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EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET LE TOURISME

Le titre premier comporte trois chapitres respectivement consacrés au développement économique (articles 1er et 2), au tourisme (articles 3 et 4) et à la formation professionnelle (articles 5 à 11). Il a pour objet, dans chacun de ces domaines, de conforter le rôle de chef de file de la région.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de mettre l'intitulé de ce titre en cohérence avec l'ordre des thèmes traités par ses articles.

CHAPITRE PREMIER
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET LE TOURISME

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à supprimer la référence au tourisme dans l'intitulé de ce chapitre, par coordination avec la création d'un nouveau chapitre consacré à ce thème qu'elle vous proposera ci-après.

Les collectivités territoriales apportent une contribution décisive à la croissance économique non seulement par leurs investissements, qui représentent plus des deux tiers de l'investissement public, mais également par les aides qu'elles accordent aux entreprises.

En 2001, les aides économiques des collectivités territoriales de métropole se sont ainsi élevées à 2,2 milliards d'euros, soit 1,9 % de la masse des budgets exécutés.

Les régions et les communes y contribuaient chacune à hauteur de 37 % et les départements de 26 %.

Les aides dédiées au développement économique représentaient la quasi-totalité des interventions des collectivités territoriales, le montant des aides aux entreprises en difficulté ne s'élevant qu'à 25 millions d'euros, soit 1,2 % du total.

Les aides dites directes en constituaient la part principale (77 % des aides hors garanties d'emprunts), atteignant un montant total de1,6 milliard d'euros, tandis que les aides indirectes s'élevaient à 500 millions d'euros.

Le présent chapitre a pour objet de rénover le cadre juridique des interventions économiques des collectivités territoriales (article premier) et de donner des moyens supplémentaires aux régions (article 2).

Article premier
(titre premier du livre cinq de la première partie
et art. L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales)
Développement économique

Cet article a pour objet de conforter le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique, dans un double objectif d'efficacité et de sécurité juridique.

1. Une réforme nécessaire

Le droit des interventions économiques des collectivités territoriales s'est essentiellement construit à partir des lois de décentralisation. Auparavant, la jurisprudence administrative considérait que seules des circonstances particulières de temps et de lieu ou un intérêt public local pouvaient justifier une intervention des collectivités locales6(*). Toutefois, au fil des années et sous la pression de la crise économique née du choc pétrolier de 1973, le « corset juridique »7(*) dans lequel étaient enserrées leurs initiatives s'était peu à peu dénoué.

Les interventions économiques des collectivités territoriales comportent deux volets :

les actions en faveur du développement économique, qui reposent sur la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises, auxquelles s'ajoutent les dispositifs d'ingénierie financière, de soutien aux créateurs d'entreprise, ou d'aides spécifiques versées dans le cadre de conventions conclues avec l'Etat ;

la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, qui englobe les aides aux entreprises en difficulté, les actions destinées à assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural et, subsidiairement les aides en faveur des entreprises exploitant des salles de cinéma.

Les nombreuses réformes opérées au cours des dernières années sont nées d'un double constat :

- le régime juridique mis en place en 1982 ne répondait plus aux besoins des entreprises et des collectivités locales, confrontées à des problèmes de développement nouveaux ;

- l'évolution du droit communautaire de la concurrence, sous l'impulsion de la Commission européenne, nécessitait une adaptation du droit interne.

La réforme plus récente et, sans doute, la plus importante a été opérée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dont l'article 102 a confié un rôle de chef de file à la région pour l'attribution des aides directes aux entreprises et leur a permis de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale et de participer, par le versement de dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de sociétés de capital-investissement et de fonds de garantie auprès d'établissements de crédit ayant pour objet d'accorder des concours financiers aux entreprises.

En dépit de ces réformes, le droit des interventions économiques des collectivités territoriales ne leur garantit pas une réelle sécurité juridique.

Le régime des aides indirectes aux entreprises suscite ainsi de nombreuses interrogations, en particulier les interventions qui revêtent la forme de vente de bâtiments et de terrains aux entreprises. Surtout, la rédaction de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales laisse supposer, à tort, que l'attribution de certaines aides est libre.

Aussi la Commission européenne a-t-elle indiqué, dans une décision du 12 juillet 2000, qu'une telle affirmation était incompatible avec les dispositions des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne.

