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Article 67
(art. L. 213-2, L. 213-2-1 nouveau, L. 214-6, L. 214-6-1 nouveau,
L. 211-8, L. 213-2, L. 213-8, L. 214-10, L. 216-4, L. 421-23,
L. 442-9 du code de l'éducation et art. L. 811-7 du code rural)
Transfert aux départements et aux régions du recrutement
et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers
et de service des collèges et lycées

Cet article a pour objet, d'une part, de confier aux départements et aux régions le soin d'assurer l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique dans les collèges et lycées dont ils ont la charge, d'autre part, de leur transférer le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de ces établissements.

1° Le droit en vigueur

Aux termes des articles L. 213-2 et L. 216-1 du code de l'éducation, issus des lois de décentralisation, les départements et les régions ont respectivement la charge des collèges et des lycées.

Ils en assurent la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception, d'une part, des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat, dont la liste est arrêtée par décret, d'autre part, des dépenses de personnels.

Ils prennent toutefois en charge la rémunération des agents de l'Etat mis à leur disposition lorsqu'ils organisent des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires des activités d'enseignement et de formation (article L. 216-1 du code de l'éducation).

Les départements et les régions se sont fortement investis dans leurs nouvelles missions. Leur part dans la dépense totale que la nation consacre à l'éducation est passée de 14 % en 1975 à 21 % en 2001, soit une progression de 50 %. L'investissement a été particulièrement important dans les régions et départements dont les lycées et collèges étaient en mauvais état ou sous-équipés. La décentralisation a ainsi permis de répondre à l'accroissement du nombre d'élèves.

Depuis 1986, date de l'entrée en vigueur du transfert, les dépenses totales (fonctionnement et investissement) consacrées par les collectivités territoriales aux lycées et collèges sont en progression constante.

Plus de 2.600 lycées relèvent des régions. En 1986, leurs dépenses de fonctionnement représentaient 2.348 millions de francs (357,95 millions d'euros) et celles d'investissement 843 millions de francs (128,51 millions d'euros) ; en 2003, les régions ont consacré à ces mêmes dépenses respectivement 1 milliard et 2,4 milliards d'euros. Ainsi, en dix-sept ans, l'effort des régions en faveur des lycées a été sept fois plus important que celui de l'Etat. Plus de 300 lycées ont été ouverts dans des locaux neufs ou entièrement reconstruits depuis 1989. Dans presque toutes les régions, environ un lycée sur dix est pratiquement neuf.

Près de 5.200 collèges relèvent des départements. En 1986, leurs dépenses de fonctionnement représentaient 2.429 millions de francs (370,30 millions d'euros) et celles d'investissement 811 millions de francs (123,64 millions d'euros) ; en 2000, les départements consacraient à ces mêmes dépenses respectivement 1,3 milliard et 1,8 milliard d'euros. Plus de 200 collèges ont été ouverts depuis 1988 en France métropolitaine, dont environ 190 entièrement dans des bâtiments neufs, parallèlement 350 collèges ont été reconstruits.

Sur la période, l'effort consenti par les départements en faveur des collèges a donc été six fois plus important que celui de l'Etat.

2° Le dispositif proposé par le projet de loi

Le premier paragraphe (I) du présent article a pour objet de modifier l'article L. 213-2 du code de l'éducation, afin de prévoir que les départements assureraient l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique dans les collèges dont ils ont la charge.

En conséquence, le deuxième paragraphe (II) tend à insérer un article L. 213-2-1 dans le code de l'éducation afin de prévoir que le département assurerait le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans les collèges.

Il est précisé que ces personnels resteraient membres de la communauté éducative et concourraient directement aux missions du service public de l'éducation nationale dans les conditions prévues :

- au II de l'article L. 421-23 dont la nouvelle rédaction, proposée par le X du présent article, prévoit, d'une part, que le président du conseil général ou régional s'adresse directement au chef d'établissement pour l'exercice des compétences incombant au département ou à la région, d'autre part, que les relations entre l'établissement et sa collectivité de rattachement sont organisées par convention ;

- à l'article L. 913-1, qui prévoit déjà que les personnels administratifs, techniques, ouvriers, sociaux, de santé et de service sont membres de la communauté éducative, concourent directement aux missions du service public de l'éducation et contribuent à assurer le fonctionnement des établissements et des services de l'éducation nationale, contribuent à la qualité de l'accueil et du cadre de vie et assurent la sécurité, le service de restauration, la protection sanitaire et sociale et, dans les internats, l'hébergement des élèves.

