Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : rapport

 

CHAPITRE III - MESURES DE SIMPLIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX SERVICES PUBLICS

Article 29 - Suppression de rapports au Parlement

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président Jean-Luc Warmann, propose de supprimer plus d'une centaine de rapports au Parlement prévus par des lois antérieures. Ils sont recensés dans le tableau ci-dessous :

Division
de l'article

Objet et périodicité du rapport

Evaluation de l'application de la loi d'orientation « lutte contre les exclusions » (biennal)

Application du supplément de loyer de solidarité (biennal)

Occupation des logements d'habitation à loyer modéré et son évolution (biennal)

Infractions douanières : modification de la liste des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité ou la moralité publiques, contrefaisantes, prohibées au titre d'engagements internationaux ... (annuel)

Situation des enseignements technologiques et professionnels (annuel)

Surveillance biologique du territoire (annuel)

Neutralité du dispositif d'adossement à l'égard des assurés sociaux relevant du régime général et des régimes de retraite complémentaire (quinquennal)

Exécution du plan de production agricole et de commercialisation des produits agricoles (annuel)

Opérations relatives à l'assurance maladie des exploitants agricoles (annuel)

Amélioration de la connaissance des revenus des artisans et commerçants en vue du rapprochement de leur IRPP avec celui des salariés, et mesures propres à favoriser celui-ci (rapport déposé avant le 1er janvier 1975)

10°

Mesures prises pour la prévention des accidents du travail (annuel)

11°

Exercice des professions médicales (flux migratoires des médecins, volume des prestations de service...) (biennal)

12°

Généralisation de la sécurité sociale : relations et transferts financiers entre la sécurité sociale et l'aide sociale (annuel)

13°

Bilan de l'usage des transports collectifs de personnes et du développement de l'usage du transfert fluvial, ferroviaire, maritime (annuel)

14°

Mesures prises pour compenser les effets de la variation éventuelle des devises étrangères sur :
- les dépenses de fonctionnement des ambassades et consulats (annuel)
- les rémunérations des personnels en poste à l'étranger (annuel)

15°

Licenciements et embauches intervenus au cours de l'année précédente (annuel)

16°

Exécution de ses missions par la Chaîne culturelle européenne (triennal)

17°

Patrimoine monumental (loi de programme du 5 janvier 1988) (annuel)

18°

Actions entreprises en faveur de la parité politique (déplacé - cf art. 29 - IV) (annuel)

19°

Evolution des loyers (biennal)

20°

Application de la loi renforçant la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l'organisation de l'entrée et du séjour irréguliers d'étrangers en France (annuel)

21°

Mise en oeuvre de la convention relative aux droits de l'enfant et son action en faveur de la situation des enfants dans le monde (annuel)

22°

Modifications législatives et réglementaires du code de la consommation (biennal)

23°

Versements de l'Etat à la CNAF en contrepartie de la budgétisation des prestations familiales (annuel)

24°

Politique d'immigration (annuel)

25°

Patrimoine monumental (loi de programmation du 31 décembre 1993) (annuel)

26°

Mise en oeuvre de la loi d'orientation du 5 février 1994 pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française (à l'issue de la cinquième année d'exécution de la loi)

27°

Exécution de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (annuel)

28°

- Utilisation des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (annuel)

- Impact des politiques politiques renforcées et différenciées de développement (triennal)

29°

Etat récapitulatif de la répartition des coûts et dépenses budgétaires de la DGAC (annuel)

30°

Exécution de la loi de programmation militaire du 2 juillet 1996 et mesures d'accompagnement économique et social (biennal)

31°

Exercice des professions artisanales (biennal)

32°

Révisions annuelles ou modification du barème de l'aide personnalisée au logement (annuel)

33°

Réforme du service national (annuel)

34°

Exercice de la pêche dans la bande côtière (à déposer dans les 2 ans de la loi du 18 novembre 1997)

