Projet de loi portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE LA HAUTE AUTORITÉ DE LUTTE
CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET POUR L'ÉGALITÉ

Article premier
Statut et compétence

Cet article tend à instituer une nouvelle autorité administrative indépendante dénommée Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, dont il définit par ailleurs les compétences.

1. La création d'une nouvelle autorité administrative indépendante : un choix pertinent

La notion d'autorité administrative indépendante est une création d'origine sénatoriale . C'est en novembre 1977, à l'occasion de la discussion du projet de loi qui a créé la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qu' un amendement de la commission des Lois du Sénat inaugura cette nouvelle catégorie d'autorité administrative ^{36 ( * )} . Le Sénat a choisi cette qualification alors que l'Assemblée nationale proposait de faire de la CNIL un service du ministère de la justice. Cette innovation fut retenue au moment où le ministère de l'intérieur envisageait de centraliser les bases de données des services de police, sans débat public préalable.

Cette notion ne réapparaît qu'en 1984, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel qualifiant ainsi la Haute autorité de la communication audiovisuelle ^{37 ( * )} . Le juge constitutionnel donne alors à cette catégorie une place éminente dans l'ordonnancement juridique en considérant que « la désignation d'une autorité administrative indépendante du Gouvernement pour exercer une attribution aussi importante au regard de la liberté de communication que celle d'autoriser l'exploitation du service de radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé constitue une garantie fondamentale pour l'exercice d'une liberté publique ».

Le législateur a ensuite étendu la qualification d'autorité administrative à plus de dix institutions, recourant à cette formule pour répondre à des problèmes spécifiques.

Les autorités administratives indépendantes interviennent aujourd'hui dans des domaines très divers, avec des pouvoirs et des statuts d'une grande hétérogénéité . Dans son rapport public pour 2001, le Conseil d'Etat dénombre treize organismes définis comme des autorités administratives indépendantes par la loi ou par la jurisprudence. Parmi les plus importants figurent :

- la Commission nationale de l'informatique et des libertés (article 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) ;

- le Médiateur de la République, créé par la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur et qualifié d'autorité administrative indépendante par la décision du Conseil d'Etat Retail du 10 juillet 1981 puis par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) (article 1 ^er de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) ;

- la Commission de contrôle des campagnes électorales et des financements politiques (loi n° 90-55 du 15 janvier 1990) qualifiée d'autorité administrative indépendante par les décisions du Conseil constitutionnel n°s 91-1141/1142/1143/1144 DC du 31 juillet 1991, Elections Assemblée nationale, Paris (13 ^ème circ.) ;

- la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), qualifiée d'autorité administrative indépendante par l'article 13 de la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par voie de télécommunications ;

- l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), créée par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications et qualifiée d'autorité administrative indépendante par la décision du Conseil constitutionnel n° 96-378 DC du 23 juillet 1996 ;

- la Commission consultative du secret de la défense nationale (article 1 ^er de la loi n° 98-567 du 8 juillet 1998 instituant une Commission consultative du secret de la défense nationale) ;

- le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (article 14 de la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage) ;

- le Défenseur des enfants (article 1 ^er de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants) ;

- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée par la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité.

La création d'une autorité administrative indépendante dans le domaine de la lutte contre les discriminations semble donc correspondre aux critères qui justifient, en règle générale, la création de telles instances :

- garantir l'impartialité des interventions de l'Etat dans un domaine touchant aux droits et libertés, en les confiant à une institution libre de tout lien organique ou hiérarchique avec un ministre ;

- assurer la participation de personnes d'origines et de compétences diverses , ce qui peut paraître davantage justifié dans des matières techniques, mais l'est tout autant en matière de lutte contre des discriminations qui peuvent affecter les citoyens sur des fondements divers et dans tous les aspects de la vie sociale, professionnelle et privée ;

- permettre une action rapide et adaptée de l'Etat , l'autonomie conférée aux autorités administratives indépendantes les faisant échapper aux contraintes qui pèsent sur les modes traditionnels d'élaboration des décisions administratives ;

- faciliter le recours à la médiation , la croissance des saisines du Médiateur de la République illustrant les attentes des citoyens en la matière ^{38 ( * )} .

La HALDE devrait ainsi rejoindre la catégorie des autorités administratives chargées de protéger les libertés publiques, où figurent la CNIL, la CADA, la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la commission nationale de déontologie de la sécurité.

2. Une compétence étendue à toutes les discriminations

L'article 1 ^er du projet de loi donne compétence à la haute autorité pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie ^{39 ( * )} .

Cet article reprend ainsi la distinction opérée par le droit communautaire entre discriminations directes et indirectes, qui sont définies de la façon suivante à l'article 2 de la directive n° 2000/43/CE du 29 juin 2000 relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique :

« Une discrimination directe se produit lorsque, pour des raisons de race ou d'origine ethnique, une personne est traitée de manière moins favorable qu'une autre ne l'est, ne l'a été ou ne le serait dans une situation comparable ;

« Une discrimination indirecte se produit lorsqu'une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d'entraîner un désavantage particulier pour des personnes d'une race ou d'une origine ethnique donnée par rapport à d'autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un objectif légitime et que les moyens de réaliser cet objectif ne soient appropriés et nécessaires ».

Le champ de compétence ainsi défini, le plus large possible, pourra évoluer avec les modifications du droit international et interne.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 ^er sans modification .

Article 2
Composition

Cet article tend à fixer les règles de composition de la haute autorité ainsi que celles relatives au mandat de ses membres et à l'organisme consultatif qu'elle peut créer auprès d'elle.

1. Une autorité collégiale à la composition en partie soumise au principe de parité entre les hommes et les femmes

La haute autorité serait une instance collégiale composée de onze membres nommés par décret du Président de la République. Quatre autorités politiques désigneraient chacune deux membres : le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre.

Trois autres membres seraient désignés respectivement par le Vice-président du Conseil d'Etat, le Premier président de la Cour de cassation et par le Président du Conseil économique et social.

Comme il est fréquent pour les autorités administratives indépendantes, le Président de la République désignerait, parmi les deux membres qu'il nomme, le Président de la haute autorité. Ce dernier représenterait la haute autorité, dont il dirigerait les services. Le décret d'application de la loi devrait lui attribuer une voix prépondérante, en cas de partage.

La taille du collège de la haute autorité serait proche de celle des institutions étrangères homologues :

- huit à quinze membres pour la Commission pour l'égalité raciale (Commission for Racial Equity) créée en 1975 au Royaume-Uni ;

- neuf membres permanents et neuf suppléants pour la Commission pour l'égalité de traitement (Commissie Gelijke Behandeling) créée en 1994 aux Pays-bas ;

- douze membres pour l'Autorité pour l'égalité (Equality Authority) créée en 1999 en Irlande ;

- quinze membres pour la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec, créée en 1975.

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement présenté par M. Philippe Vuilque et les membres du groupe socialiste, qui avait reçu un avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, prévoyant que le Président de la République, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre « désignent des membres de sexes différents ».

Le principe de parité entre les hommes et les femmes s'appliquerait donc à huit membres du collège sur onze .