Symétriquement, les troisième (III) et quatrième (IV) paragraphes ont respectivement pour objet de modifier l'article L. 214-6 du code de l'éducation et d'insérer dans ce code un article L. 214-6-1, afin de prévoir que la région assurerait :

- d'une part, l'accueil, la restauration, l'hébergement, ainsi que l'entretien général et technique dans les établissements dont elle a la charge ;

- d'autre part, le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans les lycées, tout en rappelant que ces personnels resteraient membres de la communauté éducative et concourraient directement aux missions du service public de l'éducation nationale dans les conditions précitées.

Logiquement, le cinquième paragraphe (V) tend à réécrire les 3° et 4° de l'article L. 211-8 du code l'éducation afin de prévoir le transfert aux départements et aux régions de la charge de la rémunération de ces personnels mais également, de façon plus surprenante, des assistants d'éducation, visés à l'article L. 916-1 du code de l'éducation.

Le sixième paragraphe (VI) a pour objet de modifier l'article L. 213-2 du code de l'éducation afin de préciser que les dépenses de personnel prises en charges par l'Etat sont celles visées à l'article L. 211-8, c'est-à-dire :

- la rémunération du personnel enseignant des écoles élémentaires et des écoles maternelles, sous réserve des dispositions prévues à l'article L. 216-1, relatives à rémunération par les collectivités territoriales des agents de l'Etat mis à leur disposition lorsqu'ils organisent des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires des activités d'enseignement et de formation ;

- la rémunération du personnel de l'administration et de l'inspection ;

- la rémunération du personnel des collèges et des lycées, à l'exception des personnels techniciens, ouvriers et de service et des assistants d'éducation ;

- les dépenses pédagogiques des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale ;

- la rémunération des personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Par coordination :

 le septième paragraphe (VII) a pour objet de modifier les articles L. 213-8 et L. 214-10 du code de l'éducation afin de préciser que, lorsque 10 % au moins des élèves d'un collège ou d'un lycée résident dans un autre département ou une autre région que celui ou celle dont relève l'établissement, une participation aux charges de fonctionnement et, désormais, de personnel pourrait être demandée à la collectivité de résidence ;

 le huitième paragraphe (VIII) a pour objet de modifier l'article L. 214-6 du code de l'éducation afin de prévoir que la région ne prendrait pas en charge les dépenses de personnel assumées par l'Etat en application de l'article L. 211-8 ;

 le neuvième paragraphe (IX) a pour objet de modifier l'article L. 216-4 du code de l'éducation afin de préciser que, lorsqu'un même ensemble immobilier comporte à la fois un collège et un lycée, une convention intervient entre le département et la région pour déterminer celle des deux collectivités qui assure non seulement les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement de l'ensemble mais également le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service.

Comme on l'a vu, le dixième paragraphe (X) a pour objet de modifier l'article L. 421-23 du code de l'éducation afin de prévoir :

- d'une part, que le président du conseil général ou régional s'adresserait directement, sans passer par les autorités académiques, au chef d'établissement pour l'exercice des compétences incombant à la collectivité de rattachement ;

- d'autre part, qu'une convention organiserait les relations entre l'établissement et la collectivité de rattachement, en précisant les modalités d'exercice de leurs compétences respectives en matière de construction, de reconstruction, d'extension, de grosses réparations, d'équipement et de fonctionnement matériel de l'établissement, ainsi qu'en matière d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique, en fonction des objectifs fixés par la collectivité de rattachement et des moyens qu'elle allouerait cet effet.

Le onzième paragraphe (XI) a pour objet de modifier l'article L. 442-9 du code de l'éducation afin de prévoir le transfert aux lycées et collèges des charges afférentes à la partie de la contribution forfaitaire due aux classes des collèges et lycées d'enseignement privés sous contrat au titre de ces mêmes dépenses de personnel (forfait d'externat - part personnel), jusqu'alors à la charge de l'Etat

Le douzième paragraphe (XII) a pour objet de modifier l'article  L. 811-7 du code rural afin de prévoir :

- la prise en charge par l'Etat de la rémunération du personnel de direction et du personnel exerçant dans les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole, à l'exception des personnels techniciens, ouvriers et de services et des assistants d'éducation ;

- la prise en charge par la région de la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement de ces établissements, à l'exception des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat dont la liste est arrêtée par décret.

