II. PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »
A. UN REGROUPEMENT D'ACTIONS DIVERSES
Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » (396,52 millions d'euros en crédits de paiement dans le présent projet de loi de finances) regroupe un ensemble hétéroclite de onze actions, correspondant principalement à des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale , mais aussi à des instances de coordination sectorielle (action n° 4 : « Coordination sectorielle ») et d'information administrative (action n° 5 : « Information administrative »).
A titre liminaire, vos rapporteurs spéciaux observent qu' il conviendrait de justifier au premier euro, même sommairement, l'ensemble des crédits correspondant aux différentes actions du programme 129. Tel n'est pas le cas de quatre des sous-actions de l'action n° 1, de la deuxième sous-action de l'action n° 2 (fonds spéciaux), de l'action n° 4 et de la plupart des crédits de l'action n° 6.
A cet égard, vos rapporteurs spéciaux sont conscients que, selon les indications qui leur ont été fournies par le ministère de la fonction publique, « le budget a été construit par consolidation de différentes contributions (services généraux du Premier ministre, Secrétariat général de la défense nationale, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Plan, Médiateur, Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne...). Les outils dont disposent aujourd'hui les services du Premier ministre ne permettent pas la vérification des documents et calculs transmis par les divers contributeurs. Toutefois, une vérification a été faite dans le cadre de conférences budgétaires spécialisées, par la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ». Ces précisions méthodologiques confirment que la LOLF contribue fortement à une meilleure lisibilité du budget de l'Etat.
La répartition des crédits par sous-actions figurant ci-dessous est conforme à la présentation du bleu 5 ( * ) , laquelle ne prend pas en compte les dépenses de cotisations sociales relevant du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (soit 32,6 millions d'euros, représentant 8,2 % des dépenses du programme). Il est particulièrement regrettable que le bleu ne comporte pas de présentation des crédits par sous-action pour l'ensemble des dépenses du programme y compris les cotisations sociale relevant du CAS « Pensions », soit 396,52 millions d'euros en autorisations de paiement (hors fonds de concours), et que le bleu ne permette pas d'apprécier l'exactitude des évolutions de crédits du programme par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 6 ( * ) .
L'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » (69,39 millions d'euros) regroupe les crédits des cabinets du Premier ministre et de ministres rattachés (19,02 millions d'euros), du secrétariat général du gouvernement (14,58 millions d'euros), du service d'information du gouvernement (12,20 millions d'euros), de « commissions rattachés aux services centraux » dont la liste n'est pas précisée (2,21 millions d'euros) et de la commission interministérielle de la politique immobilière qui gère notamment les crédits d'équipement des cités administratives (21,38 millions d'euros en crédits de paiement).
L'action n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » (112,90 millions d'euros) correspond aux crédits du secrétariat général de la défense nationale (SGDN ; 68,74 millions d'euros), aux subventions (1,73 millions d'euros, en diminution de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005) à l'Institut français des relations internationales (IFRI ; 1,52 million d'euros) et à l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS ; 0,22 million d'euros), ainsi qu'aux fonds spéciaux (42,43 millions d'euros).
Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le SGDN accomplit un rôle de coordination interministérielle dans le domaine de la défense, au niveau de l'exécutif et de la préparation des programmes civils de défense incombant aux différents ministères. Le SGDN exerce la tutelle de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) et joue un rôle de coordination du renseignement (en particulier, pour la sécurité des transmissions gouvernementales et des systèmes d'information).
Le présent projet de loi de finances prévoit une nette augmentation des crédits du SGDN en crédits de paiement, à hauteur de 68,74 millions d'euros, en hausse de 21,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. La progression des dépenses de personnel du titre 2 (20,77 millions d'euros, en hausse de 12,4 %) s'explique principalement par le remboursement à différents ministères (principalement le ministère de la défense) du coût d'agents mis à disposition et des mesures de revalorisation, alors que les effectifs du SGCN (358,5 emplois équivalent temps plein / ETP) n'augmentent qu'assez modérément (+ 1,6 %). L'augmentation des crédits inscrits sur d'autres titres que le titre 2 (47,97 millions d'euros), nettement plus conséquente (+ 25,4 %), correspond à la poursuite de la mise en oeuvre de projets d'investissement, pour la rénovation de la passerelle de messagerie du Centre de transmissions gouvernemental (projet système interministériel de messagerie sécurisée : SIMS), d'une part, et de réalisation d'un réseau intranet gouvernemental sécurisé dénommé ISIS (intranet sécurisé interministériel pour la synergie gouvernementale), d'autre part.
S'agissant des fonds spéciaux , vos rapporteurs spéciaux rappellent leur forte sous-évaluation dans la loi de finances initiale pour 2005 (LFI 2005) : la dotation votée en LFI 2005 (soit 37,77 millions d'euros) a été abondée en 2005 à hauteur de 10,04 millions d'euros, portant le montant des crédits ouverts le 1 er septembre 2005 à 47,80 millions d'euros.
