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Proposition de loi portant réforme des minima sociaux

 

TITRE III - SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS ET ACCOMPAGNEMENT DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX

Article 14 (art. L. 351-6-2 du code du travail) - Suppression du délai d'attente pour le versement des allocations d'assurance chômage

Objet : Cet article supprime le délai d'attente de sept jours qui précède le versement de l'allocation d'assurance chômage.

I - Le dispositif proposé

Aux termes des articles L. 351-1 et L. 351-3 du code du travail, les personnes involontairement privées d'emploi, aptes au travail et recherchant un emploi, qui satisfont aux conditions d'âge et de durée d'affiliation ou d'activité antérieure, ont droit au versement d'une allocation d'assurance chômage.

Le règlement annexé à la convention du 18 janvier 2006 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage précise que le versement de l'allocation débute après la prise en compte d'éventuels différés d'indemnisation qui résultent d'une part, du versement d'une indemnité compensatrice de congés payés, d'autre part, du versement d'indemnités spécifiques liées à la rupture du contrat de travail.

L'article 30 du même règlement prévoit en outre l'application d'un délai d'attente de sept jours, qui court à compter du terme des différés d'indemnisation précédemment évoqués. Toutefois, ce délai ne s'applique pas en cas d'ouverture d'une nouvelle période d'indemnisation, intervenant dans un délai de douze mois à compter de la précédente admission.

Le présent article vise à supprimer ce délai de carence et prévoit que le versement des allocations de chômage doit intervenir dès le lendemain de la fin du contrat de travail ou, le cas échéant, au terme des périodes correspondant aux différés de prise en charge qui résultent du versement d'indemnités de congés payés ou d'indemnités liées à la rupture du contrat de travail.

En inscrivant dans la loi le principe d'un versement immédiat des allocations d'assurance chômage, le présent article supprime ainsi toute possibilité d'instaurer, par convention ou par décret, un délai de carence de quelque durée qu'il soit.

II - La position de votre commission

Votre commission estime qu'il est indispensable de garantir une continuité des ressources pour les personnes subissant une interruption involontaire d'activité, pour deux raisons essentielles :

- tout d'abord, l'application d'un délai de carence peut se traduire, a fortiori pour les personnes percevant un salaire modeste, par des situations d'endettement dont les conséquences financières se reportent, in fine, sur les départements, en charge des fonds de solidarité pour le logement qui devront intervenir en cas d'impayés de loyers ou de factures de fourniture d'eau ou d'énergie ;

- de plus, le versement différé de l'indemnisation peut constituer un frein à la reprise d'une activité temporaire, les personnes concernées, et notamment celles dont les ressources sont modestes, anticipant cette période financièrement délicate.

C'est pourquoi, votre commission est favorable à la suppression du délai d'attente de sept jours qui précède le versement des allocations d'assurance chômage et vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (art. L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles) - Information des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sur les droits connexes auxquels ils ont accès et sur l'évolution prévisionnelle de leurs ressources

Objet : Cet article prévoit que lors de la conclusion d'un contrat d'insertion et de ses révisions éventuelles, les allocataires du RMI sont informés des droits qui leur sont ouverts et de l'évolution prévisible de leurs ressources en cas de retour à l'activité.

I - Le dispositif proposé

Les allocataires du RMI bénéficient, en plus de la prestation qui leur est accordée, de droits connexes, qui leur sont ouverts du fait de leur statut :

- prise en charge gratuite des soins par le régime général d'assurance maladie (CMU) et accès à la CMU complémentaire, avec dispense d'avance de frais ;

- droit à l'allocation de logement sociale (ALS) et préavis de départ d'un logement locatif de un mois au lieu de trois ;

- en matière de formation professionnelle, ouverture du droit à l'appui social individualisé (ASI) et aux stages d'insertion et de formation à l'emploi (Sife) ;

- pour favoriser leur retour à l'activité, accès prioritaire aux contrats aidés et bénéficie de diverses actions d'insertion sociale et professionnelle élaborées dans le cadre des plans départementaux d'insertion (PDI) et des plans locaux d'insertion (PLI) ;

- exonération du paiement de la taxe d'habitation et de la redevance audiovisuelle ;

- non-imposition du versement de la prime de Noël ;

- neutralisation des revenus d'activité, indemnités chômage ou maladie pour le calcul de leurs prestations familiales soumises à condition de ressources (aides au logement, par exemple) ;

- tarification sociale téléphonique et, dans certaines municipalités, droit à la gratuité des transports publics.

