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Article 112
(art. L. 5215-20 et L. 5216-5du code général des collectivités territoriales)
Définition de l'intérêt communautaire

Cet article a pour objet d'imposer un délai aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération pour la définition de l'intérêt communautaire au-delà duquel, en l'absence de délibération, l'intégralité de la compétence transférée serait exercée par l'établissement public de coopération intercommunale.

1. Le droit en vigueur

La notion d'intérêt communautaire a été introduite par la loi du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République à l'occasion de la création des communautés de villes et des communautés de communes.

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale l'a étendue aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines et a prévu les modalités de sa définition, qui varient d'un établissement public de coopération intercommunale à l'autre.

L'intérêt communautaire s'analyse comme la ligne de partage au sein d'une compétence entre les domaines d'action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal. C'est en d'autres termes, le moyen, pour certaines compétences expressément énumérées par la loi, de laisser au niveau communal ce qui peut l'être et de transférer à l'établissement public de coopération intercommunale ce qui exige une gestion intercommunale.

La loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale distingue entre les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, les modalités de détermination de l'intérêt communautaire et le champ des compétences soumises à sa reconnaissance.

Ainsi pour les communautés de communes, l'intérêt communautaire est défini par les conseils municipaux des communes membres à la majorité qualifiée. Dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, il est défini par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers. Le préfet ne peut en aucun cas définir l'intérêt communautaire d'une compétence. Celui-ci reste en revanche soumis à l'appréciation du juge administratif.

L'intérêt communautaire doit logiquement être déterminé au moment du transfert de compétences, lors de la création de la structure, de l'extension de ses compétences, en cas de transfert ultérieur, ou de son périmètre. Pour autant, il n'a pas à figurer dans les statuts d'une communauté d'agglomération ou urbaine. Pour les communautés de communes, il peut être défini postérieurement à sa création. En effet, si l'arrêté préfectoral portant création d'une communauté « doit définir les compétences de la communauté - relevant des groupes prévus par la loi - la définition des opérations d'intérêt communautaire menées par la communauté dans le cadre de ses compétences peut intervenir postérieurement » (Conseil d'Etat, 26 octobre 2001, Commune de Berchères Saint-Germain).

Les communes ou le conseil de la communauté doivent cependant être incités à le faire aussi rapidement que possible afin de clarifier leurs compétences. A défaut, ils ne pourraient pas valablement les exercer.

Les transferts de compétences sont plus ou moins importants selon le type de structure, et doivent être, lorsque la loi le prévoit, limités à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Les communautés de communes exercent des « actions d'intérêt communautaire » relevant de trois groupes de compétences prévus par la loi. Dans chacun de ces groupes, les communes déterminent librement la nature et l'étendue des compétences qu'elles transfèrent. Chacune de ces compétences doit systématiquement être limitée à l'intérêt communautaire, sauf lorsque la compétence ne peut pas se découper selon ce critère (SCOT, PLU, PLH, assainissement, eau, collecte - traitement des déchets).

Pour les communautés d'agglomération, la loi fixe précisément les compétences qui doivent être transférées dans chacun des groupes obligatoires ou optionnels et précise, pour certaines actions seulement, celles qui peuvent être limitées à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Enfin, pour les communautés urbaines, l'exigence de transfert de compétences est plus forte encore : six groupes de compétences précises sont obligatoirement transférés dont très peu sont soumis à la reconnaissance de leur intérêt communautaire. Le transfert de compétence doit ainsi et le plus souvent, être total.

La loi ne donne pas de définition ou de critères précis à retenir pour définir l'intérêt communautaire. Les communes ou les conseils communautaires apprécient librement l'intérêt communautaire d'une compétence.

Plusieurs éléments quantitatifs, géographiques, qualitatifs justifiant qu'une opération ou une action est d'intérêt communautaire peuvent être utilisés : des seuils financiers (coût de fonctionnement ou d'investissement, taux de commercialisation), des éléments physiques (superficie, nombre de lots ou de logements), des critères géographiques (situation des zones, localisation de l'équipement, nom des voies...), des critères liés à la nature de l'équipement : fréquentation d'une infrastructure, type de zones (industrielle, artisanale, touristique, accueillant des entreprises de haute technologie, ...), l'affectation des voies (liaison entre les centres-bourgs, utilisation réseau de transport en commun), - des critères de temps (équipements, zones, voies « futures » ou « à créer », « réalisées après une date »).

Selon une conception extensive de la notion d'intérêt communautaire, il est possible de concevoir que tous les équipements, les zones, les voies situées sur le territoire d'une communauté sont d'intérêt communautaire. Enfin, rien n'interdit de dresser une liste des équipements reconnus d'intérêt communautaire, considérant que chacun présente un intérêt communautaire qui lui est propre et qu'il serait hasardeux de définir autrement.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier (I) et le deuxième (II) paragraphes tendent à compléter, d'une part, le dernier alinéa du I de l'article L. 5215-20, d'autre part, le III de l'article L. 5216-5, aux termes desquels la définition de l'intérêt communautaire nécessaire à l'exercice d'une compétence transférée est réalisée à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté urbaine ou de la communauté d'agglomération (et non pas, à la différence des communautés de communes des conseils municipaux des communes membres), afin de prévoir que cette définition doit intervenir dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut, la communauté exercerait l'intégralité de la compétence transférée.

Le troisième et dernier paragraphe (III), non codifié, tend à imposer aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi un délai de six mois, à compter de cette date, pour définir l'intérêt communautaire nécessaire à l'exercice des compétences transférées, dans l'hypothèse où cette reconnaissance n'aurait pas encore été réalisée. Passé ce délai, l'intégralité de la compétence serait transférée à l'établissement public de coopération intercommunale et les statuts de ce dernier seraient modifiés par le représentant de l'Etat.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de doubler les délais imposés aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice des compétences transférées.

Ils seraient ainsi portés à deux ans pour les nouveaux établissements et à un an pour les établissements existants.

Rappelons qu'une fois ce délai écoulé, l'établissement public de coopération intercommunale serait réputé exercer l'intégralité de la compétence transférée.

Imposer des délais trop brefs reviendrait à prendre le risque d'une mauvaise définition ou d'une définition insuffisante de l'intérêt communautaire et, en définitive, à compromettre le bon fonctionnement de l'intercommunalité.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 112 ainsi modifié.