Telles sont les raisons pour lesquelles, le présent article tend à opérer une réforme d'ensemble du régime juridique des interventions des collectivités territoriales en faveur du développement économique consistant à :

- conforter le rôle de chef de file de la région,

- supprimer la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises ;

- plus généralement, assurer la sécurité juridique des interventions économiques des collectivités territoriales au regard du droit communautaire.

2. Une distinction entre le développement économique et la protection des intérêts économiques et sociaux de la population

? Le premier paragraphe (I) a pour objet de réécrire l'intitulé du titre premier du livre V (« Dispositions économiques ») de la première partie (« Dispositions générales ») du code général des collectivités territoriales afin de viser le « développement économique », en général, et plus seulement les « aides aux entreprises ».

Ce titre est plus conforme à la distinction entre les actions en faveur du développement économique, régies par les articles L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, et les aides destinées à assurer la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, régies par les articles L. 2251-1 et suivants, L. 3231-1 et suivants et L.4253-1 et suivants du même code.

3. Un schéma régional de développement économique

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le deuxième paragraphe (II) tend à réécrire l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir l'élaboration d'un schéma régional de développement économique ayant vocation à constituer un cadre commun pour les interventions des collectivités territoriales.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1511-1 consacre le droit des collectivités territoriales et de leurs groupements, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l'extension d'activités économiques, d'accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises, dans le cadre du régime défini aux articles L. 1511-2 à L. 1511-5 précités.

La modification proposée tend à affirmer la responsabilité de la région en matière de développement économique et son rôle de coordination des actions économiques des collectivités territoriales.

Les compétences des départements et des communes en matière de développement économique ne seraient pas remises en cause. Elles resteraient d'ailleurs explicitement consacrées, respectivement, aux articles L. 2251-1 et L. 3231-1 du code général des collectivités territoriales.

Aux termes de ces mêmes articles et de l'article L. 4253-1 du code général des collectivités territoriales, l'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi. Telle est la raison pour laquelle le texte proposé précise que la région exerce ses responsabilités « sans préjudice des missions incombant à l'Etat ».

Le schéma régional de développement économique, principal instrument de la région au service de cette mission de coordination, devrait être élaboré en concertation avec les autres collectivités territoriales. Il serait approuvé par le conseil régional après avoir été soumis pour avis aux chambres consulaires. Les chambres régionales ne sont pas spécifiquement visées car il n'est pas apparu opportun d'exclure de la consultation des chambres aussi importantes que celles de Paris ou d'autres grandes villes.

En application de l'article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales, le projet de schéma devrait être également soumis pour avis au conseil économique et social régional préalablement à son adoption, à l'instar de tout document de programmation de la région. Une fois adopté, le schéma devrait être communiqué au représentant de l'Etat dans la région.

Ce schéma serait revêtu d'une certaine valeur contraignante, dans la mesure où le texte proposé pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales prévoient, d'une part, que les départements et les communes ne pourraient participer au financement des régimes d'aides régionaux que dans le cadre d'une convention passée avec la région, d'autre part, que les aides à l'immobilier des collectivités territoriales devraient tenir compte du schéma.

Responsable du développement économique, la région serait chargée d'évaluer, dans un rapport annuel communiqué au préfet avant le 30 juin, les aides et régimes d'aides mis en oeuvre sur son territoire par l'ensemble des collectivités territoriales au cours de l'année civile précédente. Chaque régime d'aide autorisé par la Commission, après notification, doit en effet faire l'objet d'un rapport annuel à la Commission européenne.

Dans la mesure où le développement économique intéresse l'ensemble des collectivités territoriales, le préfet pourrait contraindre le président du conseil régional, en cas d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région :

- d'une part, organiser une concertation avec les présidents des conseils généraux, les maires et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale intéressés ;

- d'autre part, inscrire la question à l'ordre du jour de la réunion du conseil régional ou de la commission permanente la plus proche.

Le président du conseil régional pourrait bien évidemment en prendre lui-même l'initiative. Rien n'interdirait aux autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale de lui en faire également la demande mais il ne serait pas tenu d'y déférer.

Il convient d'observer qu'une réunion de la commission permanente dispenserait le président de l'obligation d'inscrire la question à l'ordre du jour de l'assemblée plénière. Il est vrai que les atteintes à l'équilibre économique de tout ou partie de la région, par exemple la fermeture d'une entreprise, imposent des réponses rapides.