35°

Défiscalisation dans les DOM-TOM et à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon
(avant le 30 juin 1998)

36°

- Mise en oeuvre de l'extension du régime fiscal des micros entreprises (avant le 15 septembre 1999)
- Résultats pour l'emploi de la réforme de la taxe professionnelle (annuel)

37°

- Portée de la loi du 6 janvier 1999 sur les animaux dangereux et errants (biennal)

38°

- Evaluation des stages de formation et de sensibilisation pour les conducteurs novices auteurs d'infractions (1 an après la promulgation de la loi du 18 juin 1999 sécurité routière)

39°

Application du mécanisme de garantie des cautions (6 mois après la publication de la loi du 25 juin 1999 - Epargne et sécurité financière)

40°

Application des mesures prévues pour le contrôle médical (rapport annuel de la CNAM)

41°

- Réforme de la taxe d'habitation (avant le 30 avril 2000)
- Mouvements de capitaux : régulation nationale et européenne (avant le 15 juin 2000)

42°

- Mise en oeuvre de diverses réformes de fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (avant le 1e juillet 2000)

43°

- Mise en oeuvre de l'allègement des cotisations sociales (réduction du temps de travail) (annuel)
- Application de la réduction du temps de travail dans les fonction et secteur publics (annuel)

44°

Evolution des tarifs de vente de gaz et d'électricité (annuel)

45°

Volontariat civil (annuel)

46°

- Possibilités de développement de télévisions citoyennes de proximité (dans le délai d'un an après la loi du 1er août 2000)
- Situation des réalisateurs (dans le délai d'un an après la loi du 1er août /2000)

47°

- Conditions de fixation des taux bancaires dans les DOM (annuel)

48°

Evaluation de l'offre et besoins en matière de logements (dans les 3 ans à compter de la promulgation de la loi du 13 décembre 2000)

49°

Contraception d'urgence (mineures) (avant le 31 décembre 2002)

50°

Transmission de la synthèse des données du répertoire national des retraites et des pensions (biennal)

51°

- Evolution de la couverture du territoire par le haut débit (biennal)
- Normalisation de la fiscalité locale de France Telecom (avant le 1er juin 2001)
- Utilisation de l'ensemble du spectre des fréquences (annuel)
- Ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrage définitif
(au plus tard le 1er janvier 2001)

52°

Conséquences financières, pour le budget de l'ONC et pour les budgets des fédérations départementales des chasseurs, du transfert de la charge, à ces dernières, de l'indemnisation des dégâts de gibier (avant le 30 juin 2001)

53°

Exécution de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive
(avant le 31 décembre 2003)

54°

Application de la parité pour les élections professionnelles (avant le 31 décembre 2003)

55°

Bilan des intempéries de décembre 1999 sur les propriétés forestières/propositions en matière d'assurance contre les risques de chablis (dans les 6 mois de la publication de la loi d'orientation du 9 juillet 2001)

56°

Evaluation de l'application des dispositions de la loi du 15 novembre 2001 en matière de lutte contre le terrorisme (avant le 31 décembre 2003 puis avant le 31 décembre 2005)

57°

Victimes de psycho-traumatismes de guerre (loi de finances pour 2002) : coût de la mise en place des centres de soins à proximité et de formation des personnels
(au plus tard le 1er septembre 2002)

58°

Clôture du compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » (biennal)

59°

Dispositif de validation des acquis de l'expérience (dans le délai de 5 ans de son entrée en vigueur)

60°

Bilan des transferts de personnels et des ressources au profit de la collectivité territoriale de Corse /réorganisation des services déconcentrés (annuel pendant les 5 ans suivant l'entrée en vigueur de la loi du 22 janvier 2002)

61°

Classement en catégorie B active des techniciens des laboratoires hospitaliers et des conducteurs ambulanciers (dans les 3 mois suivant la publication de la loi du 4 mars 2002)

62°

Analyse des flux économiques, budgétaires et financiers attachés au secteur des transports (annuel)

