TITRE IX
DES COMMUNES ET DE
L'INTERCOMMUNALITÉ
La coopération intercommunale a connu un essor considérable depuis la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Le bilan de l'intercommunalité établi par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en janvier 2003 rappelle qu'en 2000 et en 2001, 2 nouvelles communautés urbaines, 120 communautés d'agglomération et 683 nouvelles communautés de communes ont ainsi été créées.
En 2002, la simplification des structures , voulue par la loi, s'est traduite par la disparition des districts. Le nombre des communautés d'agglomération est passé de 120 à 143, dont 19 en Ile-de-France, où la mise en oeuvre de la loi s'était d'abord révélée plus complexe. Par ailleurs, les nombreuses extensions de périmètre constatées au cours de cette année ont témoigné, après l'engouement des premières années, des ajustements opérés au plan local afin de faire correspondre les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale avec les territoires les plus pertinents au regard des projets et compétences communautaires.
L'intercommunalité concerne désormais 80 % des aires urbaines de plus de 50.000 habitants. Sa progression bénéficie également au milieu rural, puisque le nombre des communautés de communes est passé de 2.032 à 2.195 au cours de l'année 2002.
On dénombre enfin désormais 925 établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, regroupant 11.813 communes et soit 35,3 millions d'habitants.
Au total, 2.360 groupements de communes à fiscalité propre ( 14 communautés urbaines, 143 communautés d'agglomération, 2.195 communautés de communes et 8 syndicats d'agglomération nouvelle ), constitués de 29.740 communes , rassemblaient 48,8 millions d'habitants, soit près de 80 % de la population , au 1 er janvier 2003.
Le présent projet de loi a pour objet de simplifier leurs conditions de fonctionnement.
CHAPITRE PREMIER
LES
COMPÉTENCES DES COMMUNES ET DES MAIRES
Article
99
(art. 21-14-2 du code civil)
Communication aux maires de la liste des
étrangers naturalisés
dans leur commune en vue de
l'organisation d'une cérémonie d'accueil dans la
citoyenneté française
Cet article a pour objet d'insérer un article 21-14-2 dans le code civil, afin de prévoir la communication au maire, en sa qualité d'officier d'état civil, de l'adresse des étrangers naturalisés dans sa commune en vue de l'organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française .
Cette communication constituerait une obligation pour le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, pour le préfet de police ; en revanche, l'organisation de la cérémonie serait une simple faculté offerte au maire.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette disposition a pour objet « d'accroître le lien citoyen et de solenniser l'acquisition de la nationalité française . »
Rappelons que la naturalisation ne constitue que l'un des modes d'acquisition de la nationalité française, opérée par décision de l'autorité publique. Aux termes de l'article 21-5 du code civil, elle est accordée par décret à la demande de l'étranger.
En application du décret 30 décembre 1993, toute demande en vue d'obtenir la naturalisation ou la réintégration doit être déposée à la préfecture du département où le postulant a établi sa résidence effective, à Paris à la préfecture de police et, à l'étranger auprès d'une autorité consulaire française du pays de résidence.
Dans les six mois suivant son dépôt, la demande est adressée au ministre chargé des naturalisations, après une enquête des services de police ou de gendarmerie territorialement compétents et un entretien individuel devant un agent désigné nominativement par le préfet ou l'autorité consulaire. Le ministre chargé des naturalisations procède à tout complément d'enquête qu'il juge utile, notamment à un examen médical. Le refus de la demande doit être motivé.
Nul ne peut être naturalisé s'il n'a en France sa résidence au moment de la signature du décret de naturalisation et, sous réserve de certaines exceptions, s'il ne justifie d'une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui précèdent le dépôt de la demande. En outre, nul ne peut être naturalisé s'il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française.
A l'initiative de l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif à l'immigration, en cours d'examen au Parlement, a ajouté un critère supplémentaire de connaissance suffisante des avantages et responsabilités conférés par la citoyenneté. Sur proposition de votre commission des Lois, le Sénat a substitué à cette exigence celle d'une connaissance suffisante des droits et devoirs conférés par la nationalité française. Cette rédaction a été retenue par la commission mixte paritaire, le 21 octobre 2003.