La position de la commission

S'agissant du texte proposé par cet article pour l'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet cinq amendements ayant pour objet :

- au premier alinéa, outre des mesures de coordination, de précision et de clarification, d'imposer aux chambres consulaires un délai pour rendre leur avis sur le projet de schéma de développement économique ;

- de mentionner, après le premier alinéa plutôt qu'à l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, l'obligation faite aux départements, aux communes et à leurs groupements de tenir compte des orientations du schéma régional lorsqu'ils octroient des aides aux entreprises ;

- au deuxième alinéa, de préciser que le rapport de la région sur les aides économiques versées sur son territoire devrait être communiqué au représentant de l'Etat dans la région avant le 30 juin de l'année civile suivant l'année observée - la rédaction du projet de loi n'est pas très claire sur ce point et pourrait laisser croire que le rapport devrait être établi dans un délai de dix-huit mois - au lieu de six - à compter de la fin de l'année observée ;

- au dernier alinéa, de donner deux précisions.

4. Le rappel des règles du droit communautaire

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le troisième paragraphe (III) tend à insérer un article L. 1511-1-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de rappeler les règles du droit communautaire.

En premier lieu, il revient à l'Etat, dans les conditions fixées par le règlement du Conseil n° 659/1999 du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne, de notifier à la Commission européenne les projets d'aides ou de régimes d'aides que les collectivités territoriales souhaitent mettre en oeuvre.

Cette notification est obligatoire lorsque le projet ne relève pas d'un régime d'aides déjà approuvé par la Commission ou d'un règlement d'exemption pris en application du règlement n° 994/98 du Conseil du 7 mai 1998 sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE à certaines catégories d'aides d'Etat. A ce jour, quatre règlements ont été publiés :

- le règlement de la Commission n° 69/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis ;

- le règlement de la Commission n° 70/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises.

- le règlement de la Commission n° 68/2001 du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation.

- le règlement de la Commission n°2204/2002 du 12 décembre 2002 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à l'emploi.

En deuxième lieu, les entreprises doivent reverser aux collectivités territoriales et à leurs groupements les aides jugées indues par la Commission européenne ou la Cour de justice des communautés européennes.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 1511-1-1 dispose en conséquence que la collectivité territoriale serait tenue de procéder sans délai à cette récupération. A défaut, il tend à permettre au représentant de l'Etat, après une mise en demeure restée sans effet dans un délai d'un mois à compter de sa notification, de procéder d'office à l'émission du titre nécessaire à cette récupération.

Il est ajouté que les collectivités territoriales seraient tenues de supporter les conséquences financières pouvant résulter, pour l'Etat, de l'exécution tardive ou incomplète des décisions de récupération. Cette charge constituerait ainsi une dépense obligatoire. L'Etat assume en effet, aux yeux des institutions européennes, la responsabilité de l'application des politiques communautaires.

La responsabilité étant le corollaire de la liberté, il semble légitime de prévoir, en droit interne, que les conséquences d'un manquement au régime des aides publiques aux entreprises soient assumées par leur auteur.

En troisième lieu, le dernier alinéa du texte proposé pour insérer un article L 1511-1-1 dans le code général des collectivités territoriales tend à prévoir que les obligations résultant de la procédure prévue à l'article 88-1 du traité instituant la Communauté européenne et celles résultant de la mise en oeuvre des règlements d'exemption pris en application de l'article 89 dudit traité s'imposent aux collectivités territoriales lorsqu'elles concernent leurs dispositifs d'aide aux entreprises.

· La position de la commission des Lois

Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 1511-1-1 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet trois amendements rédactionnels ou de précision.

5. La suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes

· Le dispositif proposé par le projet de loi

? Le quatrième paragraphe (IV) a pour objet de réécrire l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de conforter le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique, d'autre part, de supprimer la distinction entre les aides directes et les aides indirectes aux entreprises.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l'article L. 1511-2 dispose :

- que les aides directes revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ;

- qu'elles sont attribuées par la région et que leur régime est déterminé par délibération du conseil régional ;

- que les départements, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides directes dans le cadre d'une convention passée avec la région.

Le rôle de chef de file de la région se limite donc aux aides directes. En application de l'article L. 1511-3, les aides indirectes sont librement octroyées par les autres collectivités territoriales ou leurs groupements, sous réserve de respecter les dispositions nationales régissant certaines d'entre elles ainsi que le droit communautaire de la concurrence.

La rédaction proposée est ambiguë. Elle semble avoir pour conséquence :

de donner compétence au conseil régional pour définir le régime et décider de l'octroi de l'ensemble des aides au développement économique, à l'exception des aides à l'immobilier et des commissions dues sur les garanties d'emprunt, visées à l'article L. 1511-3, et des aides versées dans le cadre de convention avec l'Etat, visées à l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales ;

de supprimer la distinction entre aides directes et aides indirectes, en imposant que les aides décidées par le conseil régional revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.

