou partie du territoire de la collectivité.

Le texte proposé pour l'article L. 1112-16, consacré à l'initiative populaire et au droit de pétition, tend à permettre aux électeurs d'une collectivité territoriale de demander à son assemblée délibérante d'organiser une consultation sur toute affaire relevant de sa compétence, ce qui exclut les décisions relevant de la compétence de l'exécutif.

Dans les communes, la demande devrait émaner du cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et du dixième des électeurs dans les autres collectivités territoriales, chaque électeur ne pouvant adresser qu'une seule demande par an à une même collectivité.

Les organisateurs de la pétition devraient communiquer à l'exécutif de la collectivité territoriale une copie des listes électorales des communes ou seraient inscrits les auteurs de la demande.

Aux termes de l'article L. 2142-3 du code général des collectivités territoriales, seules les opérations d'aménagement relevant de la compétence de la commune peuvent actuellement faire l'objet d'une demande de consultation émanant du cinquième des électeurs. En revanche, le conseil municipal est tenu de délibérer sur le principe et les modalités d'organisation de cette consultation. Cette obligation ne figure pas dans le texte proposé pour l'article L. 1112-16. Elle semble en effet désormais contraire au premier alinéa l'article 72-1 de la Constitution qui, à l'initiative du Sénat, reconnaît aux électeurs le droit de demander mais non d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de leur collectivité d'une question relevant de sa compétence.

En l'absence de mention spécifique, les règles de droit commun s'appliqueraient pour l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale d'une demande tendant à organiser une consultation locale.

Aux termes du texte proposé pour l'article L. 1112-17, il reviendrait à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale :

- d'arrêter le principe et les modalités d'organisation de la consultation ;

- d'indiquer expressément, dans sa délibération, que cette consultation ne constituerait qu'une demande d'avis ;

- de fixer le jour du scrutin et de convoquer les électeurs.

A l'instar des délibérations tendant à organiser des référendums décisionnels locaux, cette demande devrait être transmise deux mois au moins avant la date du scrutin au représentant de l'Etat. Si celui-ci l'estimait illégale, il disposerait d'un délai de dix jours à compter de sa réception pour en saisir le tribunal administratif et assortir sa demande de conclusions de suspension dans les conditions prévues à l'article L. 521-1 du code de justice administrative relatif au référé devant les juridictions administratives.

Le texte proposé pour l'article L. 1112-18 tend à prévoir que les délibérations émanant de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale autre que la commune, devraient être notifiées par le représentant de l'Etat dans cette collectivité, dans un délai de quinze jours, aux maires des communes dans lesquelles la consultation serait prévue, sauf s'il était fait droit à sa demande de suspension.

Les maires seraient tenus d'organiser le scrutin, sans quoi le représentant de l'Etat, après les en avoir requis, y procèderait d'office.

Ces dispositions sont analogues à celles prévues par l'article L.O. 1112-4 du code général des collectivités territoriales pour les référendums décisionnels locaux.

Le texte proposé pour l'article L. 1112-19 tend à préciser que les dépenses liées à l'organisation de la consultation des électeurs constitueraient une dépense obligatoire de la collectivité territoriale l'ayant décidée, y compris en cas d'exercice par le représentant de l'Etat de son pouvoir de substitution.

S'agissant des référendums décisionnels locaux, le Sénat a obtenu que l'article L.O. 1112-5 du code général des collectivités territoriales prévoit un remboursement forfaitaire, calculé en fonction de critères objectifs, des dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes pour l'organisation de référendums décidés par d'autres collectivités territoriales. Rien de tel n'est prévu au présent article.

Selon le texte proposé pour l'article L. 1112-20, l'assemblée délibérante serait tenue de soumettre à ses électeurs un projet unique de délibération ou d'acte et de leur demander de l'approuver ou de le rejeter, en répondant par « oui » ou par « non ». S'agissant d'une consultation revêtant la valeur d'un simple avis, quel que soit le taux de participation, il est précisé que la décision finale reviendrait à l'autorité compétente de la collectivité territoriale c'est-à-dire, selon l'objet du scrutin, soit l'exécutif soit l'assemblée délibérante.

Le texte proposé pour l'article L. 1112-21 a pour objet de fixer les périodes d'interdiction des consultations locales. A cette fin, il fait référence aux onze premiers alinéas de l'article L.O. 1112-6 du code général des collectivités territoriales, qui interdisent l'organisation de référendums décisionnels :

- dans les six mois précédant le renouvellement général ou partiel de son assemblée délibérante ;

- pendant la durée de la campagne ou le jour du scrutin prévus pour les élections locales, présidentielles, législatives, sénatoriales ou européennes, ainsi que pour les consultations et référendums organisés par l'Etat.

Par ailleurs, une assemblée délibérante locale ayant déjà organisé une consultation ou un référendum ne pourrait organiser de nouvelle consultation ayant le même objet dans un délai d'un an à compter du jour du scrutin.

L'article L.O. 1112-6 interdit à une collectivité territoriale d'organiser plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an. Un référendum pourrait donc être organisé moins d'un an après la tenue d'une consultation ayant le même objet, mais non l'inverse.

Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à modifier l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales afin de permettre :

- d'une part, à un établissement public de coopération intercommunale de consulter les électeurs de ses communes membres sur toute affaire relevant de sa compétence et non plus seulement sur les affaires relevant de sa compétence en matière d'aménagement ;

- d'autre part, au cinquième de ses électeurs de demander l'organisation d'une telle consultation, alors que leurs demandes ne peuvent actuellement porter que sur des opérations d'aménagement ; contrairement à ce qui serait désormais prévu pour les collectivités territoriales, l'organe délibérant de l'établissements publics de coopération intercommunale serait tenu de délibérer sur ces demandes.

Enfin, le troisième et dernier paragraphe (III) du présent article a pour objet d'abroger le chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales et les articles L. 2142-1 à L. 2142-8 du code général des collectivités territoriales, consacrés aux consultations des électeurs sur les affaires communales. En effet, ces dernières seraient désormais régies par les dispositions communes prévues par le premier paragraphe.

3. La position de la commission des Lois

Ces dispositions ne sont pas sans intérêt. Ainsi, à la différence des référendums locaux, les consultations prévues par le présent article pourraient être organisées :

- par des établissements publics de coopération intercommunale ;

- à l'initiative des électeurs d'une collectivité territoriale ou des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale ;

- sur une partie seulement du territoire de cette collectivité ou de cet établissement ;

- sur un projet d'acte individuel.

La valeur décisionnelle des résultats d'un référendum local dépendant du taux de participation électorale, une collectivité territoriale pourrait par ailleurs préférer recourir à une simple consultation, dont la valeur indicative serait connue dès l'origine, afin de « dédramatiser » la campagne.

Si les dispositions relatives aux consultations locales sont probablement conformes à la lettre de la Constitution, révisée le 28 mars puis complétée le 1er août 2003, elles n'en respectent pas l'esprit.

Le Constituant a délibérément prohibé l'organisation de référendums décisionnels par les établissements publics de coopération intercommunale, afin d'éviter qu'ils n'imposent leurs volontés à certaines de leurs communes membres. D'un point de vue politique les résultats d'une simple consultation ont la même valeur décisionnelle qu'un référendum. Or, il est prévu d'autoriser des consultations intercommunales sur toute affaire relevant de la compétence de cet établissement et non plus sur les opérations d'aménagement.

Le Constituant a exclu l'initiative populaire. Or, elle est prévue pour les consultations locales. Certes les assemblées délibérantes ne seraient plus tenues d'inscrire la demande de consultation à leur ordre du jour et d'en délibérer mais cette obligation serait maintenue pour les établissements publics de coopération intercommunale.

Le Parlement a exclu les projets d'actes individuels du champ des référendums. Or, ils pourraient faire l'objet de consultations.

Enfin, la loi organique a prévu qu'un référendum ayant fait l'objet d'une participation inférieure à la moitié des électeurs inscrits se transformerait en une simple consultation.

Imagine-t-on que des élus locaux puissent justifier devant leurs électeurs qu'ils préfèrent les consulter plutôt que de les laisser décider ?

Plutôt que de laisser planer une ambiguïté entre les procédures de référendum et de consultations, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de tirer la conséquence de l'adoption de la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local, en permettant aux collectivités territoriales d'organiser des référendums décisionnels, qui deviendront consultatifs en cas de participation électorale inférieure à la moitié des électeurs inscrits, et aux établissements publics de coopération intercommunale de continuer à organiser des consultations locales sur les seules opérations d'aménagement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 90 ainsi modifié.

Article 91
(art. L. 2121-10, L. 3121-19 et L. 4132-18
du code général des collectivités territoriales)
Transmission dématérialisée
des convocations, ordres du jour et documents d'information

Cet article a pour objet de modifier les articles L. 2121-10, L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que l'envoi des convocations par écrit et au domicile des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pourrait être effectué valablement quelle que soit la forme utilisée, c'est-à-dire sur support papier ou par transmission numérique.

L'exposé des motifs du projet de loi fait justement valoir que :

« Les formalités requises par la loi pour la convocation des assemblées délibérantes étant considérées par la jurisprudence comme des formalités substantielles dont la méconnaissance entraîne l'illégalité des délibérations, il est opportun de prévoir expressément soit l'envoi de documents écrits sur papier soit l'envoi de documents écrits dématérialisés, afin d'éviter les contestations sur la validité de la transmission numérique des documents.

« Il paraît toutefois nécessaire de maintenir l'obligation de délivrer les documents au domicile des élus afin de leur assurer l'information nécessaire avant les séances. Une simple mise à disposition dans les locaux administratifs de la commune, du département ou de la région obligerait en effet les conseillers à se déplacer, ce qui constituerait une régression de leur droit à l'information préalable sur les affaires qui leur sont soumises. »

Pourraient ainsi être transmis sur support électronique les ordres du jour et les documents d'information relatifs aux affaires mises en délibéré : notes explicatives de synthèse ou rapports préalables...

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 91 sans modification.