Appelées à devenir citoyens français, les personnes intéressées devraient ainsi prouver qu'elles ont conscience de la signification de leur éventuelle naturalisation et de ses conséquences, mais aussi qu'elles connaissent le système institutionnel national.
Cette condition exigée des postulants à la naturalisation s'inspire de la loi sur la citoyenneté canadienne. Comme l'explique notre collègue Jean-Patrick Courtois, rapporteur de ce projet de loi au nom de votre commission des Lois, cette loi prévoit un examen de citoyenneté, d'ordinaire écrit mais qui peut prendre la forme d'un entretien avec un fonctionnaire compétent. A l'issue de cet examen, les candidats retenus doivent prêter le serment de citoyenneté lors d'une cérémonie spécifique.
Le dispositif proposé par le présent article constitue ainsi le complément logique des dispositions prévues par le projet de loi relatif à l'immigration. Un texte de loi s'avérait sans doute nécessaire car il prévoit la communication de données personnelles. Il importe de préciser que le maire en disposera en sa qualité d'officier d'état civil.
En 2001, 42.307 décisions favorables à l'acquisition de la nationalité française par décret ont été prises. 39.394 étrangers majeurs ont été naturalisés ainsi que 18.233 mineurs bénéficiant de l'effet collectif attaché à la naturalisation.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision et vous propose d'adopter l'article 99 ainsi modifié .
Article 100
(art. 539 et 713
du code civil,
art. L. 25, L. 27 bis et L. 27 ter du code du
domaine de l'Etat)
Dévolution aux communes des biens vacants et sans
maître
Cet article a pour objet de permettre la dévolution directe aux communes, si elles le souhaitent, des biens vacants et sans maître.
Si elles sont parfois distinguées par la doctrine, les expressions de bien vacant et de bien sans maître doivent être tenues pour synonymes.
1. Le droit en vigueur
Aux termes de l'article 713 du code civil, les biens qui n'ont pas de maître appartiennent à l'Etat. L'article 539 du même code précise que « tous les biens vacants et sans maître et ceux des personnes qui décèdent sans héritier, ou dont les successions sont abandonnées, appartiennent au domaine public 189 ( * ) . »
Confirmée à l'article L. 25 du code du domaine de l'Etat, cette règle est fortement ancrée dans notre tradition juridique et se fonde à la fois sur le principe de souveraineté et sur le rôle de l'Etat comme gardien de la propriété privée. Ainsi, la Cour de cassation a indiqué, dans un arrêt du 6 avril 1994, directeur général des impôts, que : « c'est en vertu de sa souveraineté que l'Etat recueille les biens d'une succession en déshérence . »
• L'appréhension des biens vacants dans le cadre de successions vacantes ou en déshérence
Le plus souvent, les biens vacants et sans maître sont recueillis par l'Etat dans le cadre de successions vacantes ou en déshérence (articles 723 et 168 du code civil).
Les dispositions de l'article 768 du code civil qui précise qu'« à défaut d'héritier, la succession est acquise à l'Etat » ne sont qu'une variante du droit plus général de celui-ci de recueillir les biens vacants, droit qui est posé par les articles 539 et 723 du même code, dont la proposition de loi suggère la modification.
Lorsqu'une personne décède sans laisser de successeur, l'Etat peut avoir recours à la procédure des successions en déshérence en requérant l'envoi en possession ou plus simplement demander à ce que la succession soit déclarée vacante. Obligatoirement désigné en qualité de curateur de la succession vacante, le service des domaines en assure la liquidation en se conformant à la plupart des règles qui s'imposent à l'héritier bénéficiaire.
L'envoi en possession se définit, pour sa part, comme l'ensemble des formalités que l'Etat doit satisfaire, en raison de l'incertitude de son titre, pour entrer en possession. Ces formalités ont pour but à la fois d'avertir de l'ouverture de la succession les successeurs que le défunt peut avoir laissés et de garantir leurs intérêts au cas où ils se présenteraient ultérieurement.