Comme le prévoit déjà l'article L. 1511-2, les départements, les communes et leurs groupements ne pourraient participer au financement de ces aides que dans le cadre d'une convention passée avec la région.

Les départements, les communes et les groupements de collectivités territoriales conserveraient ainsi la faculté d'intervenir en complément de la région sous réserve, en premier lieu, que cette dernière ait préalablement défini les conditions de sa propre intervention, en second lieu, qu'elle accepte de signer une convention précisant les conditions de leur participation au financement du régime mis en place au niveau régional.

Une circulaire du 16 janvier 2003, émanant du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, explicite ces dispositions :

« L'intervention du département ou de la commune doit donc respecter les conditions générales d'intervention fixées par la région dans sa délibération.

« Ainsi, dans le cadre d'un régime d'aide régional qui s'adresse d'une manière générale à l'ensemble des entreprises, la convention peut prévoir que le département pour des raisons juridiques ou économiques n'interviendra qu'en faveur de certaines d'entre elles.

« S'agissant de la participation financière de ces collectivités à la mise en oeuvre des aides régionales, en l'absence d'indication précise dans les débats parlementaires sur ce point, il apparaît nécessaire que d'une manière globale, sur l'ensemble du régime, la région prévoie en tout état de cause l'inscription de crédits.

« Dans le cas contraire, les autres collectivités (départements, communes et groupements) ne « participeraient pas au financement » des aides régionales au sens de la loi et apparaîtraient comme finançant seules ces dispositifs, ce qui serait alors illégal.

« Si la loi organise une possibilité de cofinancement des aides directes définies au niveau régional, en revanche, elle ne précise pas le taux de financement que doit apporter chacune des collectivités locales. Celui-ci sera donc librement défini par la convention.

« Par ailleurs, le cofinancement peut indifféremment s'apprécier projet par projet ou de façon plus globale, au niveau du régime d'aide défini par la région. Dans ce dernier cas, la participation financière de la région n'est pas nécessaire pour chacune des aides individuelles accordées dans le cadre du régime qu'elle a défini.

« Ainsi, la convention peut prévoir que certaines entreprises seront aidées par la région et d'autres par le département. Ce partage peut s'effectuer notamment selon le secteur d'activité concerné, le montant du projet, la taille des entreprises, ou la zone géographique visée... »

? Le cinquième paragraphe (V) a pour objet de modifier l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de déterminer les types d'aides que les collectivités territoriales et leurs groupements, en particulier les départements et les communes, peuvent attribuer seuls ou conjointement, d'autre part, de prévoir que ces aides devraient « tenir compte » des orientations du schéma régional de développement économique élaboré par le conseil régional.

Le régime des aides à l'immobilier serait rénové ; celui de la prise en charge des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédits resterait inchangé ; enfin, dans la logique de la suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes, la disposition selon laquelle les autres aides indirectes sont libres serait supprimée, d'autant que cette liberté n'était qu'apparente en raison du droit communautaire.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 1511-3 dispose que la vente ou la location de bâtiments par les collectivités territoriales ou leurs groupements doit se faire aux conditions du marché. Il prévoit cependant qu'il peut être consenti des rabais sur ces conditions ainsi que des abattements sur les charges de rénovation de bâtiments industriels anciens suivant des règles de plafond et de zone prévues par décret en Conseil d'Etat.

Sur le fondement de ces dispositions trois types de rabais peuvent être accordés par les collectivités locales sur le prix de vente et de location des bâtiments :

- les rabais consentis sur le prix de rénovation des bâtiments industriels existants ;

- les rabais consentis sur le prix de vente et de location des bâtiments dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire pour les projets industriels ;

- les rabais consentis sur le prix de vente et de location des bâtiments dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire pour les projets tertiaires.

Le deuxième alinéa de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales dispose que les commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédit peuvent être prises en charge, totalement ou partiellement, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Cette aide ne peut pas être cumulée, pour un même emprunt, avec la garantie ou le cautionnement accordé par une collectivité ou un groupement.

Le dernier alinéa de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les aides indirectes autres que les aides à l'immobilier d'entreprise et celles concernant la prise en charge des commissions de garanties d'emprunt sont libres.