3. La position de la commission des Lois

Le transfert aux départements et aux régions des personnels, techniciens et ouvriers de service constitue la conséquence logique de la décentralisation des moyens d'investissement et de fonctionnement des établissements publics locaux d'enseignement.

Il avait été envisagé par la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, tandis que la Commission pour l'avenir de la décentralisation préconisait une simple mise à disposition (proposition n° 22).

Les avantages attendus sont en effet nombreux : cohérence et clarté dans l'exercice des compétences, meilleure évaluation des besoins et aptitude à y répondre plus rapidement.

Des emplois de personnels administratifs devraient également être transférés afin d'assurer la gestion des agents concernés.

Les corps concernés par le transfert regroupaient 96.282 agents en 2003, répartis entre les ouvriers d'entretien et d'accueil (OEA, 68 % des effectifs transférés), les ouvriers professionnels (OP, 23 % des effectifs), les maîtres-ouvriers (MO, 8,5 % des effectifs) et les techniciens de l'éducation nationale (TEN, 222 personnes). Les agents non titulaires représenteraient 9 % des effectifs. 956 équivalents temps plein seraient actuellement affectés à la gestion de ces agents.

La procédure de transfert régie par le titre V du présent projet de loi prévoit qu'au plus tard deux ans après la date de publication du décret de partition définitive des services, les fonctionnaires d'Etat mis à disposition pourraient faire connaître leur option : soit demander leur intégration au sein de la fonction publique territoriale soit demander à être placés en position de détachement sans limitation de durée.

La perspective de la création d'un cadre d'emploi spécifique, dans la fonction publique territoriale, pour accueillir ces agents a été évoquée. Revendiquée par certaines organisations syndicales, elle est redoutée par les élus locaux en raison des lourdeurs de gestion qu'elle ne manquerait pas d'impliquer. La décision relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Aussi votre rapporteur appelle-t-il l'attention du Gouvernement sur la nécessité de tenir compte de l'ensemble des arguments évoqués.

Si elle juge justifié le transfert des TOS, votre commission des Lois vous soumet, en premier lieu, un amendement au V de cet article tendant à supprimer la prise en charge par les départements et les régions des rémunérations des assistants d'éducation employés dans les collèges et lycées.

L'article L. 916-1 prévoit un recrutement direct par les établissements publics locaux d'enseignement et les écoles régionales du premier degré des assistants d'éducation pour y exercer des fonctions d'encadrement et de surveillance des élèves et d'aide à l'accueil et à l'intégration des élèves handicapés, pendant et en dehors du temps scolaire.

Toutefois, il apparaît qu'en vertu des dispositions de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat, les emplois occupés par les assistants d'éducation, les maîtres d'internat et les surveillants d'externat des établissements d'enseignement font partie des emplois permanents de l'Etat et doivent donc, à ce titre, être rémunérés par lui, même si aucune mention relative à leur rémunération ne figure expressément dans la loi n° 2003-40 du 30 avril 2003.

Le présent projet de loi ne prévoit pas le transfert aux collectivités territoriales des missions exercées par les assistants d'éducation qui, définies par la loi du 30 avril 2003 précitée, semblent étrangères aux missions d'accueil de restauration et d'hébergement transférées. Il n'y a donc pas lieu de prévoir leur rémunération par les collectivités territoriales.

En deuxième lieu, votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant pour objet de renforcer les liens entre les chefs d'établissement des collèges et lycées et leurs collectivités de rattachement, en indiquant :

- d'une part, que la convention entre l'établissement et le département ou la région précise les modalités d'exercice des compétences respectives des parties, en fonction des objectifs fixés par la collectivité de rattachement et des moyens qu'elle alloue à l'établissement à cet effet ;

- d'autre part, que le chef d'établissement est chargé de la mettre en oeuvre et de rendre compte de son exécution.

Enfin, elle vous soumet un amendement de coordination et de simplification au XII de cet article.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 67 ainsi modifié.