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Projet de loi de modernisation de l'économie : ( Rapport)

 

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Votre commission spéciale vous propose d'adopter plus de deux cents amendements qui tendent à conforter certains des apports de l'Assemblée nationale, à apaiser diverses inquiétudes encore vives quant à l'équilibre du secteur du commerce et à compléter le texte pour en renforcer les effets positifs sur la croissance.

Les principales modifications présentées par les trois rapporteurs s'articulent ainsi autour de quatre idées force :

- poursuivre les efforts entrepris par les députés pour améliorer les dispositions visant à simplifier l'environnement des entreprises, faciliter l'accès au financement et encourager la croissance des PME ;

aboutir à un équilibre global des réformes concernant le commerce ;

- porter une attention particulière à des problématiques spécifiques sans remettre en cause l'économie générale et les objectifs du projet de loi ;

préserver les finances publiques.

w S'agissant des mesures en faveur des entreprises et des entrepreneurs, la toute première préoccupation de votre commission spéciale a été de manifester son attachement à la reconnaissance de la notion d'entreprise de taille moyenne (ETM). Il s'agit d'admettre qu'il n'est pas cohérent, ni même économiquement pertinent, de traiter de manière identique une entreprise patrimoniale de 500 ou 1.000 salariés et un conglomérat coté en bourse, établi sur tous les continents et comptant des dizaines de milliers de salariés. Si, par tradition colbertiste, notre pays peut s'enorgueillir d'avoir su accompagner de nombreux et importants groupes de taille internationale, leaders mondiaux sur leurs marchés, si les mesures adoptées depuis 2002 par la majorité parlementaire ont libéré la création des entreprises et permis d'accroître significativement le nombre des TPE et des PME, force est de reconnaître qu'il lui manque encore, entre les deux, un tissu suffisamment serré d'entreprises de 250 à 5.000 salariés. Or, l'exemple allemand le démontre, c'est sur la force de celles-ci et par sa capacité à faire grandir des PME pour atteindre cette taille critique qu'un pays comme le nôtre peut asseoir sa puissance économique. Il est donc essentiel de se préoccuper de cet enjeu.

L'amendement proposé par votre commission spéciale s'inscrit dans cette perspective. Il ne constitue cependant qu'un premier pas, la détermination des conséquences qui peuvent découler de la définition des catégories d'entreprises relevant pour l'essentiel de l'échelon communautaire. C'est donc à ce niveau qu'il convient désormais d'agir, afin que l'ouverture que représente la reconnaissance de l'ETM puisse connaître des conséquences pratiques. La Commission européenne va adopter, le 2 juillet prochain, ses propositions relatives au « Small Business Act » pour l'Europe (SBA), dont l'objectif principal est de « définir des principes et des mesures concrètes pour améliorer l'environnement des PME européennes en tenant pleinement compte de leur diversité ». Cette initiative européenne globale pour stimuler le potentiel de croissance et d'emploi des PME européennes devrait constituer un vecteur opportun pour promouvoir parallèlement la notion d'ETM.

Au-delà de cette disposition centrale, votre commission spéciale a adopté toute une batterie de mesures visant à soutenir les entreprises, quelle que soit la catégorie dont elles relèvent :

- elle vous propose ainsi d'insérer plusieurs dispositions relatives aux baux commerciaux, dans le droit fil des propositions du rapport Pelletier pour une modernisation de ce statut rendu en janvier 2007, et de créer un nouveau chapitre au titre Ier pour les adjoindre au premier train d'articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale en la matière ;

- plutôt que de renvoyer à une ordonnance, elle vous suggère d'étendre directement la qualité de constituant d'une fiducie aux personnes physiques, cette disposition étant de nature à mieux sécuriser le patrimoine des entrepreneurs individuels ;

- poursuivant le travail de simplification entrepris par l'Assemblée nationale, elle vous présentera enfin une série de mesures d'ordre divers, s'attachant par exemple à rendre entièrement opérationnelles certaines dispositions utiles insérées par les députés, telles que la généralisation du rescrit social et la création du rescrit concernant l'attribution des aides au maintien et à la sauvegarde de l'emploi, ou les dispositions visant à réserver le traitement du rescrit du CIR à un seul organisme, qui devrait être OSEO Innovation (cette simplification devant renforcer la sécurité juridique du dispositif en évitant le développement de jurisprudences concurrentes.

w Le volet commercial du projet de loi fait l'objet de nombreuses propositions de votre commission spéciale, qui doivent être comprises comme un tout destiné à briser les monopoles et les oligopoles tout en établissant un équilibre pérenne et favorable à toutes les formes de commerces. L'un des principaux enseignements des séries d'auditions menées par le groupe de travail du Sénat sur ce volet est en effet que les activités de proximité, essentielles à l'équilibre territorial du pays et à la satisfaction des consommateurs, ont moins besoin de protection que d'encouragements. Grâce au dynamisme des professions et à l'implication des élus locaux, ces activités peuvent parfaitement résister à la concurrence par les prix imposée par la grande distribution. Si cette dernière répond à l'évidence à des attentes consuméristes légitimes, l'offre de produits de qualité, la proximité avec la clientèle, la mise à disposition de services adaptés, voire individualisés, les besoins nés de l'évolution de la pyramide des âges constituent des atouts importants pour les commerçants et les artisans. Il est par conséquent indispensable de donner à ceux-ci les outils pour les valoriser.