Afin d'établir officiellement la consistance de la succession, l'article 769 du code civil impose deux formalités préalables : l'apposition de scellés et la confection d'un inventaire qui précède normalement la demande d'envoi en possession. L'envoi en possession est de la compétence du tribunal de grande instance dans le ressort duquel la succession s'est ouverte ( article 770 du code civil).
Saisi par le directeur des Domaines d'une demande d'envoi en possession, le tribunal de grande instance rend un jugement préparatoire prescrivant « une publication et affiche dans les formes usitées » ( article 770 du code civil). Trois mois et quarante jours après l'accomplissement dûment justifié de la dernière formalité de publicité, le directeur présente une requête d'envoi en possession définitive . Pour le succès de sa demande, l'Etat doit démontrer qu'il n'existe pas de successeur en rang préférable. La décision du tribunal est soumise aux voies de recours de droit commun.
En requérant l'envoi en possession d'une succession en déshérence, l'Etat manifeste sa volonté de la recueillir. Comme toute succession, celle-ci doit être administrée, ce qui signifie que le service des Domaines doit en gérer l'actif et en liquider le passif.
Au titre de la gestion de l'actif , le service des Domaines peut, avant l'envoi en possession définitive, effectuer tous actes conservatoires nécessaires, administrer provisoirement la succession et exercer tous les droits et actions qui en dépendent. Il peut également, s'il y est autorisé, procéder aux aliénations d'immeubles nécessaires pour se procurer les fonds indispensables au paiement des dettes ou des legs et des réparations urgentes. Enfin, s'il y est autorisé par le jugement d'envoi en possession provisoire ou par décision spéciale, il peut poursuivre le recouvrement des créances venues à échéance avant l'envoi en possession définitive.
Après l'envoi en possession définitive, l'Etat est dans la même situation qu'un héritier saisi.
S'agissant de la liquidation du passif , l'Etat est soumis à l'exercice de toutes les actions qui auraient pu être dirigées par des tiers contre le défunt. Son obligation d'acquitter les dettes et les charges de la succession limite la valeur des biens recueillis. Il n'est cependant jamais tenu de payer le passif successoral au-delà des forces de la succession.
Outre qu'il doit supporter les charges qui peuvent peser sur la succession, l'Etat envoyé en possession reste dans une situation précaire à l'égard de celle-ci puisque la restitution de la succession peut être réclamée pendant trente ans , à compter de l'ouverture de la succession. En effet, au cas où des successeurs légaux ou testamentaires se font connaître, postérieurement à l'envoi en possession et réclament la restitution, la question est réglée soit à l'amiable , soit par une action en pétition d'hérédité contre l'Etat.
Si l'action est accueillie, l'administration des domaines restitue les biens encore entre ses mains, dans l'état où ils se trouvent, sans être comptable des dégradations. Si elle a aliéné les biens héréditaires, elle n'en doit que le prix qu'elle a touché quelle que puisse être leur valeur.
Au cas où les formalités de l'envoi en possession n'auraient pas été observées, l'article 772 du code civil permet de condamner l'administration des domaines à des dommages-intérêts envers les héritiers.
Comme le soulignait notre collègue Pierre Jarlier, rapporteur au nom de votre commission des Lois sur la proposition de loi de M. Bernard Joly tendant à permettre la dévolution directe de tous les biens vacants et sans maître à la commune en lieu et place de l'Etat : « Ces différents aspects de la procédure applicable aux successions en déshérence mettent donc en évidence qu'il s'agit d'une procédure lourde pour l'Etat et marquée par une assez forte précarité tenant tout à la fois aux charges qui peuvent affecter la succession et à la durée pendant laquelle celle-ci peut être réclamée 190 ( * ) . »
• La procédure d'appréhension prévue par le code du domaine de l'Etat
L'article L. 27 bis du code du domaine de l'Etat lui reconnaît en outre la possibilité d'appréhender un immeuble qui n'a pas de propriétaire et dont les contributions foncières n'ont pas été acquittées depuis plus de cinq années .
Les biens mobiliers ne sont pas concernés dans la mesure où, lorsqu'ils sont vacants, ils doivent être détruits.
