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Article 59
Transfert aux communes, à titre expérimental, de la responsabilité
de la politique de résorption de l'insalubrité dans l'habitat

Cet article a pour objet de permettre aux communes de se voir confier, à titre expérimental, la responsabilité de la politique de résorption de l'insalubrité dans l'habitat et de lutte contre le saturnisme.

1. Le droit en vigueur

L'insalubrité est définie par la notion de danger, qui associe la dégradation de tout immeuble, bâti ou non, qu'il soit vacant ou occupé, à des effets négatifs sur la santé des occupants ou des voisins. En réponse à une question orale de Mme Françoise de Panafieu, députée, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports du logement, du tourisme et de la mer, estimait à 900.000 le nombre de logements insalubres95(*).

La lutte contre l'habitat insalubre constitue une politique régalienne de l'Etat au regard des enjeux fondamentaux qu'elle recouvre en matière de santé publique et de solidarité nationale. Elle relève, à ce titre, d'un pouvoir de police spéciale du préfet et est mise en oeuvre, après consultation des personnes concernées (propriétaires et occupants) et avis du conseil départemental d'hygiène, par un arrêté préfectoral portant déclaration d'insalubrité accompagnée d'une prescription de travaux nécessaires pour y remédier.

Les arrêtés d'insalubrité sont précédés d'une enquête d'insalubrité réalisée par les directions départements des affaires sanitaires et sociales. Ils doivent respecter une procédure précise décrite aux articles L. 1331-26 à L. 1331-31 du code de la santé publique.

En dépit de mesures d'unification et de simplification prises par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cette procédure coexiste avec des dispositifs spécifiques aux périmètres insalubres, aux locaux impropres à l'habitation ou encore à la lutte contre le saturnisme.

L'article L. 1331-23 du code de la santé publique, consacré aux périmètres insalubres, donne ainsi au préfet la faculté « de déclarer l'insalubrité des locaux et installations utilisés aux fins d'habitation, mais impropres à cet objet pour des raisons d'hygiène, de salubrité ou de sécurité et situés à l'intérieur d'un périmètre qu'il définit. » Le préfet doit auparavant recueillir les avis du conseil départemental d'hygiène et du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement. L'arrêté vaut interdiction d'habiter et d'utiliser les immeubles qu'il désigne. Il doit être publié au recueil des actes administratifs du département, affiché à la mairie du lieu de situation des biens et notifié aux propriétaires et usufruitiers intéressés.

Cette procédure a normalement pour objectif opérationnel l'expropriation des terrains et immeubles concernés, dans le cadre d'une opération de résorption de l'habitat insalubre, mêmes si ces opérations peuvent également être engagées sur la base des arrêtés d'insalubrité irrémédiables pris en application des articles L. 1331-26 et suivants. Dénuée de tout caractère contradictoire et, à ce titre, soumise à de nombreux contentieux, cette procédure a beaucoup été utilisée dans les années 1970 pour résorber les bidonvilles, habitats précaires ou autres locaux manifestement impropres à l'habitation.

L'article L. 1331-24 du code de la santé publique permet au préfet, après avis du conseil départemental d'hygiène et du maire, de faire injonction à toute personne mettant à disposition des locaux ou installations qui, même en l'absence de déclaration d'insalubrité, présentent un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants en raison de leur densité d'occupation ou de l'utilisation qui en est faite, d'avoir à rendre l'utilisation de ces locaux ou installations conformes aux prescriptions de son arrêté.

Quant aux procédures concernant la lutte contre le saturnisme, elles sont définies aux articles L. 1334-1 à L. 1334-6 du code de la santé publique. Issues de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, elles permettent aux préfets d'imposer aux propriétaires des travaux d'urgence, en cas d'accessibilité au plomb repérée à la suite d'un cas de saturnisme.

Elles leur permettent, en outre, de mettre en oeuvre ces mêmes dispositions à la suite du signalement d'une accessibilité au plomb et imposent aux propriétaires vendeurs d'un logement construit avant 1948 et situé dans une zone à risque délimitée par le préfet, la réalisation d'un état des risques d'accessibilité au plomb.

L'article L. 1336-interdit à l'habitation les caves, sous-sols, combles et pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur qui seraient cependant utilisés à cette fin, que ce soit à titre gratuit ou onéreux. La jurisprudence a précisé que des combles, non aménagés en logement, bien que pourvus d'ouvertures sur l'extérieur, entraient dans les locaux inhabitables par nature. Toute personne qui aura mis à disposition d'habitation de tels lieux et qui n'aura pas déféré dans le délai d'un mois à la mise en demeure du préfet de mettre fin à cette situation sera passible de sanctions pénales. En pratique le préfet prend un arrêté d'interdiction définitive d'habiter.

La police spéciale du préfet en matière d'insalubrité doit être distinguée de la police de la salubrité des maires qui, relevant de son pouvoir de police général, est exercée sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Cette police, dont le champ est différent, porte essentiellement sur les divers désordres d'entretien des installations sanitaires et des équipements du logement. Elle s'exerce par des injonctions adressées aux propriétaires ou aux occupants et permet d'éviter l'aggravation de l'état des immeubles et leur basculement dans l'insalubrité.