Le dispositif adopté par votre commission spéciale repose sur quatre piliers :

- le maintien des principes retenus par l'Assemblée nationale en ce qui concerne la négociabilité des conditions générales de vente, sous réserve de précisions sémantiques destinées à sécuriser la mise en oeuvre de la réforme en équilibrant la relation fournisseur-acheteur ;

- l'acceptation de la réforme de l'urbanisme commercial proposée par le Gouvernement et amendée par l'Assemblée nationale, notamment en ce qui concerne la faculté pour les maires et les présidents des EPCI urbanisme de saisir la CDAC des projets commerciaux compris entre 300 et 1.000 m², assortie de la reconnaissance que la diversité des territoires de France et de leurs caractéristiques interdit de les traiter uniformément. Dès lors, sachant que les élus locaux sont les mieux placés, et les plus légitimes, pour fixer les principes de l'organisation des territoires qu'ils administrent, votre commission propose que le SCOT élabore des zones d'aménagement commercial répondant à critères spécifiques compatibles avec la directive « services » : aménagement du territoire, protection de l'environnement et qualité de l'urbanisme. Les élus des communes de toutes tailles appartenant à ces zones, lesquelles ne sauraient se confondre avec le périmètre du SCOT, pourraient saisir la CDAC des projets d'ouverture compris entre 300 et 1.000 m² ;

- la création par le Parlement lui-même de l'Autorité de la concurrence, pierre angulaire de la réforme au regard de l'importance d'une régulation renforcée pour que le dispositif fonctionne, en matière de contrôle tant des concentrations économiques que des pratiques anticoncurrentielles ; si un certain nombre de dispositions demeurant encore à parfaire au plan juridique restent renvoyées à une future ordonnance (en particulier le contrôle des pratiques anticoncurrentielles), votre commission spéciale a considéré qu'il revenait aux élus nationaux de fixer directement les règles principales de pouvoirs et d'organisation d'une telle autorité administrative indépendante ;

- l'installation auprès du FISAC d'un conseil stratégique, dont la présidence pourrait être confiée à un parlementaire, chargé de fixer les principes et d'examiner la mise en oeuvre de la politique de soutien aux activités de proximité. Par ailleurs, une commission d'orientation, largement représentative, adresserait annuellement au conseil stratégique des recommandations relatives aux améliorations à apporter à cette politique. Cette réforme permettrait, à moyens constants, à des élus et des professionnels de définir les objectifs que doit poursuivre le FISAC pour soutenir et accompagner au mieux les activités de proximité, en milieu urbain comme en zones rurales. Pour conforter cette modification, les moyens budgétaires dont dispose le FISAC seraient assurés par une fraction de la TACA, et donc apparaîtraient plus clairement dans les documents budgétaires annuels.

w Votre commission spéciale a par ailleurs accordé une attention particulière à quelques aspects spécifiques du texte :

- en matière de délais de paiement, dont elle approuve l'objectif de réduction, il lui a paru indispensable d'encourager la négociation interprofessionnelle et de tenir compte des caractéristiques de certaines filières afin de leur donner le temps de se réformer en la matière sans pour autant les fragiliser ;

- s'agissant des économies ultramarines, qu'une audition particulièrement intéressante du président de la Fédération des entreprises des départements d'outre-mer, M. Guy Dupont, a permis de mieux connaître, elle a souhaité poursuivre le travail opportunément engagé par l'Assemblée nationale concernant les délais de paiement en précisant la liste des collectivités d'outre-mer où le délai légal de paiement sera décompté à partir de la date de réception des marchandises et non de la date d'émission de la facture (pour tenir compte des délais de transport des marchandises importées dans ces collectivités). En outre, elle propose de renforcer le contrôle des concentrations dans les départements (DOM) et collectivités d'outre-mer (COM) ;