A contrario le présent projet de loi de finances marque un effort de sincérité : les crédits inscrits au titre des fonds spéciaux s'élèvent à 42,43 millions d'euros, en hausse de 12,3 %, bien qu'il ne soit pas exclu que de nouveaux abondements doivent à nouveau être opérés en 2006 au regard de l'exécution budgétaire des exercices antérieurs. En effet, le montant des crédits ouverts n'a été inférieur qu'en 2004 aux prévisions du présent projet de loi de finances.
En définitive, les crédits de l'action 2-129 sont en forte hausse du fait de la progression des dépenses relatives aux sous-actions SGDN et fonds spéciaux (respectivement de 12 et de 5 millions d'euros), alors que le bleu fait apparaître (p. 10) une progression de moins de 1 % des dépenses relatives à ces actions (soit 1 million d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Cet écart rend difficilement crédible l'augmentation de 0,5 % des dépenses du programme, à périmètre constant, telle qu'elle apparaît dans le bleu (p. 8).
L'action n° 3 « Coordination de la politique européenne (SGCI) » regroupe les crédits du Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (6,15 millions d'euros), remplacé par le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) depuis la publication du présent projet de loi de finances, ce nouvel intitulé devant également apparaître dans la nomenclature budgétaire de l'action.
L'action n° 4 « Coordination sectorielle » (14,59 millions d'euros) correspond aux crédits de rémunération de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP ; 9 millions d'euros 7 ( * ) ), de la direction du développement des médias (DDM ; 4,38 millions d'euros), du Conseil d'analyse économique (CAE ; 0,40 million d'euros) et du Conseil d'orientation des retraites (COR ; 0,80 million d'euros).
Le Conseil d'analyse de la société (CAS), créé en 2005 afin d'éclairer les choix du gouvernement sur des enjeux liés aux faits de société, est rattaché à l'action 4-129. Le CAS a remis en septembre 2005 son premier rapport au Premier ministre, intitulé « Pour une approche républicaine de la discrimination positive : vers une société de la nouvelle chance ». Suite à la création du CAS dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2005, l'emploi budgétaire pour assurer son secrétariat n'était pas encore pourvu lors de la rédaction des réponses au questionnaire budgétaire. Ainsi, alors que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 s'élevaient à 150.000 euros, il n'a pas été demandé de crédits dans le présent projet de loi de finances. De fait, compte tenu de la règle de fongibilité des crédits au sein d'un programme, le CAS serait financé par redéploiement des crédits au sein du programme 129, au détriment des autres actions .
L'action n° 5 « Information administrative » (25,88 millions d'euros) est formée de deux sous-actions, relatives respectivement à la direction de la Documentation française (14,06 millions d'euros 8 ( * ) ) et aux centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA ; 11,81 millions d'euros).
Comme l'a rappelé votre rapporteur spécial dans un rapport d'information 9 ( * ) , la Documentation française exerce une mission générale de documentation et d'information et doit être l'éditeur institutionnel des administrations. Il est pris bonne note du recentrage des activités de la Documentation française, dans le cadre du plan de consolidation et d'un partenariat renforcé avec les Journaux officiels 10 ( * ) , et de la mise en oeuvre du plan de réduction des effectifs : sur les 50 suppressions de postes prévues jusqu'en 2007, 28 ont été réalisées en 2004 et ce total devrait s'élever à 39 fin 2006.
Les neuf CIRA répartis sur l'ensemble du territoire métropolitain doivent informer les usagers sur leurs droits. Ils gèrent notamment un centre d'appels (« 3939 »), dont le premier niveau de réponses (aux questions les plus simples) a été délégué à un opérateur choisi à l'issue d'une procédure de marché public.
L'action n° 6 « Instances indépendantes » (3,88 millions d'euros) regroupe les crédits de la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS ; 2,63 millions d'euros), de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH ; 0,25 million d'euros), de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA ; 0,38 million d'euros), du comité consultatif national d'éthique (CNCE ; 0,60 million d'euros) et de la commission de vérification des fonds spéciaux (0,03 million d'euros).
L'action n° 7 « Médiateur » (8,35 millions d'euros) correspond aux moyens alloués au Médiateur de la République. Vos rapporteurs spéciaux estiment d'ailleurs que la dénomination « Médiateur de la République » serait plus claire, dans un contexte d'essor des différents dispositifs de médiation, notamment dans la sphère publique.