63°

- Impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante (avant le 15 octobre 2003)
- Evolution des soins financés au titre de l'objectif national des dépenses d'assurance-maladie, au regard des besoins de santé (annuel)
- Evaluation financière des dispositifs affectant l'assiette des cotisations sociales (quinquennal)

64°

- Préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (annuel de 2003 à 2005)
- Extension de la mesure de réparation à l'ensemble des orphelins des victimes du nazisme (au plus tard le er septembre 2003)
- Volume d'émissions TV sous-titrées et traduites en langue des signes (transféré dans la loi du 30 septembre 1986 -cf infra III) (annuel)

65°

Evolution de la situation des régimes de retraites (avant le 1er janvier 2008)

66°

Décentralisation du RMI : évaluation de l'application de la loi du 18 décembre 2003 (avant le 1er juillet 2006)

67°

Nombre d'anciens combattants et de veuves d'anciens combattants âgés de plus de 60 ans, aux ressources inférieures au SMIC (avant le 1er juillet 2004)

68°

Application des dispositions de la loi du 4 mai 2004, sur le dialogue social
(avant le 31 décembre 2007)

69°

- Conditions de la création d'états généraux de la lutte contre l'alcoolisme
(avant le 30 juin 2005)
- Mise en oeuvre de la convention du 19/09/2001 (accès à l'assurance et au crédit des personnes présentant un risque de santé aggravé ; conditions de création d'un fonds de garantie) (dans les 6 mois de la publication de la loi du 9 août 2004)

70°

- Répartition et évolution annuelle des effectifs des TOS par académie, département et établissement (avant la publication de la convention-type prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales)
- Evaluation du prêt, par l'Etat, aux musées de France relevant des collectivités territoriales, d'oeuvres significatives de ses collections (biennal)
- Fonctionnement et évolution des parcs de l'équipement (dans les 3 ans de l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004)

71°

- Opportunité d'élargir le champ d'application du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne (en 2005)
- Modalités de mise en oeuvre de l'aide de l'Etat aux communes pour la création d'aires permanentes destinées aux populations itinérantes
(avant le dépôt du PJL finances pour 2006)

72°

Mesures restant à prendre concernant la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat (avant le 1er janvier 2006)

73°

Situation sociale des enfants d'anciens supplétifs de l'armée française (1 an après l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005)

74°

Rapport de la Cour des comptes sur la création de l'établissement de crédit, filiale agréée de la Poste (dans les 2 ans du transfert à cet établissement des services financiers de la Poste)

75°

- Intégration des allègements généraux de charges sociales dans le barème des cotisations de sécurité sociale (avant le 30 avril 2006)
- Politique d'allègement des cotisations sociales (avant le 30 juin 2006)
- Création d'un programme regroupant les crédits de la gendarmerie du transport aérien au sein de la mission Transports (avant le 30 juin 2006)
- Gestion et perspectives d'évolution du service annexe d'amortissement de la dette (avant le 30 juin 2006)

76°

- Coopération entre les grandes écoles et les universités
(dans le 6 mois de la publication de la loi de programme du 18/04/2006)
- Evaluation économique du crédit d'impôt pour les dépenses de recherches
(avant le 01 octobre 2006)

77°

Bilan de l'application des aides fiscales en faveur de l'investissement locatif
(avant le 15 septembre 2007)

78°

Responsabilité civile médicale (dans les 6 mois de la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007)

79°

Mise en oeuvre d'une politique d'intéressement dans la fonction publique et les entreprises publiques (avant le 30 juin 2008)

80°

Réforme de la taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses, de la taxe sur les véhicules publicitaires et de la taxe communale sur les emplacements publicitaires fixes (avant le 30 septembre 2007)

81°

Indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse de l'été 2003
(avant le 1er décembre 2007)

82°

Mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques
(avant le 15 octobre 2007)

   

II

Création d'un rapport sur la situation du logement en France (biennal)

