CHAPITRE II
LES GRANDS ÉQUIPEMENTS
Les grands équipements dont les dispositions du présent chapitre organiseraient le transfert peuvent constituer des facteurs de dynamisme économique pour les collectivités territoriales. Le maintien de la compétence de l'Etat en ce domaine ne s'avère plus justifiée à l'heure où il convient de gérer au plus près du terrain les infrastructures.
Dans ce contexte, les articles 22 à 28 du présent projet de loi tendraient à transférer aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des compétences pour les aérodromes (articles 22 et 23), les ports maritimes (articles 24 et 25), les voies et ports fluviaux (article 26), certaines voies ferrées (article 27), ainsi que les équipements concédés par l'Etat aux sociétés d'aménagement régional (article 27).
Article 22
(art. 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février
2002
relative à la démocratie de
proximité)
Transfert des aérodromes et hélistations
civils
Cet article prévoit le transfert des aérodromes et hélistations civils appartenant actuellement à l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements .
1. Le droit en vigueur
La création d'un aérodrome peut être entreprise, en vertu de l'article L. 221-1 du code de l'aviation civile, tant par des personnes privées que par des personnes publiques, sous réserve qu'une convention soit signée avec le ministre chargé de l'aviation civile.
Dans ce cadre juridique, de nombreuses collectivités territoriales ont créé des aérodromes. Ainsi, parmi les quelque 560 aérodromes implantés sur le territoire national, plus de 300 ont été créés par les régions 27 ( * ) , les départements 28 ( * ) ou les communes 29 ( * ) .
Toutefois, une partie des aérodromes répartis sur le territoire national appartient à l'Etat , qui les gère en régie directe ou par le biais d'un établissement public 30 ( * ) , ou qui, dans la majeure partie des cas, fait appel à un concessionnaire. Ce dernier est, le plus souvent une chambre de commerce et d'industrie 31 ( * ) , bien que des personnes privées puissent également se voir concéder l'exploitation d'aérodromes.
Or, de nombreux aéroports appartenant à l'Etat ont , pour l'essentiel, une vocation locale , illustrée notamment par un faible trafic de passagers ou de fret. De plus, la part d'investissement de l'Etat dans les aérodromes nationaux est plus en plus faible, s'élevant depuis une quinzaine d'années à seulement 10 % de l'investissement total.
Il semble donc plus cohérent, en termes de gestion des infrastructures aéroportuaires sur le territoire, de donner aux collectivités territoriales la responsabilité de ces aérodromes.
Dans cette logique, l'article 15 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, insérant un article L. 4424-23 dans le code général des collectivités territoriales, a transféré à la collectivité territoriale de Corse la domanialité et la gestion des aéroports d'Ajaccio, Bastia, Calvi et Figari.
L'article 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a, par ailleurs, permis d'engager une expérimentation afin de renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le développement des aérodromes.
Jusqu'au 31 décembre 2006, les collectivités territoriales sont autorisées à bénéficier d'une expérimentation leur permettant de conclure avec l'Etat des conventions déterminant les aérodromes civils donnant lieu à un transfert de compétences en matière d'aménagement, d'entretien et d'exploitation. Toutefois, aucune expérimentation n'a, à ce jour, été mise en oeuvre sur le fondement de cette disposition.
Par le présent projet de loi, le Gouvernement va plus loin dans le transfert de compétences en matière aéroportuaire aux collectivités territoriales puisque ce dernier aurait, en principe, un caractère définitif.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
a) Principe du transfert de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des aérodromes et hélistations civils aux collectivités territoriales
Le premier paragraphe (I) de l'article 22 poserait le principe du transfert aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des aérodromes civils appartenant à l'Etat.
Ces aérodromes seraient, aux termes du présent paragraphe, transférés au plus tard le 1 er janvier 2007 .