Un arrêté préfectoral constate la situation , après avis de la commission communale des impôts directs. Cet arrêté est publié et affiché. S'il y a lieu, il est également notifié au dernier domicile ou résidence connus du propriétaire. En outre, si l'immeuble est habité ou exploité, l'arrêté est aussi notifié à l'intéressé.
Si le propriétaire ne s'est pas fait connaître dans les six mois qui suivent la date d'accomplissement de la dernière de ces mesures de publicité, l'immeuble est alors présumé sans maître par application des dispositions de l'article 539 du code civil. Un nouvel arrêté préfectoral en attribue la jouissance au service des domaines . Inséré par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur et de plusieurs de nos collègues, l'article 69 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, « urbanisme et habitat », a prévu la transmission de cet arrêté au maire de la commune concernée .
L'Etat peut alors aliéner ou utiliser le bien ainsi appréhendé mais son droit de propriété ne se trouve consolidé que passé trente ans. En pratique, cette procédure semble se dérouler en moyenne sur une période de vingt-quatre mois.
Dans le cas où le propriétaire ou ses ayants droit révèlent leur présence dans le délai de trente ans, ils ne peuvent plus en exiger la restitution si le bien a été aliéné entre temps ou utilisé d'une manière faisant obstacle à sa restitution. Si l'Etat est devenu propriétaire de droit, il est seulement tenu de payer une indemnité égale à la valeur de l'immeuble.
Issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le dernier alinéa de l'article 27 bis du code du domaine de l'Etat ouvre au maire la faculté de demander au préfet de mettre en oeuvre la procédure d'appréhension d'un bien vacant , en vue de sa cession à la commune, si ce bien est nécessaire à la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme 191 ( * ) . A l'initiative du Sénat qui jugeait cette condition très restrictive, l'article 70 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 a également ouvert cette faculté lorsque le bien vacant présente un intérêt pour la commune .
Le transfert de propriété au profit de la commune est effectué par acte administratif dans le délai de quatre mois à compter de la signature de l'arrêté préfectoral portant attribution du bien à l'Etat. Il donne lieu au versement à ce dernier d'une indemnité égale à la valeur du bien estimé par le service des domaines.
• Les difficultés rencontrées par les communes
L'existence de biens vacants constitue souvent une source de difficultés pour les communes. Contraintes de subir les nuisances dues à leur manque d'entretien, elles peuvent également souhaiter les acquérir pour réaliser un projet.
Elles peuvent tout d'abord être confrontées à l'inertie de l'Etat pour diligenter les procédures qui permettent d'aboutir à une dévolution du bien vacant à la collectivité publique. Or, elles se trouvent, dans ce cas, démunies pour obtenir le déclenchement de la procédure.
En outre, face à des situations qui se sont prolongées pendant des années, les délais de mise en oeuvre des procédures de dévolution du bien à l'Etat apparaissent souvent trop longs.
Le même sentiment est ressenti par beaucoup d'élus à l'égard des procédures propres aux communes, telles que l'expropriation ou la déclaration d'abandon manifeste, laquelle peut aboutir à une expropriation mais sous réserve que le but de cette dernière soit la construction de logements ou la réalisation d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement.
Enfin, des communes qui ont dû engager des frais dans le cadre de procédures de péril peuvent avoir légitimement le sentiment que leurs efforts financiers ne sont pas payés de retour.
Le présent article tend donc à remédier à ces difficultés.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
Le premier paragraphe (I) a pour objet de réécrire l'article 713 du code civil afin de prévoir, d'une part, que les biens sans maître appartiennent aux communes sur le territoire desquelles ils sont situés , d'autre part que la propriété est transférée de plein droit à l'Etat si la commune renonce à exercer ses droits.
En revanche, aux termes du texte proposé par le deuxième paragraphe (II) pour l'article 539 du code civil, les biens des personnes qui décèdent sans héritiers ou dont les successions sont abandonnées appartiendraient à l'Etat , qui pourrait s'en rendre acquéreur en ayant recours à la procédure des successions en déshérence.
Le troisième paragraphe (III) tend à réécrire l'article L. 25 du code du domaine de l'Etat afin de prévoir que les biens sans maître et sur lesquels les communes ont renoncé à exercer leur droit de propriété sur le fondement de l'article 713 du code civil reviennent de plein droit à l'Etat.
