CHAPITRE PREMIER
LA VOIRIE
Le débat sur les infrastructures de transports 2003-2020, mené après l'Assemblée nationale, au Sénat, le 3 juin 2003, a mis en lumière l'effort considérable, chiffré à plus de 23 milliards d'euros, qui devra être fait par la puissance publique pour parfaire le développement des infrastructures de transports en France.
Le budget de l'Etat en faveur des transports est consacré pour plus de 80 % à des dépenses de fonctionnement. En outre, comme le relevait notre collègue Philippe Marini, lors du débat sur les infrastructures de transports, les investissements de l'Etat dans le secteur des transports représentaient en 2000 seulement 0,8 % du produit intérieur brut, contre 1,2 % en 1991.
Or, l' audit sur les infrastructures de transport , présenté au Gouvernement en décembre 2002, ainsi que l'étude de la Délégation à l'aménagement du territoire, rendue publique en avril 2003, ont évalué les besoins supplémentaires de financement des projets d'infrastructures d'ici à 2020 à près de 15 milliards d'euros.
Dans ce contexte, le transfert de compétence en la matière aux collectivités territoriales et à leurs groupements constitue une réponse au défi que doit relever notre pays.
Le domaine public routier actuel se décompose en un domaine routier national , un domaine routier départemental et un domaine routier communal .
Cette distinction, fondée à titre exclusif sur le critère de la propriété domaniale, implique que la collectivité propriétaire du domaine routier considérée assure la maîtrise d'ouvrage et, par là même, est responsable de l'investissement et de l'entretien sur le réseau qui le constitue.
Aujourd'hui, le domaine public routier national est constitué de 7.500 km d'autoroutes concédées et de 30.500 km d'autoroutes non concédées. En volume, ce domaine est donc bien inférieur à ce qu'il était dans les années 1960, l'article 66 de la loi n° 71-1061 du 29 décembre 1971 de finances pour 1972 ayant, entre temps, procédé au déclassement de près de 53.000 km de routes nationales secondaires. Il ne représente plus, ainsi, que 4 % de la voirie routière, les départements et les communes en détenant respectivement 37 % et 59 % 14 ( * ) .
Pourtant, comme l'a souligné à plusieurs reprises la Cour des comptes, en l'état actuel de la répartition des compétences, l'Etat n'est pas à même d'assurer convenablement l'entretien de son réseau , car durant plusieurs années, la priorité a été donnée par l'Etat au développement du réseau plutôt qu'à sa maintenance 15 ( * ) .
De fait, de 1988 à 1997, alors que le trafic automobile sur le domaine public routier national augmentait de 22 % et que le réseau s'accroissait lui-même de 11 %, les moyens financiers de l'Etat ont décru de 17 % 16 ( * ) . Notre collègue M. Gérard Miquel avait, quant à lui, relevé dans son rapport spécial annuel dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2000 combien la faiblesse des dotations de l'Etat avait conduit immanquablement à une dégradation du patrimoine routier 17 ( * ) . Ainsi, pour l'année 2002, seuls 582 millions d'euros ont été consacrés à l'entretien du réseau routier national.
Par leur participation sans cesse accrue au financement des infrastructures routières, qu'elles soient nationales ou locales, les collectivités territoriales ont montré leur capacité à gérer la majeure partie du réseau routier français . Les dépenses des départements en matière de crédits routiers ont ainsi dépassé 22 milliards d'euros en 2000. La participation des collectivités territoriales dans le financement du réseau routier appartenant au domaine public de l'Etat est en croissance continue 18 ( * ) .
Face à ce constat, le présent projet de loi envisage d'opérer un nouveau transfert de compétences qui bénéficierait, pour l'essentiel, aux départements
Plusieurs propositions avaient d'ailleurs déjà été faites en ce sens, pour permettre une meilleure gestion du réseau routier faisant partie du domaine public routier national. Ainsi, dans son rapport intitulé « Pour une République territoriale », la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation proposait qu'un « nouveau transfert [soit] opéré en matière d'entretien des routes nationales assorti des moyens nécessaires pour permettre aux départements d'accomplir cette mission . » 19 ( * ) Dans le même sens, la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, préconisait de « confier aux départements l'aménagement et l'entretien du réseau routier national » 20 ( * ) .
Les articles 12 à 21du présent projet de loi s'inscrivent dans ce contexte et tendent à renforcer les responsabilités des collectivités territoriales, à commencer par les départements, en ce domaine.
Article 12
(art. L. 111-1 et L. 121-1 du code de la voirie
routière)
Transfert aux départements
de certaines routes
classées routes nationales
Cet article tend à permettre le transfert aux départements de certaines parties de la voirie classée route nationale tout en précisant le rôle de l'Etat et des régions pour assurer la cohérence et l'efficacité du réseau routier dans son ensemble.