La personne bénéficiaire du transfert pourrait être toute collectivité territoriale intéressée (région, département, commune) ou tout groupement de collectivités dont les compétences pourraient comprendre l'aménagement, la gestion et l'entretien de ces aérodromes et hélistations. La formulation large de « groupements de collectivités » permettrait à des syndicats mixtes de solliciter un transfert de compétence en la matière.
Toutefois, seules les collectivités ou groupements dans le ressort géographique desquels sont situées ces infrastructures pourraient bénéficier de ce transfert.
En définitive, selon les informations recueillies par votre rapporteur, le présent transfert pourrait concerner 140 aéroports relevant aujourd'hui de la responsabilité de l'Etat, représentant 97 % du trafic commercial français.
Cependant, deux catégories d'aérodromes seraient exclues de ce transfert.
D'une part, le transfert ne porterait pas sur les aérodromes présentant un caractère national ou international. La décentralisation en matière aéroportuaire ne se justifie en effet que si une gestion de proximité s'avère nécessaire. Or, si une telle gestion est hautement souhaitable dans le cadre d'infrastructures d'intérêt local, elle ne se justifie pas pour des structures à caractère national voire international.
D'autre part, seraient également exclus de ce transfert les aérodromes qui seraient nécessaires à l'exercice des missions de l'Etat . Il s'agirait d'aérodromes non militaires qui sont actuellement réservés à l'usage des administrations de l'Etat et dont la liste a été publiée au journal officiel, sur la base de l'article D. 231-1 du code de l'aviation civile 32 ( * ) .
En tout état de cause, ce transfert n'interviendrait que pour les aérodromes appartenant, à la date de la publication de la loi, à l'Etat.
La liste des aérodromes exclus du transfert serait fixée par décret en Conseil d'Etat. Elle pourrait inclure les Aéroports de Paris 33 ( * ) . En outre, elle pourrait inclure les aérodromes de Bâle-Mulhouse, Bodeaux-Mérignac, Cayenne-Rochambeau, Fort-de-France-Le Lamentin, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence, Montpellier-Méditerranée, Nantes-Atlantique, Nice-Côte d'Azur, Point-à-Pitre-Le Raizet, Saint-Denis-Gillot, Strasbourg-Entzheim et Toulouse-Blagnac.
En définitive, le transfert porterait sur environ 108 aérodromes représentant 8 millions de passagers. Dans cette catégorie, les situations sont cependant très contrastées, seule une quinzaine d'aéroports assurant un trafic supérieur à 100.000 passagers et deux aéroports -Clermont-Ferrand et Lille- recevant chacun plus d'un million de passagers par an.
b) Procédure et effets du transfert de compétence au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements
? Le deuxième paragraphe (II) du présent article définirait la procédure de transfert de compétence .
- Le transfert de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion d'un ou de plusieurs aérodromes déterminés à une collectivité ou un groupement de collectivités se ferait, en principe, à sa demande, cette dernière devant intervenir au plus tard le 31 août 2006.
Cette demande texte vise actuellement « toute collectivité visée au I ». Votre commission des Lois vous soumet un amendement afin d'inclure les groupements de collectivités territoriales qui peuvent également solliciter un transfert.
Elle devrait être notifiée à l'Etat ainsi qu'aux autres collectivités intéressées. Il s'agirait des collectivités dans le ressort desquelles sont situées les infrastructures des aérodromes susceptibles de transfert.
Le texte proposé par l'article 22 distingue trois situations, selon qu'il existe une ou plusieurs demandes de transfert ou qu'aucune demande n'a été formulée.
Dans l'hypothèse d'une demande unique , ou à tout le moins, si dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la demande de transfert pour une infrastructure donnée, aucune autre demande n'a été notifiée, la collectivité ou le groupement pétitionnaire se verrait automatiquement transférer la compétence en matière aéroportuaire.
En cas de pluralité de candidatures pour un même aérodrome, le texte instituerait une procédure de concertation . Cette concertation serait conduite sous la responsabilité du représentant de l'Etat dans la région dans laquelle est implanté l'aérodrome concerné. L'objet de cette concertation est d'aboutir à une demande unique de transfert pour l'aérodrome concerné. La durée de cette concertation serait fixée discrétionnairement par le préfet.