La progression de la dotation proposée dans le présent projet de loi de finances (+ 6,7 %) s'explique selon le Médiateur de la République par :
- une extension du dispositif des délégués du Médiateur (au nombre de 302 ; dépenses correspondantes : + 7,1 %), dans le cadre notamment de la montée en puissance de l'expérimentation de permanences de délégués dans les prisons depuis avril 2005 suite à la mise en oeuvre en cours de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, selon laquelle une personne référente doit être mise en place dans les maisons départementales du handicap ;
- « la fin de la consommation des reports cumulés » 11 ( * ) ,
- « la mise à plat des dispositifs de rémunération et d'indemnisation des personnels au service du Médiateur de la République, conformément à la LOLF » 12 ( * ) : en d'autres termes, le Médiateur de la République estime que la mise en oeuvre de la LOLF conduit à des dépenses supplémentaires de personnel.
Les données communiquées indiquent sinon une maîtrise des crédits de fonctionnement, la hausse enregistrée (+ 3,1 %) correspondant intégralement à une augmentation du loyer du siège parisien.
Vos rapporteurs spéciaux jugent toutefois indispensable que le Médiateur de la République se dote de tous les outils nécessaires de suivi des dépenses . A cet égard, ils déplorent que ce soit le dernier service du Premier ministre à ne pas avoir mis en place ACCORD 2 .
L'action n° 8 « Défense et protection des libertés » (3,73 millions d'euros) retrace les dépenses de trois autorités : la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS ; 3,01 millions d'euros), la commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN ; 0,17 million d'euros) et la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS ; 0,55 million d'euros).
Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, le montant des crédits du CNCIS figurant dans le bleu est erroné : les demandes de crédits de personnel (titre 2) dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèveraient à 384.500 euros, en hausse de 36 % par rapport à 2005, et non à 2.910.500 euros, ce qui représenterait une augmentation de 900 %. Il vous est donc proposé de corriger cette erreur matérielle en réduisant à due concurrence (de 2.526.000 euros) les crédits du programme.
L'attention de vos rapporteurs spéciaux a été attirée sur les difficultés budgétaires que rencontrerait la CNDS, autorité administrative indépendante . Si les déblocages tardifs des crédits mis en réserve peuvent faire l'objet d'accords, notamment avec le contrôle général économique et financier, la quasi-stabilité des dépenses (suivant une progression annuelle moyenne de 2 % par an) contraste avec le fort développement de l'activité de la CNDS 13 ( * ) . Il est anormal que des membres de la CNDS aient dû prendre en charge personnellement une partie de leurs frais de mission ou qu'il y ait un recours désormais habituel à un stagiaire de l'Institut d'études politiques de Paris pour faire face à un surcroît d'activités en fin d'année. L'indépendance de la CNDS exige qu'elle dispose des moyens nécessaires à l'exercice de ses missions, afin de traiter de manière professionnelle et équitable l'ensemble des dossiers qui lui sont soumis .
L'action n° 9 « Conseil supérieur de l'audiovisuel » (CSA) est dotée de 34,20 millions d'euros (+ 7,0 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005).
Dans la continuité des observations qu'avait effectuées votre rapporteur spécial lors de sa mission de contrôle budgétaire du CSA 14 ( * ) , il observe que le CSA enregistre en fait une diminution de ses crédits à périmètre constant dans le cadre du déploiement de la Télévision Numérique Terrestre (TNT) 15 ( * ) .
L'action n° 10 « Soutien » (66,65 millions d'euros) comprend les crédits de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF ; 62,73 millions d'euros) et ceux relatifs à la rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR ; 3,91 millions d'euros).
Comme le détaille le « bleu » budgétaire, les crédits ici affectés à la DSAF comportent les moyens de fonctionnement et d'investissement entre différents services du Premier ministre et instances indépendantes. Vos rapporteurs spéciaux jugent utile que puisse être indiquée la ventilation exacte par service , avant d'envisager dans un second temps le rattachement de ces crédits aux actions correspondantes.
L'action n° 11 « Stratégie et prospective » regroupe les moyens du Commissariat général du Plan (CGP ; 18,2 millions d'euros), y compris ceux du centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII ; 1,05 million d'euros) et du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC ; 0,25 million d'euros).
Selon les réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, les crédits demandés dans le présent projet de loi de finances 16 ( * ) augmentent légèrement par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 (+ 1,6 %), mais les changements de périmètre ne rendent pas pertinente la comparaison des données brutes. La diminution des effectifs (de 196 à 191 ETP entre 2004 et 2005, soit - 2,6 %) doit enfin s'interpréter dans le cadre d'une politique de développement des vacations afin de permettre au Plan de disposer des capacités d'expertise nécessaires. Vos rapporteurs spéciaux déplorent que l'information relative aux vacataires ne figure pas dans le « bleu » , non dans la description des emplois budgétaires (car il ne s'agit pas d'effectifs permanents payés sur des crédits sans emplois), mais au titre de la justification des dépenses au premier euro 17 ( * ) .
