INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de modernisation de l'économie (LME), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, le 17 juin dernier, devrait compter parmi les textes de référence de la législature .
Il a été annoncé il y a près d'un an , lors de l' audition par la commission des affaires économiques du Sénat de Mme Christine Lagarde, alors ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, de M. Hervé Novelli, alors secrétaire d'Etat chargé des entreprises et du commerce extérieur, et de M. Luc Chatel, alors secrétaire d'Etat chargé de la consommation et du tourisme. Dès le 24 juillet 2007 , en effet, Mme Christine Lagarde indiquait que ce projet de loi constituait un des items du programme d'action défini de façon précise dans la lettre de mission pour les douze prochains mois que lui avait adressée le président de la République .
Elle précisait l'ambition de ce texte en ces termes : « Le troisième wagon sera la loi de modernisation économique, dont la préparation suivra deux processus parallèles : d'une part, les travaux d'une commission ad hoc chargée notamment d'explorer des pistes ouvertes par le rapport de M. Michel Camdessus et, d'autre part, la réflexion du Gouvernement visant à identifier, dans tous les secteurs économiques, les réglementations de toute nature susceptibles de constituer des entraves à la concurrence et à l'efficacité économique, l'objectif étant de permettre à la France de suivre un chemin de croissance et d'emploi comparable à celui de ses principaux voisins européens » .
I. UN PROJET DE LOI ATTENDU
A. UNE VASTE AMBITION
Ce texte s'inscrit dans la continuité des mesures prises dès le début de la législature en faveur de la croissance et du pouvoir d'achat , conformément aux orientations fixées par le président de la République et impulsées par le Premier ministre. Ce mouvement de réformes structurelles a été engagé par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, et il s'est poursuivi sans relâche depuis : loi de finances pour 2008, loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi...
Le présent projet s'appuie sur une réflexion menée depuis plusieurs mois sur divers fronts : outre le rapport Camdessus cité par le ministre, il s'est également nourri des analyses et propositions émanant notamment de la Commission pour la libéralisation de la croissance présidée par M. Jacques Attali, du groupe de travail sur la négociabilité des conditions générales de vente , présidé par Mme Marie-Dominique Hagelsteen, conseiller d'Etat et ancien président du Conseil de la concurrence , du groupe de travail sur les délais de paiement , présidé par M. Yvon Jacob, président de la Fédération des industries mécaniques , du groupe d'experts sur les soldes , coprésidé par M. Philippe Moati, directeur de recherche au Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), et Mme Valérie Expert, journaliste à LCI, ou encore des propositions du rapport Stoléru pour l'accès des PME aux marchés publics , du rapport Hurel en faveur d'une meilleure reconnaissance du travail indépendant , et des conclusions du Haut comité de Place s'agissant de la modernisation de la place financière française.
Nul étonnement, dès lors, à ce que ce texte soit aussi riche de mesures diverses , et très volumineux : sa version initiale compte 44 articles mais beaucoup d'entre eux sont « à tiroirs », modifiant ou complétant par exemple plusieurs articles de codes. Il comprend cinq titres qui, outre le dernier consacré aux « Dispositions diverses et finales » , sont respectivement intitulés « Mobiliser les entrepreneurs » , « Mobiliser la concurrence comme nouveau levier de croissance » , « Mobiliser l'attractivité au service de la croissance » , « Mobiliser les financements pour la croissance » . L'ambition qu'il poursuit est donc éloquente et ne souffre aucune ambiguïté !
Pour stimuler la croissance, notre pays a d'abord besoin d'encourager les entrepreneurs et de lever les obstacles qui brident leur initiative, de simplifier le cadre dans lequel agissent les entreprises et de renforcer les moyens dont elles disposent pour améliorer leur compétitivité. Aussi le titre I er du projet vise-t-il, en quatre chapitres , à encourager les entrepreneurs tout au long de leurs parcours distincts : le premier instaure un statut de l'auto-entrepreneur, simplifie l'acte de création d'entreprise et protège davantage l'entrepreneur individuel ; le deuxième favorise la croissance des petites et moyennes entreprises par la réduction des délais de paiement et le renforcement d'outils propres au financement de leur développement ; le troisième simplifie le fonctionnement des PME, en particulier des SARL et des sociétés par actions simplifiées ; quant au dernier, il facilite la reprise et la transmission des entreprises par diverses mesures fiscales incitatives, ce qui est essentiel dans cette période où le nombre des entrepreneurs partant à la retraite va s'accélérer vivement, et favorise le « rebond » en proposant d'améliorer les dispositifs laissant une seconde chance aux entrepreneurs ayant échoué.
Le titre II a pour objectif de relancer la concurrence par un triptyque de dispositions présentées comme équilibrées et étroitement complémentaires. Le premier chapitre ambitionne de mettre un terme à l'instabilité législative que connaît le droit des relations commerciales depuis une douzaine d'années. Constatant que les mécanismes mis en oeuvre à partir de 1997 par la loi Galland du 1 er juillet 1996 ont été inflationnistes, le législateur a, par deux fois (la loi Dutreil du 2 août 2005 et, tout récemment, la loi Chatel du 3 janvier 2008), cherché à obtenir un nouvel équilibre entre fournisseurs et distributeurs, qui mette définitivement fin aux marges arrière et assure une plus grande transparence des prix des produits de grande consommation. Annoncé par le Gouvernement dès l'hiver dernier, le présent projet entend constituer l'ultime étape d'un processus permettant aux prix de jouer plus librement par une nouvelle définition des règles de la négociation entre les acteurs. Le chapitre II , quant à lui, propose de créer une nouvelle autorité administrative indépendante, l' Autorité de la concurrence , disposant de pouvoirs d'investigations, de décision et de sanctions accrus par rapport à l'actuel Conseil de la concurrence . Enfin, le dernier chapitre de ce titre vise à développer le commerce en renforçant la concurrence, notamment entre les grandes enseignes, et en améliorant le dispositif d'aide aux activités de proximité : tel est l'objectif de la réforme du droit de l'équipement commercial, qui devrait permettre l'apparition de nouveaux acteurs dans les zones de chalandise, de l'assouplissement du régime des soldes, de la mise en oeuvre de modalités de calcul plus équitables de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) ou encore du redéploiement du dispositif du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).