A l'issue de cette concertation, le bénéficiaire du transfert serait désigné par le représentant de l'Etat. Lorsque la concertation permettrait d'aboutir à un accord entre les pétitionnaires, il serait pris acte de cet accord et le préfet désignerait, en conséquence, la collectivité ou le groupement attributaire de l'aérodrome.
En l'absence d'accord au terme de la concertation, il reviendrait au préfet de région de désigner la collectivité ou le groupement affectataire de la compétence. Pour ce faire, il prendrait en compte deux éléments :
- les « caractéristiques de l'aérodrome ». Parmi celles-ci figureraient le trafic et la « zone d'attraction » de l'infrastructure. Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à substituer à cette dernière expression celle de « zone de chalandise » ;
- les enjeux économiques et d'aménagement du territoire.
De fait, en fonction de l'intérêt variable d'un aérodrome à l'autre, le préfet pourra décider, en fonction des critères susmentionnés, de conférer la compétence à la région, au département, voire à la commune ou à tout groupement ayant compétence en cette matière.
Toutefois, si la région s'est portée candidate, elle serait « prioritaire ». Cette précision implique que malgré un jugement contraire, en termes d'aménagement du territoire ou d'enjeux économiques, le préfet serait tenu de la désigner comme bénéficiaire du transfert.
En l'absence de candidature au transfert de compétence avant la date du 31 août 2006, la collectivité ou le groupement attributaire serait désigné de façon unilatérale par le représentant de l'Etat dans la région. Son choix ne serait cependant pas discrétionnaire et se fonderait sur les caractéristiques de l'aérodrome et les enjeux économiques et d'aménagement du territoire.
Votre commission des Lois vous soumet divers amendements tendant à inclure à chaque fois les groupements de collectivités dans le cadre de la procédure prévue par le présent article.
En outre, elle vous présente un amendement tendant à prévoir que le préfet de département communique à leur demande, aux collectivités du groupement ayant sollicité le transfert, les éléments d'information leur permettant de se prononcer en connaissance de cause , en ayant à leur disposition des informations de nature économique, sociale et financières sur l'aérodrome concerné.
? Le troisième paragraphe (III) du présent article définirait les effets juridiques du transfert de compétence ainsi opéré.
Les modalités et la date d'entrée en vigueur de ce transfert seraient déterminées par une convention conclue entre l'Etat et la collectivité ou le groupement attributaire du transfert. Cette convention interviendrait dans les conditions prévues à l'article L. 221-1, ce qui veut dire que le signataire de cette convention au nom de l'Etat serait le ministre chargé de l'aviation civile.
A défaut , c'est-à-dire, en pratique, lorsque le bénéficiaire du transfert de compétences aura été unilatéralement désigné par le représentant de l'Etat dans la région, ces modalités seraient définies par arrêté du ministre de l'équipement.
Le transfert emporterait :
- d'une part, subrogation , dans le chef de la collectivité ou du groupement de collectivité concernée par le transfert, de l'ensemble des droits et obligations de l'Etat à l'égard des tiers. En conséquence, la survenance du transfert ne permettrait pas de remettre en cause, de ce seul fait, les conventions de délégation de service public liant l'Etat à des délégataires personnes publiques ou privées ;
- d'autre part, transfert de la propriété des biens de l'aérodrome , ce transfert ayant lieu à titre gratuit. Toutefois, ne seraient pas concernés les biens présents sur l'aérodrome qui ne seraient pas la propriété de l'Etat, ainsi que les emprises et installations permettant à l'Etat d'assurer ses missions de défense nationale, de sécurité de la circulation aérienne, de météorologie et de sécurité civile.