Le domaine public routier national comporte actuellement près de 7.500 km d'autoroutes concédées ainsi que 30.500 km d'autoroutes non concédées et de routes classées routes nationales. Or, l'Etat n'est aujourd'hui plus en mesure d'assurer le financement correct de l'entretien de l'ensemble de ce réseau. Les collectivités territoriales contribuent d'ailleurs déjà pour plus de 40 % au financement des routes nationales non concédées. Afin de donner davantage de cohérence à la gestion du domaine public routier sur l'ensemble du territoire, le présent article devrait permettre le transfert aux départements de 15.000 à 20.000 kilomètres de voirie.
a) Rôle de l'Etat et de la région à l'égard du réseau routier
? A cet effet, le premier paragraphe (I) de cet article complèterait l'article L. 111-1 du code de la voirie routière en lui ajoutant trois nouveaux alinéas. Cette dernière disposition définit actuellement la consistance du domaine public routier, qui comprend « l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées ».
Cet ajout aurait pour objet de définir le rôle de l'Etat et des départements à l'égard du domaine public routier .
L'Etat serait présenté, de façon solennelle et non normative, comme le garant de la cohérence et de l'efficacité du réseau routier dans son ensemble. L'indispensable cohérence du réseau routier sur l'ensemble du territoire national appelle indéniablement une action et une surveillance qui, en effet, ne peuvent provenir que de l'Etat .
A ce titre, il aurait pour mission de « veiller » à la sécurité, à la cohérence de l'exploitation et de l'information des usagers, à la connaissance statistique des réseaux et des trafics, ainsi qu'au développement et à la diffusion des « règles de l'art ».
Cette dernière formulation viserait à englober les normes techniques qui doivent être suivies lors de travaux d'aménagements autoroutiers, ainsi que l'ensemble des documents de référence, à caractère éventuellement non normatif, qui seraient mis à disposition des collectivités territoriales propriétaires d'un domaine public routier 21 ( * ) .
A son niveau, la région serait également appelée à exercer un rôle de coordination , en vertu des deuxième et troisième alinéas du présent paragraphe.
En premier lieu, la région serait chargée de mener une action de concertation entre l'Etat, d'une part, et les collectivités intéressées, d'autre part, sur l'évolution régionale des investissements routiers.
Cette concertation interviendrait dans le cadre du schéma d'orientation des transports que la région doit élaborer en application de l'article II de l'article 14-I de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Ce schéma, qui doit comprendre un volet « transport de voyageurs » et « transport de marchandises », doit être compatible avec les schémas de services collectifs eux-mêmes prévus par l'article 2 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Les collectivités intéressées doivent être interprétées comme les départements, détenteurs du domaine public routier départemental, et les communes, détentrices également d'un domaine public routier.
En second lieu, aux termes du troisième alinéa de ce paragraphe, dans le cadre de ce schéma de transports, la région serait habilitée à conclure avec l'Etat et, le cas échéant, les départements des conventions pluriannuelles de programmation des infrastructures de transport s.
Ces conventions pluriannuelles fixeraient les engagements financiers de chaque partie et les opérations auxquelles les financements sont affectés. Le contenu précis de ces conventions serait néanmoins précisé par le décret en Conseil d'Etat prévu par le dernier alinéa du III de l'article 12 du présent projet de loi.
b) Consistance du domaine public routier national
? En vertu du deuxième paragraphe (II) du présent article, l'article L. 121-1 du code de la voirie routière serait complété afin de définir la consistance du « domaine public routier national ».
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 121-1 du code de la voirie routière dispose que les voies du domaine public routier national sont les autoroutes ainsi que les routes nationales. Le deuxième alinéa du présent paragraphe ajouterait une définition générale du domaine public routier national incluant d'autres voies routières que celles actuellement énumérées par l'article susvisé.
Ce domaine serait désormais défini comme un « réseau cohérent d'autoroutes et de routes » qui assureraient, alternativement :
- la circulation terrestre de grand transit ;
- les déplacements entre métropoles régionales ;
- la desserte des équipements présentant un intérêt économique national ou européen ;
- la desserte équilibrée du territoire.
L'idée qui sous-tend la présente disposition est donc de limiter le domaine public routier national aux grands axes routiers de communication du territoire national.
Le dernier alinéa du présent paragraphe énoncerait que des décrets en Conseil d'Etat fixeraient la liste des itinéraires existants qui répondent à la définition du domaine public routier national figurant au précédent alinéa.
c) Conditions et effets du transfert de domanialité au profit du département
? Le troisième paragraphe (III) de l'article 12 déterminerait la consistance du transfert de voirie opéré au profit des départements et définirait les procédures applicables en la matière.