- au chapitre du très haut débit et de la communication, votre commission a prioritairement veillé à prévenir toute fracture numérique. Elle fait ainsi plusieurs propositions destinées à améliorer la couverture numérique du territoire : elle invite à réfléchir au cadre de déploiement du très haut débit en zone rurale et à ne pas se cantonner à l'équipement des immeubles en fibre optique ; elle précise la cadre juridique de l'extension de la couverture en Télévision numérique terrestre (TNT) et de la bascule des chaînes numériques de télévision vers leurs fréquences définitives ; elle affine les propositions des députés en matière de déploiement de réseaux de téléphonie mobile de deuxième et de troisième génération et dote l'ARCEP de pouvoirs de sanction nouveaux pour obtenir un meilleur respect, par les opérateurs, de leurs obligations de déploiement ; elle propose également de mettre en oeuvre l'utilisation partagée des infrastructures publiques des réseaux câblés afin de faciliter le déploiement du très haut débit sur le territoire des communes câblées ; en outre, elle vous propose de poser dès à présent la question de l'intégration de l'accès au haut débit dans le service universel, même si la réponse relève aujourd'hui des instances communautaires : à cet égard, la France devrait contribuer à faire émerger cette réponse au cours de sa présidence de l'Union européenne. Parallèlement à son souci des territoires, votre commission a tenu à garantir la plus grande équité concurrentielle, ayant toujours en vue le plus grand bénéfice du consommateur, notamment en ce qui concerne les règles de déploiement dans les immeubles de réseaux en fibre optique par des opérateurs y disposant déjà d'un réseau en haut débit ;

- en ce qui concerne les impatriés, elle approuve les améliorations apportées par l'article 31 à leur régime, qui font écho aux recommandations formulées dans le rapport d'information de juin 2007 de la mission d'information sur les centres de décision, dont nos collègues Christian Gaudin et Philippe Marini étaient respectivement rapporteur et président, et constituent un volet essentiel du renforcement de l'attractivité du « site France ». Elle souhaite toutefois, afin de parfaire le dispositif et ainsi que la commission des finances l'avait proposé à deux reprises en 2007, que ce régime limité dans le temps soit étendu aux non-salariés (y compris en ce qui concerne leur régime social) et inclue une « territorialisation » de l'impôt sur le patrimoine, consistant à n'imposer que les biens situés en France ;

- en matière financière, votre commission spéciale vous propose de compléter les habilitations de l'article 42 pour prévoir la fusion de la commission bancaire et de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) et des mesures d'amélioration de l'information sur les participations significatives et les opérations de cession temporaires de titres en période d'assemblée générale. Elle vous suggère également de préciser le nouveau « devoir d'alerte » de la commission bancaire (introduit par l'Assemblée nationale), d'introduire un nouveau cas d'offre publique de retrait afférent aux projets de modification significative des statuts de la société, et de relever de 1,5 à 10 millions d'euros le plafond des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF) à l'encontre des personnes morales.

- enfin, elle vous suggère de renforcer l'efficacité des fonds de dotation créés par l'article 31, en particulier en les autorisant, tout comme les fondations à capitaux consomptibles, à utiliser leur dotation.

Par ailleurs, votre commission spéciale vous présentera divers amendements de suppression d'articles insérés par l'Assemblée nationale et dont le maintien ne semble pas indispensable. Il s'agit :

- de plusieurs des rapports ou études demandés au gouvernement ;

- du dispositif visant à garantir l'indépendance du service statistique public, dont l'architecture ne paraît guère répondre aux objectifs d'indépendance qu'il prétend garantir et auquel votre commission spéciale a préféré le rétablissement du projet initial du gouvernement visant à créer une Autorité de la statistique ;

- de plusieurs dispositions catégorielles paraissant soit de nature à déstabiliser des constructions juridiques délicates (telles que la prohibition des prix abusivement bas des produits alimentaires de consommation courante à base de céréales, alors que ce dispositif est aujourd'hui exclusivement réservé aux produits frais non marketés), soit incohérentes avec les objectifs majeurs du projet de loi (comme la suppression du régime des petites remises, alors même que le texte vise à encourager l'auto-entreprise et les micro-activités), soit encore précipitée au regard du programme législatif à venir du gouvernement (tel le droit reconnu aux organisateurs de foires et salons de vendre des voyages et des séjours, dès lors que le secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des PME, du tourisme et des services a annoncé lors des Assises du tourisme, le 18 juin dernier, son intention de déposer un projet de loi en faveur du tourisme avant la fin de l'année).

w Enfin, soucieuse de l'équilibre des finances publiques, votre commission spéciale vous propose, à l'article 15, de limiter le coût de l'harmonisation des taux de droits de mutation à titre onéreux en portant le nouveau taux harmonisé de 3 % à 3,5 % et, aux articles 16 et 16 bis, en adoptant un dispositif tendant à prévenir les abus.

Par ailleurs, tout en approuvant l'élargissement de la déductibilité des intérêts d'emprunt pour reprise d'entreprise organisé par l'article 17, elle juge nécessaire de borner ce dispositif à trois ans, jusqu'au 31 décembre 2011, son éventuelle prolongation devant alors se fonder sur l'évaluation de son coût et de son efficacité.

En dernier lieu, elle suggère de fusionner les trois taxes communales sur les affiches et sur les emplacements dans une taxe unique sur les emplacements, aux tarifs simplifiés et modernisés.

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Sous réserve de ses observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission spéciale vous propose d'adopter le projet de loi de modernisation de l'économie.