La solution adoptée par l'Assemblée nationale ne paraît pas satisfaisante au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, comme l'a indiqué M. Gilles Lebreton, professeur, directeur du groupe de recherche en droit fondamental international et comparé (GREDFIC) à l'université du Havre, devant votre commission, et comme l'avait d'ailleurs souligné M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi, lors des débats à l'Assemblée nationale ^{40 ( * )} .

En effet, l'article 3, dernier alinéa, de la Constitution, issu de l'article 1 ^er de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999, dispose que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives », champ dont ne relève pas la qualité de membre du collège de la HALDE.

En revanche, statuant sur les articles 134 et 137 de la loi de modernisation sociale relatifs à la « représentation équilibrée entre les femmes et les hommes » au sein des jurys chargés de prononcer la validation des acquis de l'expérience, le Conseil constitutionnel a estimé que ces articles « ne sauraient avoir pour effet de faire prévaloir, lors de la constitution de ces jurys, la considération du genre sur celle des compétences, des aptitudes et des qualifications » ^{41 ( * )} .

Votre commission estime que l'objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes ainsi validé par le juge constitutionnel pourrait être appliqué aux autorités politiques chargées de désigner chacune deux membres du collège de la HALDE, les incitant ainsi à se concerter afin de parvenir à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Ce principe de concertation serait également appliqué pour assurer, au sein du collège, le respect du pluralisme , qui fait tout l'intérêt d'une instance collégiale. Ainsi, dans l'hypothèse où des parlementaires seraient désignés pour faire partie de ce collège, ils devraient l'être de façon à assurer l'expression de sensibilités différentes. Cette concertation ne pourrait également que favoriser la pluridisciplinarité.

En revanche, il convient de ne pas appliquer ces objectifs aux trois autorités désignant chacune un membre, en raison de leur statut. En effet, ces dernières ne sont pas des autorités politiques issues d'une élection ou d'une majorité, mais de hauts magistrats - le vice-président du Conseil d'Etat et le Premier président de la Cour de cassation - et le président d'une assemblée consultative, le Conseil économique et social, composée notamment de représentants des organisations syndicales, des organisations professionnelles représentant les entreprises, des organismes de coopération et de la mutualité, et des associations familiales.

Le principe du pluralisme des courants d'idées et d'opinions a été consacré comme « un fondement de la démocratie » par le Conseil constitutionnel ^{42 ( * )} . Si la mention du pluralisme comme objectif de la composition d'une autorité administrative indépendante constitue une innovation, elle paraît de nature à répondre aux attentes des associations de lutte contre les discriminations, et correspondre à des exigences inhérentes au domaine spécifique d'intervention de la haute autorité, qui traitera du principe fondamental d'égalité.

Votre commission vous invite par conséquent à adopter un amendement tendant à substituer au dispositif adopté par l'Assemblée nationale un objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes, et de respect du pluralisme, appliqué aux désignations du Président de la République, du Président du Sénat, du Président de l'Assemblée nationale et du Premier ministre.

2. Les règles relatives au mandat des membres de la haute autorité : des garanties d'indépendance et de continuité

La durée du mandat du président et des membres de la haute autorité serait fixée à cinq ans . Cette durée est la même que celle prévue pour les membres de la CNIL, les membres de la CNDS et du CSA étant en revanche nommés pour six ans, comme le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants.

Les dispositions de l'article 2 relatives au mandat des membres de la haute autorité leur apportent des garanties essentielles d'indépendance . Ainsi, leur mandat ne serait ni révocable, ni renouvelable, suivant une règle quasi générale pour les membres des autorités administratives indépendantes, le mandat des membres de la CNIL étant, par exception, renouvelable une fois.

La continuité des travaux de la haute autorité serait assurée par le renouvellement par moitié , tous les trente mois, des membres du collège, à l'exception du président. Pour le premier renouvellement, le décret d'application du projet de loi devrait prévoir l'organisation, lors de la première séance du collège, d'un tirage au sort entre les membres, hormis le président, des cinq membres dont le mandat sera d'une durée de trente mois. La plupart des autorités administratives indépendantes collégiales sont également soumises à un renouvellement partiel. La CNIL se renouvelle ainsi par moitié tous les trois ans, le CSA par tiers tous les deux ans.

Lorsque le siège d'un membre du collège de la HALDE deviendrait vacant, un nouveau membre devrait être nommé par décret du Président de la République, après désignation par l'autorité qui avait nommé le membre à remplacer. Le mandat du membre remplaçant pourrait être renouvelé s'il a occupé ses fonctions pendant moins de deux ans.

Le remplacement prévu en cas de vacance d'un siège s'appliquerait également dans l'hypothèse d'un empêchement pour raison de santé.

3. L'association de personnalités qualifiées aux travaux de la haute autorité

L'article 2 prévoit la création par la haute autorité de tout organisme consultatif placé auprès d'elle afin d'associer des personnalités qualifiées à ses travaux.

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec un avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Philippe Vuilque et les membres du groupe socialiste, précisant que les personnalités qualifiées appartenant à l'organisme consultatif sont choisies parmi des représentants des associations, des syndicats et des organisations professionnelles et les personnes ayant une activité dans le domaine de la lutte contre les discriminations et pour l'égalité.

Dans son rapport, M. Bernard Stasi indique qu'un petit nombre d'associations et de syndicats avaient souhaité être représentés au sein de la HALDE, qui aurait alors comporté plusieurs collèges, au risque de conduire à un effectif pléthorique. En outre, un tel dispositif se serait inscrit dans une logique représentative, étrangère à l'objet d'une autorité administrative indépendante.

En revanche, la constitution d'un groupe d'experts, comme le prévoit le présent article, paraît nécessaire pour assurer l'indispensable participation des associations et des syndicats au fonctionnement de la haute autorité, notamment en tant qu'instance d'observation et d'étude chargée de promouvoir l'égalité.

Afin de prendre en compte le caractère désormais obligatoire de la création de cet organisme consultatif auprès de la haute autorité, votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser que la haute autorité crée auprès d'elle un comité consultatif.

4. Les délégations territoriales, nécessaires relais de proximité pour la promotion de l'égalité

Le projet de loi ne prévoit pas la création de délégués territoriaux de la haute autorité, à la différence des préconisations du rapport de M. Bernard Stasi. Ce dernier indiquait en effet qu'une grande majorité d'interlocuteurs était favorable à la mise en place d'un tel réseau, afin de rapprocher, dans une logique de proximité , la HALDE des victimes de discriminations et d'assurer l'efficacité de ses actions et de sa politique de communication.

Les instances de lutte contre les discriminations créées par des pays étrangers disposent en général de bureaux locaux : dix-huit permanences d'accueil pour le Centre pour l'égalité des chances et la lutte contre le racisme en Belgique, six délégations régionales pour la Commission pour l'égalité raciale au Royaume-Uni et onze bureaux régionaux au Québec, pour la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, dont les compétences sont très étendues.

Le Médiateur de la République dispose quant à lui du relais de 290 délégués territoriaux ^{43 ( * )} . Les premiers correspondants, désignés à titre expérimental en 1978, ont reçu la dénomination de délégués départementaux par le décret du 18 février 1986. L'article 6-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations les a habilités à favoriser, à leur niveau, le règlement des différends résultant de décisions prises localement.