Le texte proposé précise en outre que, lorsque des installations ou des aménagements sont nécessaires au fonctionnement des services chargés de la police, de la sécurité et de la météorologie, ceux-ci seraient mis gracieusement à la disposition de l'Etat, dans des conditions fixées par la convention ou l'arrêté déterminant les modalités du transfert.
c) Transfert de compétence à titre expérimental
Le quatrième paragraphe (IV) de l'article 22 prévoit que le transfert de compétences en matière aéroportuaire pourrait faire l'objet d'une expérimentation , à la demande des collectivités territoriales.
Par souci de précision, et en cohérence avec les amendements qu'elle vous a déjà soumis, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à offrir cette faculté également aux groupements de collectivités territoriales.
A l'instar de ce que prévoit, à l'heure actuelle, l'article 105 de la loi précitée du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, l'échéance de cette expérimentation serait fixée au 31 décembre 2006.
Il paraît nécessaire de fixer un délai pendant lequel les collectivités et leurs groupements peuvent solliciter le bénéfice de cette expérimentation. Un tel délai s'impose puisqu'au 31 décembre 2006, le transfert à titre expérimental aurait, en principe, un caractère définitif. Or, l'expérimentation, pour être viable, doit pouvoir s'effectuer sur une certaine durée.
Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à prévoir que la demande au titre de l'expérimentation doit intervenir dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi.
Le transfert de compétence à titre expérimental n'entraînerait alors pas de transfert de propriété des biens aéroportuaires appartenant à l'Etat, mais une simple mise à disposition de ceux-ci à la collectivité ou au groupement affectataire.
A l'échéance fixée pour l'expérimentation, le transfert de compétences à la collectivité ou au groupement de collectivités attributaire deviendrait définitif , dans les conditions de procédures fixées par le deuxième paragraphe (II) de cet article et avec les effets juridiques définis en son troisième paragraphe (III).
Toutefois, le bénéficiaire de la compétence à titre expérimental aurait la faculté de s'opposer au transfert définitif, la seule exigence posée par la présente disposition étant de prendre une délibération en ce sens, six mois avant l'échéance de l'expérimentation, c'est-à-dire le 30 juin 2006 au plus tard.
En cas d'opposition au transfert à la collectivité bénéficiaire de l'expérimentation, le transfert interviendrait malgré tout, en application de la procédure prévue au II de l'article 22 et avec les effets juridiques définis par le III du même article.
Votre commission des Lois, outre un amendement de nature rédactionnelle, vous propose un amendement tendant à supprimer la précision selon laquelle les « avec les mêmes exceptions » pour les biens mis à disposition, cette mention étant superfétatoire.
d) Transfert de propriété des biens mis par voie conventionnelle à disposition des collectivités ou de leurs groupements
Le cinquième paragraphe (V) du présent article règle la question du transfert des biens appartenant à l'Etat qui auraient fait l'objet une mise à disposition conventionnelle au profit d'une collectivité, avant la publication de la présente loi .
Avant même le présent projet de loi, l'Etat a, dans certains aérodromes, mis certains des biens dont il est propriétaire à la disposition de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités.
Dans une quarantaine d'aérodromes, des conventions de mise à disposition ont été conclues. Elles définissent généralement la consistance des biens mis à disposition, les rôles respectifs de l'Etat et de la collectivité affectataire, le régime des travaux effectués sur l'aérodrome, les obligations en matière d'assurance ou de traitement des passagers.
Le texte proposé prévoit que la propriété des biens en question serait transférée définitivement à la collectivité ou au groupement bénéficiant de la convention de mise à disposition, dans les conditions prévues au III du présent article. En conséquence, de ce renvoi, ce transfert serait fait à titre gratuit et ne donnerait lieu à aucune indemnité, droit, taxe, honoraire ou salaire. En outre, il serait nécessaire qu'une convention constatant ce transfert intervienne entre l'Etat et la collectivité ou le groupement concerné ou, à défaut, qu'un arrêté ministériel soit pris aux mêmes fins.