Les quatrième (IV), cinquième (V), sixième (VI) et septième (VII) paragraphes tendent à modifier l'article L. 27 bis du même code afin de confier au maire et non plus au préfet le soin de mettre en oeuvre la procédure d'appréhension du bien vacant prévue par le code du domaine de l'Etat, c'est-à-dire :
- de constater, par un premier arrêté pris après avis de la commission communale des impôts directs, qu'un immeuble n'a pas de propriétaire connu et que les contributions foncières y afférentes n'ont pas été acquittées depuis plus de cinq années ;
- de procéder aux formalités de publicité et de notification requises, auxquelles serait ajoutée l'obligation de notifier l'arrêté au représentant de l'Etat dans le département ;
- puis, si le propriétaire ne s'est pas fait connaître dans le délai de six mois, d'incorporer le bien présumé sans maître dans le domaine communal, par un second arrêté, pris après délibération du conseil municipal.
Il est précisé qu'à défaut de délibération prise dans un délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, la propriété de celui-ci serait attribuée à l'Etat, le transfert du bien dans le domaine de l'Etat étant alors constaté par arrêté préfectoral.
En conséquence, le huitième paragraphe (VIII) a pour objet de modifier les premier et troisième alinéas de l'article L. 27 ter du code du domaine de l'Etat afin de tirer la conséquence de la faculté reconnue à la commune d'appréhender directement des biens vacants en ce qui concerne leur éventuelle restitution ou le paiement d'une indemnité aux propriétaires qui se seraient manifestés ultérieurement.
Enfin, le neuvième paragraphe (IX) tend à prévoir que ces dispositions ne s'appliqueraient qu'aux biens qui acquièrent la qualité de biens sans maître postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
3. La position de la commission des Lois
Depuis les lois de décentralisation, de nombreux parlementaires, au travers de propositions de loi et de questions écrites ou orales, ont marqué leur souhait de voir les biens abandonnés et sans maître dévolus directement aux communes.
Ces propositions n'avaient jusqu'à présent jamais abouti car, comme le soulignait notre collègue Pierre Jarlier , au nom de votre commission des Lois, « si les biens vacants leur étaient dévolus en lieu et place de l'Etat, elles seraient confrontées à plusieurs obstacles : apprécier si le bien relève d'une succession et mettre en oeuvre le cas échéant la procédure de succession en déshérence ; faire supporter par les élus locaux une éventuelle responsabilité pénale pour les dommages causés par les biens à des tiers ; supporter le risque d'une réclamation du bien par un propriétaire qui n'avait pas été identifié au début de la procédure. A ces difficultés juridiques se sont ajoutées des interrogations sur l'étendue du transfert de charges financières qui résulterait pour les communes de la gestion des procédures relatives aux biens vacants. (...) On y ajoutera l'interrogation qui porte sur la possibilité de remettre en cause le droit souverain de l'Etat sur ces biens vacants . »
Après réflexion, votre commission des Lois considère que les communes, ainsi mises en garde, sont tout à fait à même d'apprécier l'intérêt et les risques de la procédure d'appréhension des biens sans maître.
Elle vous propose donc, par un amendement de réécriture globale de cet article :
- de prévoir qu'un bien peut être déclaré sans maître lorsque les contributions foncières y afférentes n'ont pas été acquittées depuis plus de trois années , contre cinq actuellement ;
- de supprimer la mention selon laquelle les dispositions du présent article ne s'appliqueraient qu'aux biens qui acquièrent la qualité de biens sans maître postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 100 ainsi modifié .
* 189 Il importe de préciser que ces biens appartiennent au domaine privé de l'Etat.
* 190 Rapport n° 208 (Sénat, 1999-2000), page 9.
* 191 On entend par action d'aménagement, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, les actions de développement social des quartiers (DSQ) et les actions d'accompagnement de la politique du logement (OPAH, opérations de résorption de l'habitat insalubre)
Par opération d'aménagement, on entend principalement les zones d'aménagement concerté (ZAC), les opérations de restauration immobilière, les lotissements et les opérations de remembrement.