Or, ainsi que le soulignait le rapport de votre commission relatif aux minima sociaux6(*), les prestataires de minima sociaux ne connaissent pas toujours l'exhaustivité de leurs droits en raison de la complexité et de l'opacité du système. Ce manque de lisibilité crée de grandes insatisfactions en donnant une impression d'arbitraire et d'injustice aux demandeurs d'aide. Il produit d'inévitables effets pervers, au premier rang desquels de nombreux effets de seuil, ainsi qu'une probable désincitation à l'emploi.

C'est pourquoi le présent article propose que, lors de la signature du contrat d'insertion ou de ses révisions éventuelles, les bénéficiaires du RMI soient informés de l'existence de leurs droits et des moyens à mettre en oeuvre pour en bénéficier. Selon les termes de l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, ce contrat est signé entre l'allocataire du RMI et le département auquel il est rattaché dans les trois mois qui suivent le versement de la prestation.

Le présent texte prévoit en outre que leur soit fournie, lors de cet entretien, une estimation de leurs ressources prévisibles dans différentes situations de reprise d'activité pour limiter ou anticiper les cas de dégradation de la situation financière des allocataires.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'approuver cette mesure de bon sens qui vise à améliorer l'accès des bénéficiaires de minima sociaux aux droits qui leur sont ouverts. Cela devrait permettre de renforcer l'équité dans l'attribution de ces droits et de réduire l'apparition de situations paradoxalement moins favorables, grâce à l'évaluation préalable des ressources que devrait percevoir la personne bénéficiaire en cas de reprise puis d'interruption d'une activité.

En outre, cette mesure répond aux inquiétudes des associations qui craignent que la fin de l'automaticité des droits connexes ne se traduise par une augmentation du non-recours à certaines aides.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L.524-8 du code de la sécurité sociale et L. 263-18 et L. 263-19 du code de l'action sociale et des familles) - Mise en place de contrats d'insertion pour les titulaires de l'allocation de parent isolé

Objet : Cet article vise à rendre obligatoire la conclusion d'un contrat d'insertion avec les bénéficiaires de l'API.

I - Le dispositif proposé

Le soutien à la démarche d'insertion constitue un outil essentiel en faveur du retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux. Il s'avère particulièrement important en termes de mobilisation des aides de toutes natures susceptibles de venir améliorer la situation du bénéficiaire.

L'existence d'un dispositif d'insertion en faveur des titulaires du RMI se traduit en effet par une meilleure information des intéressés sur leurs droits, notamment sur les droits connexes auxquels ils peuvent prétendre, et par une limitation des situations de non-recours. On constate également un accès facilité aux diverses formes d'emplois aidés : en 2003, plus de 37 % des contrats emploi solidarité (CES) étaient conclus avec des allocataires du RMI contre seulement 1,8 % avec des titulaires de l'API.

Mais cette démarche n'est aujourd'hui systématique que pour les allocataires du RMI. L'article L. 263-18 du code de l'action sociale et des familles ouvrait bien une faculté pour les allocataires de l'API de souscrire un contrat d'insertion sur le modèle de celui imposé aux bénéficiaires du RMI mais la mise en oeuvre de cette faculté reste aujourd'hui anecdotique.

Les bénéficiaires des autres minima sociaux relèvent donc du dispositif de droit commun d'accompagnement vers l'emploi, dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (Pare). Et encore convient-il de préciser que cet accompagnement ne leur est proposé que s'ils ont fait eux-mêmes la démarche de s'inscrire comme demandeur d'emploi.

Or, parmi les bénéficiaires de l'API, la part des personnes inactives, c'est-à-dire des personnes non inscrites comme demandeur d'emploi, est très importante. La présence de jeunes enfants au foyer pousse en effet souvent le parent isolé à se retirer purement et simplement du marché du travail. Ce retrait, normalement temporaire, a toutes les chances de s'éterniser : au bout de trois ans d'inactivité, le retour vers l'emploi s'avère très difficile.

Le retour à l'emploi des allocataires de l'API pose également des difficultés particulières liées à la problématique de la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. La question de la garde des enfants est d'ailleurs le tout premier obstacle à la reprise d'activité mentionné par les allocataires. Or, il est évident que l'accompagnement de droit commun proposé par l'ANPE ne tient pas compte de cet aspect.