Ce transfert interviendrait à tout moment sur la demande de la collectivité ou du groupement bénéficiaire de la mise à disposition, et au plus tard le 31 décembre 2006. A cette date, le transfert se ferait donc, en principe, à cette collectivité.
Le présent paragraphe réserve toutefois le cas d'une résiliation de la convention de mise en disposition par la collectivité territoriale concernée, avant la date du 30 juin 2006. Dans cette hypothèse, le transfert ne pourrait intervenir.
Dans l'hypothèse où la convention de mise à disposition serait résiliée à la demande de la collectivité ou du groupement avant la date du 30 juin 2006, une telle résiliation entraînerait renoncement au bénéfice du transfert de compétence et de propriété pour l'aéroport concerné.
Dès lors, le transfert s'effectuerait dans les conditions visées aux paragraphes II et III du présent article. Il s'opérerait, en tout état de cause, au plus tard, le 31 décembre 2006.
e) Prorogation, à titre transitoire, des contrats de délégation de service public
Le sixième paragraphe (VI) de l'article 22 énoncerait que les délégations de service public accordées par l'Etat et portant sur les aérodromes transférés seraient prorogées .
Cette disposition a pour objet d' assurer la continuité de l'exécution des services publics aéroportuaires, lorsque ces derniers font l'objet d'une délégation. En particulier, le présent paragraphe permettrait le maintien des contrats liant l'Etat à l'exploitant des infrastructures. Tel serait, par exemple, le cas des contrats de concession conclus avec les chambres de commerce et d'industrie.
Le texte proposé distinguerait deux situations :
- pour les délégations venant à échéance avant le transfert définitif de l'aérodrome concerné : il y aurait prorogation tacite et de plein droit de ces délégations par périodes de douze mois. En outre, cette prorogation s'étendrait jusqu'à la première date anniversaire du transfert de compétence. Toutefois, dans chaque cas, le délégataire aurait la faculté de s'opposer à ces prorogations, ce qui est conforme au principe contractuel ;
- pour les délégations arrivant à échéance dans l'année suivant le transfert définitif de l'aérodrome concerné, une prorogation tacite et de plein droit serait prévue jusqu'à la première date anniversaire de ce transfert.
Les modalités d'exercice du droit d'opposition n'étant pas prévues par la présente loi et ressortissant du domaine réglementaire, un décret s'avèrerait sans doute alors nécessaire.
f) Application des présentes dispositions aux hélistations civiles
Le septième paragraphe (VII) tendrait à appliquer aux hélistations civiles les dispositions des paragraphes I à VI.
En conséquence, les règles juridiques définies pour les aérodromes civils s'appliqueraient, sans aucun aménagement, à ces infrastructures.
g) Abrogation des dispositions de l'article 105 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
L e huitième et dernier paragraphe (VIII) de l'article 22 abrogerait l'article 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002.
Les dispositions du présent article, qui ne peuvent plus désormais être mises en oeuvre, compte tenu des délais stricts qui y étaient imposés pour bénéficier d'une expérimentation en matière d'aérodrome, n'ont en effet plus lieu d'être.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.
* 27 Par exemple, l'aéroport de Metz-Nancy-Lorraine, créé par la région Lorraine.
* 28 Tel l'aéroport de Châlons-Vatry, créé par le département de la Marne.
* 29 Par exemple, l'aéroport de Deauville-Saint-Gatien.
* 30 Il en va ainsi notamment pour les aéroports de Roissy-Charles de Gaulle, d'Orly et du Bourget, gérés par Aéroports de Paris, ou pour l'aéroport de Bâle-Mulhouse, géré par un établissement public franco-suisse.
* 31 Les CCI gèrent aujourd'hui 121 aéroports, réalisant un trafic de 48,1 millions de passagers en 2002.
* 32 Journal officiel n° 263 du 10 novembre 2002, p. 18620 et s.
* 33 Aéroports de Paris gère actuellement 14 aérodromes, dont les plus importants sont Roissy-Charles de Gaulle, Orly et Le Bourget.