Ces aides indirectes ne sont pas encadrées par des dispositions réglementaires. Toutefois, la jurisprudence a fixé certaines conditions à respecter pour l'une des aides indirectes « libres » la plus couramment utilisée : la vente ou la location de terrains par les collectivités locales aux entreprises. Dans un arrêt du 3 novembre 1997, « commune de Fougerolles », le Conseil d'Etat a admis la légalité d'une délibération du conseil municipal prévoyant la cession d'un terrain à une entreprise au franc symbolique dans la mesure où l'opération contenait des contreparties suffisantes pour la commune en termes d'intérêt général, et notamment en termes de créations d'emplois. Cette jurisprudence peut être étendue aux dispositifs qui prévoient la location de terrains communaux à une entreprise privée dès lors que sont prévues de réelles contreparties en termes d'intérêt général pour la commune.

Toutefois, ce dispositif présente des risques au regard des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne. En effet, par une décision du 12 juillet 2000, la Commission européenne a considéré qu'une aide accordée par deux collectivités locales à une entreprise sous la forme d'une vente de terrain à un prix inférieur à sa valeur était illégale. La Commission a estimé que cette mesure constituait une aide à l'investissement en faveur de l'entreprise bénéficiaire, qui conformément aux dispositions de l'article 88-3 du traité CE, aurait du être notifiée et approuvée préalablement à sa mise en oeuvre.

La modification proposée par le présent article consiste à encadrer les différentes aides à l'immobilier actuellement consenties par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Ces aides pourraient prendre la forme de subventions ou de rabais sur le prix de vente, de location ou de location vente, de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés réalisés sous maîtrise d'ouvrage publique ou privée. Elles pourraient être versées soit directement à l'entreprise bénéficiaire soit au maître d'ouvrage, ce dernier devant alors en faire bénéficier intégralement l'entreprise. Elles devraient donner lieu à l'établissement d'une convention. Le montant des aides serait calculé par référence aux conditions du marché, suivant des règles de plafond et de zone déterminées par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 1511-4 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent imposer des garanties aux entreprises bénéficiaires d'un aide ainsi qu'à leurs dirigeants, ne serait pas modifié.

La position de la commission des Lois

Le dispositif proposé laisse donc une grande latitude aux collectivités territoriales pour se répartir les tâches en matière de développement économique selon la double exigence de cohérence et de proximité des politiques publiques.

Les départements et les communes devraient ainsi aisément se voir confier par les régions l'attribution des aides aux petites entreprises, au commerce et à l'artisanat. En cas de mésentente, ils auraient la possibilité de verser seuls des aides à l'immobilier aux entreprises, en application du texte proposé pour l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, mais également de faire appel à l'Etat en ayant recours à la procédure de carence prévue par le texte proposé pour l'article L. 1511-5.

Plus préoccupante est la définition limitative des formes d'aides susceptibles d'être décidées par le conseil régional et accordées par l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements.

En effet, les rédactions proposées pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales pourraient laisser croire qu'en dehors des aides à l'immobilier et des commissions sur les garanties d'emprunt, les départements et les communes ne pourraient accorder d'autres formes d'aides que celles contrôlées par la région.

Rien n'est non plus indiqué sur l'articulation entre le régime des aides au développement économique et celui des aides en faveur de la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, définies au titre V du livre II de la deuxième partie et du titre III du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales.

Afin de lever ces ambiguïtés, votre commission des Lois vous soumet deux amendements de réécriture du texte proposé par cet article pour les articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales, afin :

- de préciser que le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique porte sur les aides qui revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations ;

- d'indiquer plus explicitement que les départements, les communes et leurs groupements ne peuvent participer au financement de ces aides qu'à la condition d'avoir passé une convention avec la région ;

- de permettre aux départements, aux communes et à leurs groupements de continuer à accorder seuls ou conjointement, dans le respect du droit communautaire de la concurrence et en tenant compte du schéma régional de développement économique, des aides actuellement qualifiées d'indirectes (conseils de gestion, réalisation d'études, mise à disposition de locaux commerciaux) et des aides aux entreprises en difficulté ou au maintien des services en milieu rural.