   

III

Insertion dans le rapport annuel du CSA du volume d'émissions TV sous-titrées et en langue des signes (transfert du I - 64°)

   

IV

Insertion dans le rapport triennal sur la parité politique des actions entreprises pour la favoriser (transfert du I - 18°)

Ces suppressions obéissent à des motifs variés :

- certains rapports ponctuels ont été effectivement déposés : c'est le cas du rapport sur l'exécution de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, même s'il a été transmis au Parlement en avril 2006 et non comme prévu par le législateur avant le 31 décembre 2003 (cf. 53°). De même, le rapport sur la responsabilité civile médicale a été déposé, certes avec quelques mois de retard, (cf. 78°) ainsi que celui sur la mise en oeuvre d'une politique d'intéressement dans la fonction et les entreprises publiques (79°) ou sur la mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques (82°) ;

- quelques documents, en raison du retard pris par leur publication, ne sont plus aujourd'hui pertinents tels le rapport annuel sur les infractions douanières (3°), celui sur l'opportunité d'élargir le champ d'application du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne (71°) ou encore le bilan annuel de l'exécution du plan de production agricole et de commercialisation des produits agricoles (7°). Parfois les informations censées transmises par le rapport sont insérées dans d'autres documents transmis au Parlement, tels ceux établis dans le cadre de l'examen annuel de la loi de finances : c'est le cas du bilan sur l'utilisation des crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (28°).

- D'autres rapport sont regroupés tels ceux visés aux 2° (application du supplément de loyer de solidarité et occupation des logements d'habitation à loyer modéré et son évolution), 19° (évolution des loyers), 32° (révisions annuelles ou modifications du barème de l'aide personnalisée au logement) et 48° (évaluation territorialisée de l'offre et des besoins en matière de logement). L'ensemble de ces documents devrait être traité dans un nouveau rapport sur la situation du logement en France dont la création est prévue par le II de l'article 29.

Participant du même objectif de rationalisation, le rapport annuel sur le volume d'émissions télévisées sous-titrées et traduites en langue des signes devrait être intégré dans le rapport que le Conseil supérieur de l'audiovisuel publie chaque année (cf. article 29-III) alors que le bilan des actions entreprises en faveur de la parité politique (18°) rejoindrait le rapport présenté tous les trois ans par le Gouvernement sur la parité politique (cf. art. 29-IV).

Dans ces conditions, les suppressions proposées par l'article 29 apparaissent opportunes.

Mais il est regrettable que des rapports ponctuels comme ceux visés par les 31°, 34°, 37°, 52°, 55°, 74° et 81° aient été déposés tardivement, limitant de ce fait leur utilité : le bilan de la loi du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux est parvenu au Sénat le 23 janvier 2007 au lieu du 6 janvier 2001 au plus tard. Le bilan des intempéries de décembre 1999 sur les propriétés forestières devait être assorti de propositions en matière d'assurance contre les risques de chablis : publié seulement en juin 2005, il n'a jamais été présenté au Parlement. Pour la commission des affaires économiques, la survenance de la récente tempête qui a gravement endommagé les forêts du sud-ouest, en souligne a posteriori l'utilité. Cependant à raison de son obsolescence, il parait préférable de supprimer ce document.

En revanche, après consultation de ses homologues, votre commission vous proposera de conserver les rapports visés aux 1°, 5°, 6°, 13°, 47° et 70° (prêts d'oeuvres par l'Etat aux musées de province et réflexion sur l'évolution des parcs de l'équipement).

- le rapport d'évaluation de l'application de la loi d'orientation -« lutte contre les exclusions », (1°)- est selon la commission des affaires sociales lu et utile. Il a contribué notamment aux travaux de la mission commune d'information du Sénat sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion ;

- le bilan annuel des résultats de la surveillance biologique du territoire (5°) résulte d'un amendement présenté par le rapporteur au Sénat de la loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés, M. Jean Bizet, qui tendait, plus généralement, à maintenir l'existence du comité de surveillance biologique du territoire. Pour la commission des affaires économiques, l'importance de cette question justifie pleinement la transmission d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement80(*).