S'agissant des délégués territoriaux de la HALDE, le décret d'application de la loi devrait définir leur rôle. Il pourrait néanmoins, à terme, être précisé par la loi, si le bilan du fonctionnement des premières délégations en faisait apparaître la nécessité. Devant votre commission, M. Bernard Stasi a annoncé que l'installation de cinq délégations pilotes , dont une outre-mer, était prévue en 2005, dans la perspective à plus long terme de la mise en place de 26 délégations régionales.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 2
Déport des membres du collège en cas de conflit d'intérêt

Votre commission vous soumet un amendement tendant à établir un régime de déport à l'égard des membres du collège de la haute autorité exerçant ou ayant exercé des responsabilités dans des organismes susceptibles de faire l'objet d'investigations ou de recommandations.

Si le projet de loi ne prévoit aucun régime d'incompatibilité afin de laisser le plus ouvert possible le recrutement des membres du collège de la haute autorité, il semble néanmoins nécessaire de prévoir des règles de nature à éviter tout conflit d'intérêt dans le fonctionnement de la future instance.

Le dispositif proposé s'inspire de celui adopté pour la CNIL, à l'article 14 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifié par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel.

Aucun membre de la haute autorité ne pourrait donc participer à une délibération ou à des investigations relatives à un organisme au sein duquel il détient un intérêt, direct ou indirect, un mandat ou exerce des fonctions . Cette interdiction serait étendue aux fonctions ou participations intervenues au cours des trois années précédant la délibération ou les investigations en cause.

Afin d'assurer l'effectivité de ce dispositif, les membres du collège de la HALDE seraient tenus d'informer le président des intérêts et mandats qu'ils détiennent ou viennent à détenir et des fonctions qu'ils exercent ou viennent à exercer. Les membres du collège pourraient accéder à ces informations.

Il reviendrait au président de prendre, le cas échéant, les mesures appropriées pour assurer le respect de ces dispositions. Il appartiendrait ainsi à la haute autorité d'apprécier dans chaque cas le déport qu'elle pourrait demander à ses membres.

Enfin, le décret d'application du projet de loi devrait prévoir que le président de la haute autorité exercera ses fonctions à temps plein et occupera un emploi public . La fonction de président de la HALDE sera par conséquent incompatible avec tout mandat parlementaire (art. L.O. 142 et 297 du code électoral) ^{44 ( * )} .

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 2.

Article 3
Règles de saisine

Cet article définit les modalités de saisine de la haute autorité.

Pourrait saisir la haute autorité toute personne physique ou morale qui s'estime victime de discrimination , dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat. Ces modalités se distinguent par leur grande souplesse.

Ainsi, à la différence des modalités de saisines prévues pour d'autres autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République ou la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le projet de loi ne soumet pas la saisine de la haute autorité au « filtre » d'un parlementaire.

La saisine directe semble en effet davantage correspondre à l'objectif d'accessibilité d'une instance chargée de lutter contre les discriminations et de promouvoir l'égalité. M. Bernard Stasi estime par ailleurs que les risques d'engorgement ne sont pas dirimants, dès lors que la saisine devra être produite par écrit et présenter les faits que la personne estime constitutifs de discrimination à son égard. Les saisines fantaisistes devraient donc être aisément identifiables. L'article 3 renvoie à un décret en Conseil d'Etat les précisions relatives aux modalités de saisine ^{45 ( * )} .

A titre de comparaison, si le Médiateur de la République a été saisi, au total, de 55.635 affaires en 2003, la CNIL a reçu 6.136 réclamations la même année et la CADA 5.081.

L'article 3 prévoit en outre que la haute autorité pourra se saisir d'office des cas de discrimination directe ou indirecte dont elle a connaissance, à la condition que la victime, si elle a été identifiée, ait été avertie et ne s'y soit pas opposée.

Afin de permettre aux personnes victimes de discrimination qui ne disposeraient pas objectivement des capacités de saisir la haute autorité sans l'appui d'un tiers, et d'assurer un rôle effectif aux associations qui ont pour objet d'aider de telles personnes, il semble pertinent d'inscrire dans la loi une possibilité de saisine de la HALDE par les associations . Un tel dispositif a été prévu pour le Défenseur des enfants, que peuvent saisir les associations reconnues d'utilité publique qui défendent les droits des enfants ^{46 ( * )} .

Le rôle des associations a également été reconnu par le législateur pour les discriminations frappant les salariés. Ainsi, aux termes de l'article L. 122-45-1, alinéa second, du code du travail, les associations régulièrement constituées depuis cinq ans au moins pour la lutte contre les discriminations, peuvent exercer en justice les actions qui naissent de l'article L. 122-45 du même code, prohibant les comportements discriminatoires dans les relations du travail, en faveur d'un candidat à un emploi, à un stage ou une période de formation en entreprise ou d'un salarié de l'entreprise, sous réserve qu'elles justifient d'un accord écrit de l'intéressé.

Votre commission vous invite par conséquent à adopter un amendement tendant à permettre aux associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits, et se proposant dans leurs statuts de combattre les discriminations ou d'assister les victimes de discrimination, de saisir la haute autorité, conjointement avec toute personne qui s'estime victime de discrimination. Cette saisine conjointe devrait garantir à la haute autorité le plein accord de la victime pour entreprendre une telle démarche.

La condition d'une durée d'existence de l'association de cinq ans au moins à la date des faits, destinée à garantir le sérieux des saisines, semble préférable, en l'espèce, au label de la reconnaissance d'utilité publique, plus contraignant et que ne possèdent, de surcroît, que les associations qui le sollicitent ^{47 ( * )} .

Enfin, la saisine de la haute autorité n'aurait pas d'effet suspensif sur les délais relatifs à la prescription des actions en matière civile et pénale et aux recours administratifs et contentieux . Cette disposition, similaire à celle prévue par la loi créant la Commission nationale de déontologie de la sécurité, consacre la distinction entre l'autorité administrative indépendante que sera la HALDE et les juridictions.

En effet, comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, les autorités administratives indépendantes ne sont pas des juridictions. Il a ainsi estimé que le Conseil de la concurrence, pourtant doté d'importants pouvoirs de sanction, était un « organisme administratif, de nature non juridictionnelle » ^{48 ( * )} .

En tant qu'autorité administrative, la HALDE devrait même être soumise, dans l'exercice de ses compétences, au contrôle du juge administratif ^{49 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .

Article 4
Recueil d'informations auprès de personnes privées

Cet article autorise la haute autorité à recueillir des informations sur les faits portés à sa connaissance.

L'article 4 prévoit ainsi que la haute autorité recueillera toute information sur les faits portés à sa connaissance et pourra, dans cet objectif :

- demander des explications à toute personne privée mise en cause devant elle ;

- demander communication d'informations et de documents, quel qu'en soit le support ;

- entendre toute personne dont le concours lui paraîtrait utile, précision importante compte tenu de la multiplicité des critères et des champs de discrimination. Elle permettra aux onze membres du collège de la HALDE de bénéficier, en complément de l'appui de l'organisme consultatif, de l'avis d'experts.