C'est la raison pour laquelle le présent article propose de mettre en place pour les allocataires de l'API une démarche d'insertion obligatoire, sur le modèle retenu pour les titulaires du RMI.

Son paragraphe I complète le chapitre du code de la sécurité sociale relatif à l'API par un nouvel article qui impose aux bénéficiaires de cette allocation de signer avec les services du conseil général un contrat d'insertion identique à celui proposé aux allocataires du RMI, à la différence que leur contrat devra obligatoirement comporter un volet relatif à la garde des jeunes enfants.

Son paragraphe II donne la possibilité au département de déléguer la conclusion des contrats d'insertion avec les bénéficiaires de l'API aux caisses d'allocations familiales ou aux caisses de mutualité sociale agricole. Il s'agit de permettre au conseil général de mobiliser l'expertise de ces organismes qui connaissent bien le public de l'API et qui sont sans doute mieux à même de mobiliser les aides spécifiques pour l'accès au mode de garde nécessaires à une reprise d'activité des intéressés.

II - La position de votre commission

Le soutien à la démarche d'insertion constitue un droit connexe essentiel du RMI. Il est en outre le signe de l'engagement réciproque de la société auprès de l'individu en difficulté sociale et professionnelle. Et malgré des débuts parfois chaotiques, le mécanisme des contrats d'insertion a fait la preuve de son efficacité. Votre commission ne peut donc qu'approuver le fait que cet outil soit désormais accessible aux allocataires de l'API.

Elle souscrit également à l'organisation prévue par cet article : il lui semble effectivement indispensable que le département pilote l'ensemble des contrats d'insertion, dans la mesure où il coordonne et finance l'offre de service d'insertion. La possibilité de déléguer l'élaboration concrète des contrats aux Caf permet de concilier cette exigence avec la prise en compte de l'expertise développée par ces organismes en matière d'insertion de parents isolés en difficulté.

Le coût d'un élargissement du dispositif des contrats d'insertion aux allocataires de l'API avait été chiffré à 133 millions d'euros par le rapport commandé par le Premier ministre aux sénateurs Michel Mercier et Henri de Raincourt en décembre 20057(*). Il est donc nécessaire, ainsi que le prévoit l'article 20 de la présente proposition de loi, que les dépenses nouvelles ainsi occasionnées pour les départements leur soient compensées.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 351-10-1 du code du travail) - Mise en place de contrats d'insertion pour les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique

Objet : Cet article vise à rendre obligatoire la conclusion d'un contrat d'insertion avec les allocataires de l'ASS.

I - Le dispositif proposé

Par rapport au public de l'API, les allocataires de l'ASS sont théoriquement dans une situation plus favorable : en effet, obligatoirement inscrits comme demandeurs d'emploi, ils bénéficient de l'accompagnement réalisé par le service public de l'emploi dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (Pare).

Mais le ciblage et la qualité de cet accompagnement n'en font pas un outil adapté à l'aide à la réinsertion professionnelle de personnes très éloignées de l'emploi. Plus fondamentalement, le suivi assuré par le service public de l'emploi ne permet pas d'appréhender de façon globale l'ensemble des besoins en matière non seulement professionnelle mais aussi sociale des demandeurs.

C'est la raison pour laquelle cet article prévoit la conclusion obligatoire d'un contrat d'insertion avec les allocataires de l'ASS. Ce contrat revêt les mêmes caractéristiques que celui conclu avec les allocataires du RMI. Afin d'assurer la cohérence de l'ensemble des contrats d'insertion conclus avec les allocataires des minima sociaux d'insertion, il est passé avec les services du conseil général mais, pour tenir compte du suivi de droit commun déjà effectué par le service public de l'emploi, le département peut déléguer à l'ANPE, par convention, l'élaboration et le suivi concret de ces contrats.

II - La position de votre commission

Comme pour les allocataires de l'API, votre commission approuve l'élargissement du dispositif des contrats d'insertion aux bénéficiaires de l'ASS. Cette mesure, également envisagée par Michel Mercier et Henri de Raincourt dans leur rapport précité, avait été chiffrée par leurs soins à 253 millions d'euros.

L'extension proposée par cet article constituant une charge nouvelle pour les départements, votre commission rappelle naturellement la nécessité d'une compensation financière adaptée.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 6 « Minima sociaux : mieux concilier équité et reprise d'activité », rapport d'information n° 334 (2004-2005) de Valérie Létard déposé le 11 mai 2005.

* 7 « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires de minima sociaux », rapport précité.