* 5 Cf. bleu budgétaire p. 37.
* 6 Ces données figurent p. 8 du bleu mais ne sont pas détaillées par sous-action, niveau pertinent d'analyse des crédits. Selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, il n'a pas été possible d'opérer une répartition des dépenses par sous-action (y compris le CAS « Pensions) pour les dépenses de personnel du titre 2 dans le présent projet de loi de finances, car « l'évaluation de la masse salariale a été faite sur la base de la prévision des dépenses réelles de personnel de l'année 2005. (...) Une fois la masse chiffrée, la contrainte technique d'outils un peu rudimentaires et encore insuffisamment adaptés, a conduit à répartir la masse salariale entre les sous-actions sur le fondement du coût moyen observé, par catégorie d'emplois. La ventilation comporte donc une part encore non négligeable de forfaitisation. Bien entendu, ces calculs vont être affinés, notamment, pour la programmation budgétaire initiale en cours d'élaboration, qui sera soumise au visa du contrôleur financier, fin novembre. Pour cette raison, les chiffres aujourd'hui inscrits sur des dotations telles que celle des SGAR (secrétaires généraux aux affaires régionales) comportent un effet de forfaitisation qui rend difficile une explication à l'euro près.
« Il ne faut pas, par ailleurs mésestimer le caractère forfaitaire des crédits inscrits au vert 2005. Les dépenses de personnels n'y étaient pas calculées au coût moyen réel mais au coût moyen indiciaire. Dans ces conditions le projet annuel de performance (PAP), tel qu'il est présenté, est plus proche de la réalité des coûts que, ne l'était le vert de 2005 ».
* 7 Dont 1,71 million d'euros correspondant à la réserve interministérielle des administrateurs civils.
* 8 Il faut ajouter aux crédits relevant du budget général de l'Etat l'activité du compte de commerce (soit 16 millions d'euros de recettes et 15,67 millions de dépenses, soit un solde de + 330.000 euros). Cette prévision correspond à un recentrage des activités de la Documentation française conforme à son plan de consolidation : dans la loi de finances initiale pour 2005, les recettes s'élèvent à 16,934 millions d'euros et les dépenses à 16,594 millions d'euros (soit un solde de + 340.000 euros). Le résultat au 30 juin 2005 était conforme aux prévisions pour l'année 2005 (8,155 millions d'euros de recettes et 7,785 millions d'euros de dépenses, soit un solde positif de 370.000 euros).
* 9 Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004).
* 10 Alors que les Journaux officiels doivent maintenir l'activité d'impression non sous-traitée, les activités d'édition doivent relever de la Documentation française et une structure unique de diffusion mise en place.
* 11 Source : réponse au questionnaire budgétaire.
* 12 Ibid.
* 13 Le nombre de dossiers traités s'est élevé à 40 en 2002, 70 en 2003, 97 en 2004 et 80 au 1 er septembre 2005.
* 14 Sénat, rapport d'information n° 371 (2003-2004) : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel : Garantir les moyens d'une ambition ».
* 15 Dans ses réponses aux questionnaires budgétaires, le CSA souligne que « les arbitrages rendus [dans le présent projet de loi de finances], soit + 0,9 million d'euros, ne tiennent pas compte de ce que :
« - les dépenses immobilières augmentent mécaniquement de + 1,92 million d'euros ;
« - le seul poste « études TNT » financé hors loi de finances initiale (LFI) en 2005, est estimé à 1,8 million d'euros, montant qui pourrait d'ailleurs être considérablement sous-évalué si les travaux conjoints DDM-CSA conduisaient à une accélération du déploiement de la TNT.
« En conclusion, les arbitrages rendus ne permettent pas a priori au CSA, à législation constante, de financer ses missions courantes, a fortiori le déploiement de la TNT » .
* 16 Hors compte d'affectation spéciale « Pensions ».
* 17 Selon les informations fournies par le CGP à vos rapporteurs spéciaux, « il s'agit bien de collaborateurs à temps partiel, pour une durée limité dans le temps, disposant d'un employeur principal (public ou privé) par ailleurs, et non pas de "vacataires permanents" payés sur des "crédits sans emplois" (situations irrégulières auxquelles les différents plans dits Durafour / Sapin de "résorption de l'emploi précaire" avaient précisément pour vocation de mettre fin). Pour le CGP cette indemnité mensuelle forfaitaire ("vacation") a concerné en 2005 une quinzaine de conseillers scientifiques (pour l'essentiel des universitaires ou chercheurs), ainsi qu'une trentaine de participants à des groupes de projet (pour la durée des travaux de ces structures non pérennes, c'est-à-dire pour une durée comprise entre 6 et 15 mois) » .