Sans confier à la haute autorité une mission de police judiciaire et les pouvoirs qui s'y attachent, le projet de loi lui attribue des pouvoirs d'investigation qui devraient lui permettre de vérifier les faits et de mettre au jour, le cas échéant, les responsabilités.

Ces compétences n'excèdent pas les limites de l'enquête administrative et sont de la même teneur que celles confiées à d'autres autorités administratives indépendantes . Certaines de ces autorités sont ainsi habilitées à ordonner des convocations et à procéder à des auditions, telles le Médiateur de la République et la CNDS, ou à procéder à des enquêtes sur pièces et sur place, par l'intermédiaire d'agents placés sous leur autorité ou de corps spécialisés d'enquêteurs ou d'inspecteurs, comme c'est le cas pour la CNIL, le Conseil de la concurrence, ou l'ART.

Dans le traitement des réclamations qui lui seront adressées, la haute autorité exercera d'abord auprès des victimes un rôle d'accueil, d'information et d'orientation. Elle ne pourra apporter aux victimes une aide efficace que dans la mesure où elle disposera d'éléments plus précis sur les faits.

Dotée de pouvoirs d'investigation, la haute autorité sera en mesure d'aider les victimes de discrimination à établir des éléments de preuve pour ensuite, si elles l'estiment nécessaire, saisir la justice. Les prérogatives que lui confère le projet de loi pour recueillir des informations, auprès des personnes privées mais aussi, à l'article 5, auprès des autorités publiques, sont donc l'outil indispensable de sa mission d'assistance aux victimes.

Afin de rendre plus explicite le champ d'application du présent article, votre commission vous soumet un premier amendement visant à préciser que la haute autorité peut demander des explications, ainsi que la communication d'informations et de documents à toute personne physique mais aussi à toute personne morale privée. La haute autorité pourrait ainsi adresser ses demandes aux dirigeants des entreprises ou organismes mis en cause ou employant des personnes mises en cause, ce qui lui permettrait, le cas échéant, de mieux mesurer l'ampleur des pratiques discriminatoires.

En outre, s'il paraît nécessaire de prévoir que la haute autorité puisse demander des explications aux personnes privées mises en cause devant elle, il semble pertinent, compte tenu des possibles suites judiciaires des auditions, de les assortir de garanties procédurales ^{50 ( * )} .

Votre commission, très attachée au respect des droits de la défense , vous invite par conséquent à adopter un deuxième amendement tendant à prévoir que les personnes privées mises en cause devant la haute autorité et auxquelles elle demande des explications pourront se faire assister du conseil de leur choix et qu'un procès-verbal contradictoire de leur audition leur sera remis.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
Relations avec les autorités publiques

Cet article tend à fixer des obligations spécifiques aux autorités publiques à l'égard de la haute autorité, dans le cadre de sa mission de recueil d'informations sur les faits portés à sa connaissance.

Ces obligations sont plus strictes que celles définies à l'article 4 pour les personnes privées, suivant ainsi la logique des sanctions prévues par le code pénal en matière de discriminations, plus lourdes quand elles sont commises par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ^{51 ( * )} .

Le présent article imposerait aux autorités publiques et aux organismes chargés d'une mission de service public d'autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux demandes de la haute autorité . Ces agents seraient eux-mêmes tenus de déférer aux demandes de la haute autorité.

En outre, la haute autorité pourrait demander aux autorités publiques de faire procéder à des vérifications et à des enquêtes par les organismes ou corps de contrôle placés sous leur autorité, tels que les inspections générales. Les autorités responsables seraient tenues de donner suite à ces demandes.

Le caractère coercitif des demandes d'information faites aux administrations par les autorités administratives indépendantes participant à la garantie des libertés publiques appartient au champ traditionnel de leurs pouvoirs. En effet, des prérogatives semblables ont été confiées au Médiateur de la République, par l'article 12 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, et à la CNDS, par l'article 5 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000.

Afin d'assurer aux agents publics entendus par la haute autorité les mêmes garanties quant au principe du contradictoire qu'aux personnes privées, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir qu'ils pourront se faire assister du conseil de leur choix et qu'un procès-verbal contradictoire de leur audition leur sera remis.

Cet amendement vise en outre à préciser les modalités du concours des autorités publiques aux investigations de la haute autorité , en s'inspirant du dispositif adopté pour la CNDS. Il prévoit par conséquent :

- que les autorités publiques devront prendre toutes mesures pour faciliter la tâche de la haute autorité ;

- qu'elles devront communiquer à la HALDE, sur sa demande, toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission ;

- que la haute autorité pourra demander aux ministres de saisir les corps de contrôle en vue de faire des études, des vérifications ou des enquêtes relevant de leurs attributions, les ministres étant tenus de l'informer des suites données à ses demandes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .

Article 6
Médiation

Cet article permet à la haute autorité de recourir à la médiation pour résoudre de façon amiable les différends portés à sa connaissance.

La médiation consiste, pour la personne choisie par les antagonistes, à proposer à ceux-ci un projet de solution, sans s'efforcer nécessairement de rapprocher leurs positions, à la différence de la conciliation, et sans pouvoir imposer cette solution comme une solution obligatoire, à la différence de l'arbitrage ou de la décision juridictionnelle. L'aboutissement de la médiation requiert par conséquent l'accord des parties . En cas d'échec, l'action en justice pourra être utilisée.

Les constatations et déclarations recueillies en cas de recours à la médiation ne pourraient être ni produites ni invoquées ultérieurement dans les instances civiles ou administratives, sans l'accord des personnes intéressées. Cette disposition, qui assure la neutralité de la médiation , ne trouverait pas à s'appliquer dans le domaine pénal, l'article 11 du projet de loi imposant à la haute autorité d'informer le procureur de la République lorsque les faits portés à sa connaissance paraissent constitutifs d'un crime ou d'un délit ^{52 ( * )} .

Le texte initial prévoyait que la haute autorité « favorise » la médiation, ce qui laissait penser que la médiation aurait pu prévaloir sur des poursuites judiciaires, même dans des cas de discrimination très graves.

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, deux amendements identiques respectivement présentés par M. Julien Dray et par MM. Yves Jego et Jacques-Alain Bénisti, tendant à préciser que la haute autorité peut procéder ou faire procéder à la résolution amiable, par voie de médiation, des différends portés à sa connaissance. La rédaction modifiée substitue une faculté à ce qui pouvait être interprété comme un principe obligatoire, susceptible d'empêcher des poursuites judiciaires.

Les modalités d'exercice de la médiation ne sont pas précisées par le projet de loi. Le décret d'application de la loi devrait prévoir que la haute autorité pourra, après avoir recueilli l'accord des personnes en cause, désigner un médiateur afin de confronter leurs points de vue et de trouver une solution au conflit qui les oppose.

Le médiateur serait habilité à entendre, dans l'exercice de sa mission et avec l'accord des parties, les tiers qui y consentent. Il pourrait appartenir au personnel de la haute autorité ou, à défaut, devrait satisfaire à un ensemble de conditions de nature à garantir sa moralité et son indépendance ^{53 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7
Vérifications sur place

Cet article autorise des agents de la haute autorité à procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs, dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels.

Comme la Commission nationale de déontologie de la sécurité, également amenée à aider les personnes victimes de comportements attentatoires à leurs droits fondamentaux, la haute autorité de lutte contre les discriminations serait investie de pouvoirs d'enquête particulièrement étendus pour une autorité administrative indépendante.

Afin d'assurer le respect de la procédure contradictoire , toute vérification sur place serait soumise à un préavis et à l'accord des personnes intéressées. L'avis adressé aux personnes mises en cause leur permettrait d'être présentes si elles le désirent. La haute autorité pourrait, lors de ces vérifications, entendre toute personne susceptible de fournir des informations.

Le présent article définit en outre les catégories de locaux dans lesquels pourront avoir lieu les vérifications sur place et précise, pour les locaux professionnels, qu'il doit s'agir de locaux exclusivement consacrés à cet usage, écartant toute intervention au domicile privé des personnes.

Les agents de la haute autorité chargés de procéder à des vérifications sur place devraient recevoir une habilitation spécifique du procureur général près la cour d'appel de leur domicile. Le décret d'application de la loi définira les conditions et modalités de délivrance de cette habilitation.

Dans un souci de cohérence, votre commission vous invite à adopter un amendement tendant à préciser que la haute autorité peut charger un ou plusieurs de ses membres ou agents de procéder à des vérifications sur place. Les membres du collège de la haute autorité seraient ainsi en mesure de participer à des vérifications sur place, sans avoir à obtenir une habilitation, à la différence des agents qui pourraient les accompagner.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
Mise en demeure et saisine du juge des référés

Cet article autoriserait la haute autorité à mettre en demeure de lui répondre les personnes ayant laissé sans suite ses demandes et lui permettrait de saisir le juge des référés aux fins d'ordonner des mesures d'instruction.

Il définit par conséquent les pouvoirs de contrainte que pourra exercer la haute autorité dans sa mission de recueil d'informations et d'aide au rassemblement d'éléments de preuve. La suggestion du rapport de M. Bernard Stasi consistant à prévoir, parmi les mesures coercitives, une sanction pénale en cas de refus d'autoriser l'accès aux documents et informations professionnels n'a pas été reprise dans le projet de loi ^{54 ( * )} . Le dispositif choisi paraît néanmoins de nature à assurer l'effectivité des pouvoirs d'investigation de la HALDE.

Celle-ci pourra dans un premier temps, lorsque ses demandes ne sont pas suivies d'effet, mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre, dans un délai qu'elle fixera . La mise en demeure sera applicable à toutes les demandes de la haute autorité : demandes d'explications, d'informations ou de documents.

En cas de refus persistant de la part de l'intéressé, le président de la haute autorité pourra saisir le juge des référés d'une demande motivée, afin que ce dernier ordonne toute mesure d'instruction qu'il juge utile.

Cette possibilité de demander l'appui du juge adapte aux prérogatives de la haute autorité les dispositions de l'article 145 du code de procédure civile ^{55 ( * )} , qui permet au juge d'ordonner les mesures d'instruction légalement admissibles pour établir la preuve de faits dont pourrait dépendre la solution d'un litige.

Comme l'indique le Conseil d'Etat dans son rapport public pour 2001, « autorités administratives indépendantes et juridictions sont appelées à se renforcer mutuellement ^{56 ( * )} ». Ainsi, le président du CSA peut demander au Conseil d'Etat de statuer en référé par voie d'ordonnance pour prononcer des injonctions, des mesures conservatoires ou des astreintes nécessitées par l'urgence.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

Article 9
Secret professionnel

Cet article prévoit, d'une part, que les personnes astreintes au secret professionnel ne pourraient être poursuivies pour la révélation de secrets intéressant les compétences de la haute autorité et soumet, d'autre part, les membres, les agents de la HALDE et les personnes qualifiées auxquelles elle fait appel, au secret professionnel.

1. L'absence de poursuite pénale pour la révélation à la haute autorité de faits couverts par le secret professionnel

Aux termes de l'article 226-13 du code pénal, « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende . »

Le premier alinéa de l'article 9 exclurait de toutes poursuites, en application de ces dispositions, la révélation de secrets à la haute autorité, dès lors que les informations dévoilées entrent dans son champ de compétence.

Comme l'a indiqué Mme Catherine Vautrin, alors secrétaire d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, lors des auditions de votre commission, ces dispositions n'ont pas vocation à obliger une personne à enfreindre le secret professionnel, mais seulement à la soustraire à des poursuites pénales , si elle venait à le faire pour révéler à la haute autorité des faits relevant de discriminations prohibées par la loi ou les engagements internationaux auxquels la France est partie.

Le présent article se borne en effet à instituer une exception aux sanctions pénales et non une incitation à révéler les secrets protégés. Il se situe donc dans le cadre prévu par l'article 226-14 du code pénal, qui dispose que « l'article 226-13 n'est pas applicable dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret ».

Il appartient ainsi au législateur de mettre en balance les objectifs de protection du secret professionnel d'une part, et de lutte contre les discriminations et pour l'égalité d'autre part, les exigences de celle-ci, attachées au principe constitutionnel d'égalité, pouvant justifier des aménagements au premier.

L'article 226-14 du code pénal précise d'ailleurs que l'article 226-13 n'est pas applicable à l'égard notamment :

- d'une personne qui informerait les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices, y compris s'agissant d'atteintes sexuelles, lorsque la victime est un mineur de quinze ans ou une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique ;

- d'un médecin qui, avec l'accord de la victime, porterait à la connaissance du procureur de la République les sévices qu'il a constatés dans l'exercice de sa profession et qui lui permettent de présumer que des violences sexuelles de toute nature ont été commises.

2. Le respect du secret professionnel par les membres et agents de la haute autorité

L'exception prévue aux poursuites pénales en cas de révélation d'informations couvertes par le secret professionnel paraît d'autant plus légitime qu'elle a pour corollaire le respect du secret professionnel par les personnes qui pourraient, en vertu de leurs fonctions, avoir connaissance des informations communiquées à la HALDE.

Le second alinéa de l'article 9 tend ainsi à astreindre au secret professionnel les membres et agents de la haute autorité ainsi que les personnalités qualifiées appelées à siéger au sein de l'organisme consultatif qu'elle peut créer.

Ces personnes ne peuvent s'exonérer du secret professionnel que pour établir les avis, recommandations et rapports de la haute autorité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .

Article 10
Recommandations de la haute autorité

Cet article prévoit que la haute autorité formule des recommandations pour prévenir ou remédier à des faits ou pratiques discriminatoires.

La diversité des missions confiées aux autorités administratives indépendantes a conduit le législateur à les doter de pouvoirs très hétérogènes, allant de l'avis ou de la recommandation au pouvoir de sanction. La faculté d'émettre un avis ou de formuler des recommandations apparaît comme le pouvoir minimum, le Conseil d'Etat relevant que « plus ces autorités interviennent dans un domaine régalien de l'activité de l'Etat, moins elles ont de pouvoirs contraignants » ^{57 ( * )} .

S'agissant des autorités administratives indépendantes compétentes dans le domaine des libertés publiques, cette gradation reflète la distinction avec l'autorité judiciaire, à laquelle l'article 66, deuxième alinéa, de la Constitution, confie la protection de la liberté individuelle.

Ainsi, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la CNDS peuvent faire des recommandations leur paraissant de nature à régler les difficultés dont ils sont saisis et, à défaut de réponse satisfaisante dans un délai défini, rendre publiques ces recommandations.

L'article 10 confie un pouvoir semblable à la HALDE, les autorités ou personnes intéressées étant tenues, dans un délai fixé par la HALDE, de lui rendre compte des suites données à ses recommandations . Tout fait ou pratique qu'elle estime discriminatoire pourra faire l'objet d'une recommandation, même si la haute autorité n'en a pas été saisie. Ces recommandations viseront aussi bien les personnes physiques que les personnes morales, privées ou publiques.

Le projet de loi ne soumet pas la publicité des recommandations à une condition de réponse des intéressés, mais renvoit la définition de ses modalités à un décret en Conseil d'Etat.

La possibilité de publier au Journal officiel des rapports sur les manquements des organismes n'ayant pas suivi les recommandations de certaines autorités administratives indépendantes semble être un moyen de pression adapté à de telles instances. Ainsi la CNDS peut, aux termes de la loi du 6 juin 2000, établir un rapport spécial publié au Journal officiel lorsque les personnes visées par ses recommandations ne lui rendent pas compte des suites qu'elles y ont données ou lorsqu'elle estime, au vu du compte rendu qui lui a été adressé, que sa recommandation n'a pas été suivie d'effet.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir un dispositif identique pour la haute autorité, afin de mieux assurer l'effectivité de ses recommandations. Dans l'hypothèse où les personnes intéressées ne lui auraient pas rendu compte de leur application ou si les mesures prises lui paraissaient insuffisantes au vu du compte rendu communiqué, elle pourrait élaborer un rapport spécial qui serait publié au Journal officiel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .

Article 11
Relations avec l'autorité judiciaire

Cet article tend à préciser les relations de la haute autorité avec l'autorité judiciaire.

Il prévoit tout d'abord que la haute autorité informe le procureur de la République lorsqu'il apparaît que les faits portés à sa connaissance sont constitutifs d'un crime ou d'un délit, conformément à l'article 40, deuxième alinéa, du code de procédure pénale, qui dispose que « Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs . »

La haute autorité devrait également indiquer au procureur de la République qu'elle a engagé une mission de médiation, celui-ci devant quant à lui informer la HALDE des suites données à ses transmissions.

Le présent article tend par ailleurs à régler les relations de la haute autorité avec la justice lorsqu'elle est saisie de faits donnant lieu à enquête pénale, à une information judiciaire ou à des poursuites .

Si le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ^{58 ( * )} , la HALDE pourra, lorsqu'elle sera saisie de faits donnant lieu à une procédure judiciaire, mettre en oeuvre ses propres pouvoirs d'enquête, à la condition de recueillir l'accord préalable des juridictions saisies ou du procureur de la République. Elle bénéficiera donc d'un dispositif semblable à celui adopté pour la CNDS ^{59 ( * )} et sera ainsi, le cas échéant, davantage en mesure de présenter ses observations devant le juge, comme l'article 12 en prévoit la possibilité.

Par ailleurs, attachée à la distinction des prérogatives de l'autorité judiciaire et des pouvoirs de la haute autorité, votre commission considère qu'il est nécessaire d'éviter toute interférence entre la HALDE et les compétences du procureur de la République dans le domaine de la médiation.

L'article 41-1 du code de procédure pénale dispose en effet que ce dernier, « s'il lui apparaît qu'une telle mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits » peut, directement ou par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, d'un délégué ou d'un médiateur du procureur de la République, « faire procéder, avec l'accord des parties, à une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime . »

L'article 11 prévoit que la haute autorité informe le procureur de la République qu'une mission de médiation « est en cours ou a déjà eu lieu ». Il conviendrait que la haute autorité, lorsqu'elle a connaissance de faits constitutifs de crimes ou de délits, informe le procureur de la République avant que la médiation ne soit achevée, afin de respecter les compétences que lui donne l'article 41-1 du code de procédure pénale pour faire procéder à une mission de médiation.

Votre commission des Lois vous invite par conséquent à adopter un amendement tendant à prévoir que l'information du procureur de la République par la haute autorité intervient dès que la mission de médiation a été initiée, ce qui permettra au parquet, le cas échéant, d'exercer ses compétences en ce domaine.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié .

Article 12
Présentation d'observations devant les juridictions

Cet article permet aux juridictions civiles, pénales ou administratives, lorsqu'elles sont saisies de faits relatifs à des discriminations, d'inviter la haute autorité ou son représentant à présenter des observations.

Les juridictions pourraient solliciter la haute autorité d'office ou à la demande des parties. Toutefois, devant les juridictions pénales, la haute autorité pourrait être invitée à présenter, à sa demande, des observations, qu'elle serait autorisée à développer oralement au cours de l'audience. Cette disposition devrait permettre à la HALDE de jouer pleinement son rôle de soutien aux victimes de discrimination, afin d'assurer une plus grande efficience aux sanctions prévues par le code pénal. Elle ne saurait être étendue aux procès civils pour lesquels, aux termes de l'article 2 du nouveau code de procédure civile, les parties conduisent l'instance.

Les juridictions peuvent en effet faire appel à l'expertise des autorités administratives indépendantes et à leurs moyens, dans le cadre du règlement des litiges qui leur sont soumis.

Ainsi, le Conseil d'Etat a demandé au Conseil de la concurrence de lui fournir certains éléments d'appréciation de nature à faciliter son contrôle, avant de se prononcer dans l'affaire Société EDA ^{60 ( * )} , faisant application de l'article L. 462-3 du code de commerce qui ouvre la possibilité aux juridictions de consulter cette instance « sur les pratiques anticoncurrentielles [...] relevées dans les affaires dont elles sont saisies ».

Cette faculté, qui peut être préférée par le juge judiciaire à la formule du recours à des experts ^{61 ( * )} , est inédite pour une autorité administrative indépendante intervenant dans le domaine des droits fondamentaux et libertés publiques ^{62 ( * )} .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13
Information des autorités ou personnes publiques
investies du pouvoir disciplinaire

Cet article règle les rapports de la haute autorité avec les autorités ou personnes publiques investies du pouvoir disciplinaire.

Il permet à la haute autorité de porter à la connaissance des autorités ou personnes publiques investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires, commis par leurs agents. Le projet de loi donne par conséquent à la haute autorité la capacité à signaler des faits à l'autorité disciplinaire, mais n'organise pas de transmission automatique, à la différence de ce que prévoit l'article 9 de la loi du 6 juin 2000 créant la CNDS ^{63 ( * )} .

Le Médiateur de la République, qui traite les réclamations des usagers à l'égard du fonctionnement des administrations, peut quant à lui engager, en lieu et place de l'autorité compétente, une procédure disciplinaire contre tout agent responsable (art. 10 de la loi du 3 janvier 1973).

La haute autorité devra informer la personne mise en cause de toute transmission à l'autorité disciplinaire et sera tenue informée des suites données à cette transmission.

Le projet de loi obligeant la HALDE, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, à informer le procureur de la République de tout fait constitutif d'un délit ou d'un crime dont elle aurait connaissance, votre commission vous soumet un amendement tendant à rendre automatique l'information de l'autorité disciplinaire compétente pour les agents publics sur tout fait susceptible d'entraîner des poursuites disciplinaires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié .

Article 14
Actions de promotion de l'égalité et rôle consultatif

Cet article tend à définir la mission de promotion de l'égalité de la haute autorité et à lui attribuer un rôle consultatif à l'égard du Gouvernement.

Afin de promouvoir l'égalité, et conformément aux prescriptions des directives communautaires, la HALDE devrait par conséquent :

- mener des actions de communication et d'information et favoriser la mise en oeuvre de programmes de formation ;

- conduire et coordonner des travaux d'études et de recherches, susciter et soutenir les initiatives des organismes publics et privés pour l'élaboration d'engagements ;

- identifier et reconnaître les bonnes pratiques en matière d'égalité des chances et de traitement.

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, avec un avis favorable de sa commission des Lois et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Frédéric Dutoit, supprimant la limitation au seul champ professionnel de cette mission d'identification et de reconnaissance des bonnes pratiques.

Lors des auditions de votre rapporteur, M. Laurent Blivet, chercheur associé à l'institut Montaigne ^{64 ( * )} , a jugé fondamental le rôle que devrait exercer la haute autorité pour identifier et promouvoir les bonnes pratiques. Il a estimé qu'une telle expertise publique en matière de discrimination permettrait en particulier de définir de bonnes pratiques de recrutement, afin d'éliminer progressivement des a priori aux effets discriminatoires, sans recourir à la discrimination positive.

Les trois principaux instruments de la promotion de l'égalité confiés à la haute autorité -communication, recherches, engagements et bonnes pratiques- sont donc complémentaires. La HALDE devrait ainsi être en mesure de susciter une synergie entre les services intervenant dans la lutte contre les discriminations, ceux produisant des outils statistiques propres à les mesurer, les partenaires sociaux et les entreprises.

Dès avant la mise en place de la haute autorité, une première charte de la diversité dans l'entreprise a recueilli, au 31 octobre 2004, l'engagement d'une quarantaine d'entreprises souhaitant « dépasser les réflexes de confort, de prudence ou de conformisme, qui freinent le recrutement des diplômés issus des minorités visibles, puis leur promotion dans l'entreprise » ^{65 ( * )} . Les entreprises signataires s'engagent notamment à respecter et promouvoir l'application du principe de non-discrimination sous toutes ses formes et dans toutes les étapes de gestion des ressources humaines telles que l'embauche, la formation, l'avancement ou la promotion professionnelle des collaborateurs.

M. Laurent Cocquebert, directeur général de l'Union nationale des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (UNAPEI), a salué devant votre rapporteur la pertinence de la fonction de définition de bonnes pratiques qui serait confiée à la haute autorité. Déclarant que les discriminations visant les personnes handicapées mentales étaient davantage fondées sur une méconnaissance que sur des sentiments d'hostilité à leur égard, il a souligné l'importance du travail pédagogique auquel pourrait ainsi contribuer la HALDE.

Les actions de communication et d'information de la HALDE seront donc les relais essentiels de la lutte contre les préjugés sur lesquels se fondent nombre de comportements discriminatoires.

L'article 14 permettra par ailleurs à la haute autorité de recommander des modifications législatives ou réglementaires , comme peuvent le faire les autorités administratives indépendantes intervenant dans la protection des droits fondamentaux (Médiateur de la République, Défenseur des enfants, CNDS...).

Il prévoit également que la haute autorité pourra être consultée sur tout texte ou toute question relatifs à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité.

Votre commission vous invite à adopter deux amendements tendant à :

- rendre obligatoire la consultation de la HALDE sur les projets de loi relatifs à ces domaines, sa consultation étant laissée à l'appréciation du Gouvernement pour les questions qui peuvent surgir à l'occasion de l'élaboration de textes réglementaires ou dans le fonctionnement des administrations ;

- permettre à la haute autorité de contribuer, à la demande du Premier ministre, à la préparation et à la définition de la position française dans les négociations internationales dans le domaine de la lutte contre les discriminations, ou de participer à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes en ce domaine.

Cette disposition reprend celle prévue notamment pour la CNIL ^{66 ( * )} , et vise à prendre en compte l'influence du droit international et de l'action communautaire sur les objectifs et méthodes de la lutte contre les discriminations.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié .

Article 15
Rapport annuel

Cet article prévoit que la haute autorité remet chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport rendu public.

Cette disposition, habituelle pour les autorités administratives indépendantes, permettra d'appréhender l'évolution des comportements et pratiques discriminatoires dans notre pays et offrira à la haute autorité un moyen de pression en lui permettant de publier des recommandations et des appréciations.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification .

Article 16
Crédits et contrôle des comptes
de la Haute Autorité

Cet article tend à définir les règles relatives à la gestion financière de la haute autorité.

Il prévoit que les crédits nécessaires à l'accomplissement par la haute autorité de sa mission sont inscrits au budget du ministère chargé des affaires sociales . Ainsi, un budget de 10.700.000 euros est d'ores et déjà inscrit dans le projet de loi de finances pour 2005 pour la HALDE. Cette dotation, inscrite au chapitre 37-04, devrait provenir à hauteur de 7,4 millions d'euros de transferts à partir des budgets des ministères de l'économie, de l'intérieur, de la justice et de l'outre-mer.

L'entrée en vigueur de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances entraînera, à partir du projet de loi de finances pour 2006, le regroupement au sein d'une mission « solidarité et intégration », des moyens budgétaires alloués aux divers champs de l'action sociale. Le budget consacré à la haute autorité pourrait alors faire l'objet d'une « action » à part entière au sein du programme intitulé « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », de la même façon que le Médiateur de la République apparaîtra sous la forme d'une action propre dans le programme « coordination du travail gouvernemental » de la mission « direction de l'action du Gouvernement ».

Le présent article confie au président de la haute autorité le pouvoir d'ordonnancer les recettes et les dépenses de la future instance. Si ce pouvoir d'ordonnancement des recettes et des dépenses est attribué à une minorité des présidents d'autorités administratives indépendantes, il est en général confié à ceux qui dirigent des instances disposant de pouvoirs d'investigation ou de contrôle.

Il constitue alors une garantie d'indépendance supplémentaire, en affranchissant le président de l'autorité de toute tutelle ministérielle et en lui permettant d'utiliser le budget globalisé dont il dispose selon les besoins de l'instance. La loi attribue ainsi un pouvoir similaire au président de la CNDS et au président du CSA.

La Cour des comptes exercerait un contrôle a posteriori des comptes de la haute autorité, comme elle le fait pour les autres autorités administratives indépendantes dont les dépenses et les recettes sont payées et recouvrées par un comptable public. Elle a ainsi procédé en 2001 au contrôle des comptes du CSA pour les exercices 1994 à 1999.

En revanche, le présent article soustrait les comptes de la HALDE de l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Les dépenses engagées par la haute autorité ne seraient donc pas soumises au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances. Sans constituer une garantie indispensable à l'indépendance des autorités administratives indépendantes, cette facilité de gestion est néanmoins accordée à plusieurs d'entre elles, telles que la CNIL, le CSA, ou le Défenseur des enfants.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification .

Article 16 bis
Personnel du Groupe d'étude et de lutte
contre la discrimination

Issu d'un amendement présenté par M. Pascal Clément, président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec l'avis favorable du Gouvernement, cet article règle le statut des personnels employés par le groupe d'étude et de lutte contre les discriminations (GELD).

Le groupement d'intérêt public GELD , dont les attributions entreront dans les compétences confiées à la haute autorité, devrait en effet être supprimé, sa convention constitutive arrivant d'ailleurs à expiration au printemps 2005.

Le présent article tend par conséquent à prévoir que les personnels de ce groupement d'intérêt public pourront, à leur demande, bénéficier d'un contrat de droit public conclu avec la haute autorité . Cette possibilité concernerait notamment le personnel du service d'accueil téléphonique 114, soit une vingtaine de personnes.

Le présent article exclut par conséquent l'application aux personnels transférés du GELD à la haute autorité de certaines dispositions du code du travail relatives à la résiliation du contrat, en matière de droit à un délai congé (art. L. 122-6), de droit à une indemnité de licenciement (art. L. 122-9) et d'ancienneté (art. L. 122-10).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 bis sans modification .

* ³⁶ La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés est ainsi la première à consacrer la notion d'autorité administrative indépendante. L'amendement inaugurant cette catégorie fut présenté par M. Jacques Thyraud au nom de la commission des Lois du Sénat, à l'article 6 du projet de loi relatif à l'informatique et aux libertés. Cf. rapport n° 72, 1977-1978.

* ³⁷ Décision n° 84-173 DC du 26 juillet 1984, loi relative à l'exploitation des services de radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé.

* ³⁸ Le Médiateur de la République a reçu 55.635 réclamations en 2003, contre 38.600 en 1993 et 12.606 en 1983.

* ³⁹ Voir la liste de ces lois et engagements internationaux en annexe.

* ⁴⁰ Cf. Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séances du mercredi 6 octobre 2004, p. 7548.

* ⁴¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, loi de modernisation sociale, considérants 112 à 115.

* ⁴² Voir notamment les décisions n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 sur la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, considérants 11 à 13 et n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, considérants 82 à 85. Dans plusieurs décisions portant sur des lois relatives à la liberté de communication et à la liberté de la presse, il a estimé que « le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie » ; voir en particulier la décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 sur la loi relative à la liberté de communication.

* ⁴³ Au 31 octobre 2004.

* ⁴⁴ Aux termes de l'article L.O. 142 du code électoral, rendu applicable au mandat sénatorial par l'article L.O. 297, « L'exercice des fonctions publiques non électives est incompatible avec le mandat de député ». Ne peuvent cumuler leur emploi public avec un mandat parlementaire que les professeurs qui, à la date de leur élection, étaient titulaires de chaires données sur présentation des corps où la vacance s'est produite ou chargés de directions de recherches et, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les ministres des cultes et les délégués du gouvernement dans l'administration des cultes.

* ⁴⁵ Ce décret devra déterminer notamment si la saisine doit ou non être transmise à la haute autorité par lettre recommandée avec accusé de réception.

* ⁴⁶ Art. 1 ^er , dernier alinéa, de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

* ⁴⁷ La reconnaissance d'utilité publique, sollicitée auprès du ministre de l'intérieur et accordée par décret en Conseil d'Etat, requiert un ensemble de conditions : une pratique d'au moins trois ans comme association déclarée, la fourniture des comptes pendant cette période et un budget d'au moins 45.734,71 euros, l'adhésion d'au moins deux cents membres, l'intervention sur un plan national et des statuts conformes au modèle approuvé par le Conseil d'Etat.

* ⁴⁸ Cf. décision n° 224 DC du 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence, considérant 22. Le Conseil constitutionnel a jugé de la même manière que le conseil supérieur de l'audiovisuel et la commission des opérations de bourse étaient des « autorités de nature non juridictionnelle », dans ses décisions n°s 248 DC du 17 janvier 1989 et 260 DC du 28 juillet 1989.

* ⁴⁹ Cf. décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, loi relative à la liberté de communication, considérant 23.

* ⁵⁰ Les personnes entendues par la Commission nationale de déontologie de la sécurité peuvent ainsi se faire assister du conseil de leur choix et se voient remettre un procès-verbal contradictoire de leur audition (art. 5 de la loi du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité).

* ⁵¹ L'article 432-7 du code pénal prévoit alors une peine de cinq ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende, contre trois ans d'emprisonnement et 45.000 euros d'amende pour les discriminations commises par les personnes physiques ou morales (art. 225-2).

* ⁵² Cf. commentaire de l'article 11.

* ⁵³ Parmi ces conditions figureraient l'absence de toute mention de condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire et de toute sanction disciplinaire ou administrative, ainsi que des exigences de qualification et d'expérience.

* ⁵⁴ Une telle sanction, de 7.500 euros d'amende, est prévue par l'article 15 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000, portant création de la CNDS, pour le fait de ne pas communiquer à cette commission les informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission, de ne pas déférer à ses convocation ou d'empêcher ses membres d'accéder aux locaux professionnels.

* ⁵⁵ Aux termes de cet article, « S'il existe un motif légitime de conserver ou d'établir avant tout procès la preuve de faits dont pourrait dépendre la solution d'un litige, les mesures d'instruction légalement admissibles peuvent être ordonnées à la demande de tout intéressé, sur requête ou en référé. »

* ⁵⁶ Conseil d'Etat, rapport public 2001, Les autorités administratives indépendantes , p. 329.

* ⁵⁷ Conseil d'Etat, rapport 2001, Les autorités administratives indépendantes , p. 308.

* ⁵⁸ Art. 11 de la loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur de la République.

* ⁵⁹ Art. 8 de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS.

* ⁶⁰ Conseil d'Etat, 26 mars 1999, Société EDA.

* ⁶¹ Le tribunal de commerce de Paris consulte ainsi l'Autorité de régulation des télécommunications dans des procédures de référé.

* ⁶² L'article L. 621-20 du code monétaire et financier donne en revanche à l'Autorité des marchés financiers une faculté similaire : « Pour l'application des dispositions entrant dans le champ de compétence de l'Autorité des marchés financiers, les juridictions civiles, pénales ou administratives peuvent appeler le président de celle-ci ou son représentant à déposer des conclusions et à les développer oralement à l'audience [...]. »

* ⁶³ Aux termes de cet article, la CNDS « porte sans délai à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires ».

* ⁶⁴ Auteur de la note publiée par l'institut Montaigne en octobre 2004 : « Ni quotas, ni indifférence. L'entreprise et l'égalité positive ».

* ⁶⁵ Cf. l'exposé des motifs de la charte, rendue publique le 22 octobre 2004. Cette charte avait été proposée par le rapport de Yazid Sabeg et Laurence Méhaignerie, Les oubliés de l'égalité des chances ; Institut Montaigne, janvier 2004.

* ⁶⁶ Cf. art. 11 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée, relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.