Aux termes du premier alinéa de ce paragraphe, le transfert au profit des départements concernerait, en premier lieu, « les routes classées dans le domaine public routier de l'Etat à la date de publication de la présente loi et que le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière n'aura pas fait figurer dans ce domaine ». Les éléments du domaine public routier transféré se définiraient ainsi négativement. En tout état de cause, les autoroutes, même non concédées, ne pourraient faire l'objet d'un transfert.
Il est précisé que ce transfert concernerait également les « accessoires » et « dépendances » des routes nationales concernées. Ainsi, le transfert porterait non seulement sur la chaussée et les ouvrages d'art, mais également sur l'ensemble des éléments liés à l'utilisation de la voirie, tels que les panneaux de signalisation, le réseau et les bassins d'assainissement ainsi que les plantations.
En outre, le texte prévoirait que les acquisitions foncières réalisées par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées seraient également cédées aux départements. En effet, lors de la création de nouvelles infrastructures, ou dans le but d'assurer des aménagements futurs, l'Etat a pu acquérir la propriété de terrains en y inscrivant des servitudes d'urbanisme. Ces terrains pourraient ainsi donner au département bénéficiant du transfert la possibilité d'effectuer de nouveaux aménagements ou de poursuivre ceux qui préexistent.
Le transfert des routes nationales aux départements serait opéré dès lors que ces dernières ne répondent pas aux critères énoncés à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Toutefois, un acte juridique constatant ce transfert serait nécessaire pour que des effets juridiques lui soient attachés.
Ce transfert serait constaté par un acte de « l'autorité administrative de l'Etat déterminée par voie réglementaire » dans un délai de 18 mois à compter de la publication du décret en Conseil d'Etat visé à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière.
Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin de préciser qu'il s'agit du représentant de l'Etat dans le département.
L'acte constatant le transfert induirait des effets juridiques essentiels pour les départements, à compter du 1 er janvier de l'année suivant la date à laquelle cet acte est intervenu. Il opèrerait en effet, d'une part, transfert, aux départements concernés, des servitudes, droits et obligations de l'Etat et, d'autre part, classement des routes transférées dans la voirie départementale.
Ce reclassement ne produirait cependant aucune conséquence juridique sur le statut de route express ou de route à grande circulation des voies ainsi transférées. Il s'agit en effet de statuts qui concernent seulement l'exercice du pouvoir de police de la circulation 22 ( * ) .
La notification de la décision administrative précitée emporterait, quant à elle, de plein droit mise à jour des documents d'urbanisme concernés par le transfert. Le transfert des routes pourrait remettre en cause l'économie de certains documents tels que les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les plans d'alignements. Il impliquerait donc que ces documents soient modifiés afin de les mettre en conformité avec la nouvelle situation créée par le transfert.
Les transferts ainsi réalisés se feraient à titre gratuit, aucune indemnité, salaire, droit ou honoraire ne pouvant être perçu à cette occasion.
Un décret en Conseil d'Etat déterminerait les conditions d'application du présent article.
Votre commission des lois relève qu'il n'existe aucune sanction lorsque la décision administrative constatant le transfert n'est pas intervenue dans le délai de dix-huit mois.
Pour que l'absence de décision ne puisse conduire à bloquer le transfert, votre commission vous propose de préciser, par amendement, que le transfert interviendrait en tout état de cause, de plein droit, le 1 er janvier 2008.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.
* 14 Réponse ministérielle à la question orale n° 1295 de M. Jean-Claude Leroy, député, JOAN du 30 janvier 2001, p. 860.
* 15 Cour des comptes, Rapport public sur la politique routière et autoroutière : évaluation de la gestion du réseau national, 1992.
* 16 Cour des comptes, Rapport public annuel 2000, p. 612.
* 17 Annexe n° 24 : Equipement, transport et logement (tome II - Transport : routes et sécurité routière) du rapport général n° 89 (1999-2000) sur le projet de loi de finances pour 2000.
* 18 Cour des comptes, Rapport sur l'action des départements dans le domaine de la voirie routière, 1998.
* 19 « Pour une République territoriale - L'unité dans la diversité », Rapport n° 447 (1999-2000) de la mission d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, M. Jean-Paul Delevoye, président, M. Michel Mercier, rapporteur.
* 20 « Refonder l'action publique locale », Rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy au Premier ministre, 2000, La Documentation française, p. 74.
* 21 Par exemple, des études techniques sur la fiabilité des matériaux, etc...
* 22 Les routes express sont des voies ou sections de voies, définies par décret en Conseil d'Etat, qui sont accessibles seulement en des points aménagés à cet effet et qui peuvent être interdites à certaines catégories d'usagers ou de véhicules (articles L. 151-1 et suivants du code de la voirie routière). Les routes à grande circulation sont soumises à un régime spécifique pour l'exercice des pouvoirs de police, qui sont répartis entre le maire et le préfet (article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales).