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Article 125
(art. L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5215-26
du code général des collectivités territoriales)
Fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres

Cet article a pour objet de rénover les conditions d'octroi de fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres.

1. Le droit en vigueur

· Le principe : l'interdiction des financements croisées

En application du principe de spécialité, le budget d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut comporter d'autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l'exercice de ses compétences. L'établissement ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ des compétences que les communes ont conservées.

Parallèlement, le budget des communes membres ne peut plus comporter de dépenses ou de recettes relatives à l'exercice des compétences qui ont été transférées puisque le transfert emporte dessaisissement immédiat et total des communes qui ne peuvent plus intervenir dans le champ de ces compétences (Conseil d'Etat, Commune de Saint-Valllier, 1970).

Ainsi, en vertu des principes de spécialité et d'exclusivité, un établissement public de coopération intercommunale ne peut attribuer de subvention à ses communes membres :

- ni dans le champ de ses propres compétences puisque les communes sont dessaisies et qu'elles ne peuvent plus intervenir ;

- ni dans le champ des compétences communales puisque l'établissement n'est pas compétent. Il ne peut donc inscrire de dépense à ce titre à son budget.

· La dérogation au principe : le versement de fonds de concours d'intérêt commun

Les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, modifiés par l'article 48 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ont introduit unedérogation à ce principe et permettent respectivement aux communautés de communes, aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération d'attribuer à leurs communes membres des fonds de concours afin de contribuer à la réalisation ou au fonctionnement d'équipements dont l'intérêt dépasse manifestement l'intérêt de la seule commune bénéficiaire.

L'article 48 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à ladémocratie de proximité a en effet substitué cette notion « d'équipements dont l'utilité dépasse manifestement l'intérêt communal » à celle « d'équipements d'intérêt commun », introduite par la loi n° 99-586 du 12juillet 1999 mais jugée trop restrictive. Notre collègue Daniel Hoeffel, rapporteur du projet de loi au nom de votre commission des Lois, indiquait alors, à titre d'exemple, qu'un établissement public de coopération intercommunale pourrait désormais financer la réalisation d'une piscine n'intéressant que certaines de ses communes membres198(*).

Les articles L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 valent habilitation statutaire : dès lors qu'elle a été prévue par la loi, la faculté de verser des fonds de concours, n'a pas à être expressément prévue par les statuts. Dans la mesure où ils introduisent une dérogation au principe de l'interdiction des financements croisés, ces textes sont d'interprétation stricte.

En réponse à une question de M. Jacques Godfrain, député, le Gouvernement a par ailleurs indiqué que « s'il n'existe pas de montant ni de durée maximum pour le versement de fonds de concours, l'équipement concerné, qui doit être précisément défini, doit relever des compétences de la commune, tout en présentant un intérêt dépassant manifestement l'intérêt communal tant dans son principe que dans son montant ou sa durée, c'est-à-dire que l'équipement en cause doit présenter un intérêt pour plusieurs communes. Seul un examen particulier peut permettre d'apprécier qu'un projet réponde à toutes ces caractéristiques. Ainsi, ces fonds de concours ne peuvent constituer une charge courante du budget de l'EPCI mais, au contraire, en raison de la dérogation que ce mécanisme constitue à l'interdiction des flux financiers de l'EPCI vers ses communes membres, ces versements doivent rester tout à fait exceptionnels.199(*) »

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article a pour objet de réécrire le cinquième paragraphe (V) de l'article L. 5214-16, le sixième paragraphe de l'article L. 5216-5 et l'article L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales afin :

- d'ouvrir aux communes membres d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine la faculté de verser des fonds de concours à l'établissement public de coopération intercommunale auquel elles appartiennent, sous réserve de l'accord du conseil communautaire statuant à la majorité simple200(*) ;

- de permettre aux fonds de concours de financer la réalisation de tout équipement - et non plus des équipements dépassant manifestement l'intérêt communal ;

- d'interdire le financement par voie de fonds de concours les dépenses de fonctionnement d'un équipement ;

- d'indiquer que les fonds de concours revêtent un caractère exceptionnel ;

- d'exiger qu'ils n'interviennent qu'en complément d'un financement assuré majoritairement par leur bénéficiaire.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, « les fonds de concours ne doivent pas, d'une part, servir à financer des dépenses de fonctionnement récurrentes qui doivent rester financées par la collectivité concernée et, d'autre part, à remettre en cause le principe de spécialité qui régit la relation les relations entre les établissements publics et leurs communes membres. Le versement de fonds de concours ne peut donc intervenir en fait qu'à titre exceptionnel pour des besoins ponctuels d'investissement qui ne seraient pas couverts par les seules ressources de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune concernée. »

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser que l'obligation faite à un établissement public de coopération intercommunale ou à l'une de ses communes membres de financer majoritairement un équipement pour pouvoir bénéficier d'un fonds de concours sera appréciée déduction faite des subventions reçues par le bénéficiaire, qu'elles proviennent du département, de la région, de l'Etat ou même de l'Union européenne.

En effet, les investissements les plus lourds bénéficient souvent de diverses sources de financement qui ont pour conséquence de réduire la contribution du bénéficiaire des fonds de concours à une proportion inférieure à 50 % du coût de l'opération.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 125 ainsi modifié.

* 198 Rapport n° 156 (Sénat, 2001-2002) de M. Daniel Hoeffel au nom de la commission des Lois du Sénat, page 245.

* 199 Réponse à la question écrite n° 534 publiée au Journal officiel des questions de l'Assemblée nationale du 2 décembre 2002, page 4649.

* 200 Cette faculté leur avait expressément dénié par un arrêt du Conseil d'Etat du 14 janvier 1998 communauté urbaine de Cherbourg.