Le titre III a pour ambition de renforcer l'attractivité économique du pays. Partant du constat que les communications électroniques sont un formidable vecteur de croissance et qu'il est opportun d'en favoriser l'usage sur tout le territoire, son chapitre I er anticipe et facilite l'installation du très haut débit en fibre optique, et ouvre par ailleurs à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) la faculté d'attribuer par enchères les fréquences qu'elle délivre. Dans le but d'améliorer l'attractivité économique pour la localisation de l'activité dans notre pays, le chapitre II améliore le régime applicable aux impatriés et crée une carte de résident délivrée pour une contribution économique exceptionnelle. Afin de développer l'économie de l'immatériel, son chapitre III comporte diverses mesures relatives au droit des brevets et de la propriété intellectuelle, ainsi qu'une modification du contrôle de l'application du crédit d'impôt recherche. Le chapitre IV vise à attirer les financements privés pour des opérations d'intérêt général par la création de fonds de dotation permettant à des organisations à but non lucratif de disposer de ressources complémentaires. Enfin, le chapitre V crée une Haute autorité de la statistique.
Pour l'essentiel, le titre IV se préoccupe d'améliorer le financement de l'économie. Le premier de ses trois chapitres initiaux (l'Assemblée nationale en a inséré un quatrième - voir infra ) organise la généralisation de la distribution du livret A dans tous les réseaux bancaires, en conservant à cet instrument d'épargne défiscalisé auxquels les Français sont attachés sa double vocation sociale : financer la construction de logements sociaux et constituer pour des publics fragiles le seul outil d'accessibilité bancaire auquel ils se sentent en mesure de recourir. Après un chapitre II consacré à la gouvernance et au personnel de la Caisse des dépôts et consignation, le chapitre III demande une habilitation législative afin d'entreprendre une profonde modernisation de la place financière française, pour lui donner les outils lui permettant d'améliorer sa position dans la rude compétition que se livrent les places financières mondiales.
Quant au titre V , outre une habilitation à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'application de la loi outre-mer, il comporte dans sa version adoptée par le Conseil des ministres un article visant à améliorer les voies de recours contre les « perquisitions » fiscales et administratives.
Cette brève présentation des principales lignes directrices du projet de loi initial démontre à elle seule l'ambition du Gouvernement et sa détermination à libérer les énergies du pays en promouvant les principes de croissance , de liberté et d'équilibre . Pourtant, certains sont sceptiques face à ce foisonnement de réformes , au demeurant renforcé par les travaux de l'Assemblée nationale, ou stigmatisent un prétendu manque de cohérence du projet de loi .
Votre commission spéciale ne partage pas ces appréciations , bien au contraire : comme l'a relevé le président de la République lors de son intervention télévisée du 24 avril 2008, dans un monde devenu si complexe, il est indispensable d'actionner plusieurs manettes à la fois , de lever en même temps le maximum de freins , pour accélérer le rythme de la machine économique .
Il est donc légitime que la modernisation de l'économie , qui est un chantier bien ambitieux, nécessite des modifications et des simplifications juridiques à la fois en matière fiscale , en matière commerciale , en matière sociale , en matière financière , etc.
Il est également légitime qu' à la fois soient engagées des réformes générales , telles que la réduction des délais de paiement ou l'amélioration des dispositifs de sauvegarde des entreprises, et que le législateur s'efforce de moderniser de nombreux secteurs distincts : la grande distribution alimentaire , certes, pour enfin parvenir à un équilibre durable entre fournisseurs et distributeurs qui soit satisfaisant, c'est-à-dire qui profite aux consommateurs, mais aussi le très haut débit et les télécommunications , le secteur bancaire avec la distribution du livret A, la finance internationale avec les dispositions en faveur de la Place de Paris, etc.
Il est enfin légitime que le projet de loi s'intéresse à toutes les formes d'activités économiques , des plus modestes , qu'il faut libérer des entraves qui brident leur développement, aux plus grandes , en parcourant tout la gamme des formes juridiques des entreprises . Ainsi, le projet comporte de nombreuses dispositions en faveur de l'auto-entrepreneur, des travailleurs indépendants, des artisans, commerçants et professionnels libéraux et de leurs conjoints collaborateurs, des différentes catégories de sociétés, qu'il s'agisse de SARL, de SA, de SAS...
Ce n'est qu'à la faveur de l' ouverture d'un chantier aussi vaste qu'il est envisageable de parvenir à générer 0,3 % de croissance annuelle supplémentaire à partir de 2009 et d'augmenter la création d'emploi de 50.000 unités par an , ambition affichée par le projet de loi et qu'a confirmée Mme le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi lors de son audition du 17 juin 2008 devant le groupe de travail du Sénat.