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3. Des dérives regrettables

Si le bilan de la décentralisation est largement positif, des dérives regrettables se sont produites, qui constituent autant de menaces pour les collectivités territoriales.

La complexité de notre organisation institutionnelle résulte sans doute du grand nombre de collectivités territoriales - 36.779 communes, 100 départements et 26 régions, encore que le développement spectaculaire de la coopération intercommunale témoigne de la capacité des communes à mutualiser leurs moyens afin d'améliorer les services rendus à la population - au 1er janvier 2003, 49 millions d'habitants, soit plus de 80 % de la population française, étaient regroupés dans 2.360 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Elle tient également au fait que l'Etat n'a pas encore tiré toutes les conséquences de la décentralisation. Son rôle de contrôleur et d'acteur de la vie locale reste en effet ambigu. La déconcentration est toujours en chantier et les élus locaux se plaignent légitimement de ne pas disposer d'un interlocuteur unique.

Par ailleurs, la logique initiale de la décentralisation, fondée sur une répartition des compétences par blocs, a été progressivement perdue de vue au profit d'une autre logique, celle de la cogestion.

Contractualisation et décentralisation apparaissent complémentaires dans leur principe mais parfois antagonistes dans leur mise en oeuvre. Le contrat permet en effet à ses parties de mettre en commun leurs moyens de pour l'exercice de compétences partagées. Utilisé de manière systématique, il présente toutefois le risque de contribuer à la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de l'action publique. En outre, alors que le contrat doit reposer sur l'équilibre et la durée, la logique contractuelle est trop souvent inégalitaire et dénuée de force contraignante pour l'Etat, qui ne tient pas toujours ses engagements.

Cette logique de cogestion aboutit ainsi à un dévoiement des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la participation croissante des collectivités territoriales au financement des compétences de l'Etat ou par une tendance accentuée à la recentralisation, dont les lois du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions et du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ont constitué des exemples flagrants.

Enfin, les moyens dont disposent les collectivités territoriales pour assumer des responsabilités croissantes s'avèrent insuffisants.

S'agissant des moyens en personnel, le cadre juridique de la fonction publique territoriale reste inadapté aux besoins des collectivités. La compétence, le dévouement et l'efficacité des fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Toutefois, les procédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux collectivités territoriales les qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur des fonctionnaires.

S'agissant des finances locales, la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation a mis en évidence une tendance à la remise en cause des marges d'autonomie financière des collectivités locales. Sous la précédente législature, leurs recettes fiscales ont ainsi été amputées de près de 15 milliards d'euros, en raison de la suppression de la part salaires des bases de taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux ainsi que de l'abaissement, puis du plafonnement, du tarif du droit de mutation à titre onéreux.

La démarche entreprise par l'actuel Gouvernement a eu précisément pour objet de mettre un terme à ces dérives et de mieux protéger les libertés locales.