6. Le recours possible à l'Etat

? Le sixième et dernier paragraphe (VI) de cet article tend à réécrire l'article L 1511-5 du code général des collectivités territoriales afin de permettre aux départements, aux communes et à leurs groupements d'accorder des aides au développement économique en cas de carence de la région, sous réserve de conclure une convention avec l'Etat.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, l'article L. 1511-5 dispose que « des actions de politique économique notamment en faveur de l'emploi peuvent être entreprises par les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre de conventions conclues par eux avec l'Etat et fixant les modalités des aides qu'ils peuvent consentir, le cas échéant en dérogeant aux conditions d'utilisation prévues pour les collectivités territoriales par les dispositions du II de l'article 87 de la loi de finances pour 1987. »

Il ressort notamment de la jurisprudence du Conseil d'Etat que la légalité des conventions passées en application de l'article L.1511-5 du code général des collectivités territoriales est subordonnée au respect des conditions de forme et de procédure suivantes :

- une convention spécifique doit être conclue (Conseil d'Etat 18 novembre 1991, département des Alpes-maritimes) ;

- la convention doit porter sur des actions préalablement définies et non sur une politique globale de soutien au développement économique local.

- les aides mises en oeuvre dans le cadre de cette convention doivent respecter les règles communautaires relatives aux aides publiques aux entreprises issues de l'application des articles 87 et 88 du traité CE.

Ces conventions sont actuellement conclues dans trois cas :

- pour des opérations ponctuelles associant l'Etat et les collectivités locales en faveur d'un projet d'investissement lié à l'implantation ou au développement d'une ou de plusieurs entreprises déterminées. A l'occasion de l'implantation d'une grande entreprise ou d'une de ses filiales, il apparaît souvent nécessaire de mettre en place un dispositif d'aide spécifique associant l'Etat et l'ensemble des collectivités territoriales concernées, sous réserve des dispositions du droit communautaire ;

- pour autoriser les collectivités locales à intervenir dans le cadre de régimes d'aides mis en oeuvre par l'Etat (mise en oeuvre du fonds de développement des PMI, du fonds régional d'aide au conseil, de la prime d'orientation agricole...) ;

- pour autoriser les collectivités locales à intervenir dans le cadre de régimes d'aides locaux spécifiques, à la condition que la mise en oeuvre du régime d'aide envisagé ait été négociée avec la Commission européenne spécifiquement pour l'intervention des collectivités locales, ou que le régime d'aides entre dans le cadre d'un règlement d'exemption.

Depuis la publication de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ce type de conventions ne présente d'intérêt pour les régions que dans l'hypothèse où elles prévoient, en sus de la mise en oeuvre d'un régime d'aides, un engagement financier réciproque avec l'Etat, par exemple dans le cadre du contrat de plan. Elles peuvent alors servir de document de programmation financière.

En revanche, l'article L. 1511-5 permet aux départements, aux communes et aux groupements de collectivités territoriales de mettre en oeuvre une aide ou un régime d'aides directes non prévu au niveau régional, dans le cadre d'une convention passée avec l'Etat. La circulaire du 16 janvier 2003 précitée appelle toutefois l'attention des préfets sur le fait que cette procédure ne doit pas devenir systématique, ce qui aurait pour effet de vider de leur portée les dispositions issues de la loi du 27 février 2002 confiant à la région un rôle de chef de file en matière d'aides directes aux entreprises.

La réforme proposée a pour objet de tirer toutes les conséquences du rôle de chef de file dévolu à la région en matière de développement économique.

Ne pouvant intervenir en matière de développement économique sans l'accord de la région, sauf pour l'octroi des aides à l'immobilier et la prise en charge des garanties d'emprunt, les communes, les départements et les groupements de collectivités territoriales devraient lui soumettre leurs projets d'aide ou de régime d'aides.

Il est désormais prévu que la région devrait motiver son refus d'intervenir. Dans ce cas ainsi qu'en l'absence de réponse dans un délai de deux mois, la collectivité ou le groupement de collectivités territoriales pourrait demander à conclure une convention avec l'Etat afin de mettre en oeuvre son projet.

Le préfet conserverait toute latitude pour apprécier l'opportunité de signer une telle convention. Dans l'hypothèse où il ferait droit à cette demande, il devrait porter le projet de convention à la connaissance du conseil régional, afin qu'il puisse faire valoir ses observations, puis lui transmettre copie de la convention définitive.

S'agissant du texte proposé pour l'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision.

Elle vous soumet également un amendement ayant pour objet de compléter cet article par un nouveau paragraphe afin de tirer la conséquence de la suppression de la distinction entre aides directes et aides indirectes au titre V du livre II de la deuxième partie, au titre III du livre II de la troisième partie et au chapitre III du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

* 6 Conseil d'Etat, 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce en détail de Nevers.

* 7 J.-C. Nemery, Le nouveau régime des interventions économiques des collectivités locales, Actualité juridique du droit administratif, 20 février 1993, page 65.