La porosité des frontières entre ces deux polices a conduit certains de nos collègues, à l'instar de M. Philippe Leroy, à s'émouvoir du fait que « certaines directions départementales d'affaires sanitaires et sociales renvoient quasi systématiquement, sans se déplacer sur les lieux, les dossiers liés aux problèmes d'insalubrité auprès des maires qui ne peuvent prendre, en la matière, qu'un simple arrêté qu'ils auront, en pratique, toutes les peines du monde à faire appliquer. » Le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer estime quant à lui que « la DDASS est fondée, lorsqu'elle est saisie d'une plainte, à apprécier au regard de la situation, l'opportunité d'entamer une procédure d'insalubrité, ou de transmettre l'affaire au maire qui peut donner un premier avis pertinent ou la traiter au titre de son pouvoir de police de la salubrité96(*). »

Dans les communes dotées d'un service communal d'hygiène et de santé, celui-ci en application du 3° de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique, exerce au nom de l'Etat des missions en matière d'hygiène de l'habitat. A cet effet il instruit les dossiers d'insalubrité. Par ailleurs, il suit les dossiers relevant de la police sanitaire du maire 

Dans ces communes, les services communaux d'hygiène et de santé ont donc une obligation de traiter les dossiers dont ils ont connaissance, quelle que soit leur source (plaintes d'occupants, renvoi des DDASS,...). Le manque de diligence du service est susceptible d'engager la responsabilité de la commune et, en cas d'inaction, le préfet peut mettre en demeure la commune de faire engager l'enquête d'insalubrité par le service communal d'hygiène et de santé.

La police de l'insalubrité se distingue également de la police des immeubles menaçant ruine, fondée sur la notion de péril, qui relève de la compétence des maires en application des articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation et de l'article L. 2213-24 du code général des collectivités territoriales. Tout immeuble menaçant ruine n'est en effet pas nécessairement un immeuble d'habitation et un immeuble d'habitation insalubre peut ne pas menacer ruine.

Signalons enfin que la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a donné aux maires le pouvoir de prescrire la remise en état ou le remplacement d'équipements communs d'immeubles collectifs à usage principal d'habitation, selon une procédure analogue à la procédure figurant aux article L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Si elle a laissé coexister ces différentes polices, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, a en revanche unifié et amélioré les droits des occupants d'immeubles insalubres ou menaçant ruine.

2. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le champ d'application de l'expérimentation serait restreint, puisqu'il ne concernerait que Paris et les communes :

- ayant créé un service communal d'hygiène et de santé avant le 1er janvier 1984 et éligibles, à ce titre, à la dotation générale de décentralisation en application du troisième alinéa de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique ;

- et répondant à des conditions de fonctionnement précisées par décret.

208 communes disposaient d'un service communal d'hygiène et de santé au 1er janvier 1984. Sous réserve de remplir ces conditions, seules participeraient à l'expérimentation les collectivités volontaires.

L'expérimentation serait conduite pour une durée de trois ans.

Elle consisterait à confier aux communes retenues la mise en oeuvre, conjointement, des procédures relatives à la résorption de l'insalubrité et à la lutte contre la présence de plomb. Les communes devraient ainsi exercer cette double responsabilité sans pouvoir opter pour l'une ou l'autre compétence.

Chaque expérimentation ferait l'objet d'une convention entre la commune et l'Etat précisant obligatoirement mais non exclusivement :

- les objectifs prioritaires de lutte contre le saturnisme infantile et l'insalubrité dans la commune ;

- les engagements financiers provisionnels de la commune et de l'Etat, les dotations de l'Etat et de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat pouvant être versées dans le cadre des conventions conclues avec des établissements publics de coopération intercommunale pour déléguer à ces derniers l'attribution des aides à la pierre, conformément au dispositif prévu par l'article 49 du présent projet de loi ;

- les conditions de mise en place de dispositifs d'observation de l'habitat insalubre et de l'habitat exposé aux risques d'accessibilité au plomb ;

- les conditions dans lesquelles il serait rendu compte annuellement de son exécution et les conditions dans lesquelles une évaluation serait effectuée au terme de son application.

A Paris, dans l'hypothèse où cette collectivité souhaiterait participer à l'expérimentation, la convention conclue avec l'Etat devrait en outre préciser les conditions d'instruction des dossiers d'insalubrité et de lutte contre le saturnisme.

La signature de la convention aurait pour conséquences :

- le transfert au maire des pouvoirs de police spéciale dévolus au préfet, ce dernier devant toutefois être informé des arrêtés et mesures prises pour la mise en oeuvre des articles précités du code de la santé publique ;

- l'obligation pour la commune d'assurer l'hébergement ou le relogement des occupants d'un logement insalubre en cas de défaillance ce du propriétaire, en application des articles L. 1334-4 du code de la santé publique et L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation.

3. La position de la commission des Lois

Votre commission des Lois vous soumet trois amendements dont, un d'ordre formel, ayant pour objet d'encadrer l'expérimentation :

- en portant à quatre ans sa durée, afin qu'elle soit identique à celle des autres expérimentations prévues par le présent projet de loi

- en accordant aux communes un délai d'un an pour présenter leurs candidatures ;

- en prévoyant la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation, établi par le Gouvernement dans un délai de trois mois au moins avant le terme de l'expérimentation et assorti des observations des collectivités territoriales y ayant participé.

Elle vous propose d'adopter l'article 59 ainsi modifié.

* 95 Réponse à la question orale n° 347 de Mme Françoise de Panafieu- Journal officiel de l'Assemblée nationale du 21 mai 2003, page 3795.

* 96 Réponse à la question écrite n° 05253 du 23 janvier 2003 de M. Philippe Leroy - Journal officiel du Sénat du 19 juin 2003, page 2010.