- Pour la commission des affaires sociales, le Parlement doit être informé du respect du principe de neutralité du dispositif d'adossement81(*) à l'égard des assurés sociaux relevant du régime général et des régimes de retraites complémentaires (6°) : la réforme des régimes spéciaux confrontés à un déséquilibre démographique important, est, en effet, intimement liée à la question de leur adossement aux régimes de droit commun (la première application de cette opération a concerné le régime des industries électriques et gazières (IEG) en 2005). Par la voie de son rapporteur, M. Dominique Leclerc, la commission des affaires sociales plaide d'ailleurs pour une plus grande sécurisation de la procédure d'adossement ;

- la commission des affaires économiques demande le maintien dans la présente proposition de loi du bilan annuel de développement de l'usage des transports collectifs de personnes (13°) en raison de la réécriture complète de l'article 4 de la loi d'orientation du 30 décembre 2008 qui le prévoit, par le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, actuellement en discussion au Sénat en première lecture ;

- pour sa part, la commission des finances souhaite conserver le rapport annuel sur les conditions de fixation des taux bancaires dans les départements d'outre-mer (47°) : la ministre de l'économie et des finances, Mme Christine Lagarde, s'est d'ailleurs engagée devant le Sénat, le 5 février dernier, à la mise en place avant la fin du premier semestre d'un observatoire public sur cette question par l'Institut d'émission d'outre-mer82(*) ;

- le rapport biennal prévu par la loi du 13 août 2004 « libertés et responsabilités locales » pour évaluer le prêt, par l'Etat, d'oeuvres significatives de ses collections aux musées relevant des collectivités territoriales, n'a encore jamais été transmis au Parlement. La commission des affaires culturelles relève que les musées ayant déjà prêté des oeuvres aux musées territoriaux, la direction des musées de France dresse une évaluation de ces dépôts : l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) a déjà établi un rapport en mars 200683(*). L'ignorance dans laquelle est tenu le Parlement a ému notre collègue Pierre Fauchon, fervent soutien d'une telle diffusion de la culture, « Constatons que nous avions voté une loi prévoyant une certaine politique et des rapports bisannuels. Nous attendons toujours les rapports, et nous croyons comprendre que cette politique n'est pas encore réellement mise en oeuvre », qui a interpellé la ministre de la culture et de la communication à ce sujet84(*).

Pour des motifs différents, votre commission des lois préfère exclure de la présente proposition la suppression du rapport concernant le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement : en effet, cette abrogation est prévue dans le projet de loi transférant ces parcs aux départements, actuellement en instance au Sénat, où elle s'insère naturellement.

Votre commission, enfin, laisse au rapporteur budgétaire pour avis de la commission des affaires culturelles, pour la mission Enseignement scolaire le soin de juger de l'opportunité de la suppression prévue par le 4° de l'article 29, du bilan annuel de la situation des enseignements technologiques et professionnels.

Sous réserve de ces observations, votre commission des lois, sur proposition de son rapporteur, a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30 (art. L. 3221-10, L. 3221-10-1[nouveau], L. 4231-7 et L. 4231-7-1[nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Simplification des règles relatives aux actions en justice exercées par les présidents de conseil général ou régional

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, offre la possibilité aux présidents de conseils généraux et régionaux de se voir accorder une délégation générale leur permettant, pendant toute la durée de leur mandat, d'agir en justice au nom de leur collectivité.

Les collectivités territoriales sont de plus en plus fréquemment amenées à agir en justice. En défense, elles peuvent être contraintes de répondre à un déféré préfectoral ou à une plainte déposée par un administré du fait d'actes, actions ou défaillances qui auraient été commis par leurs organes ou leurs services. En action, elles peuvent être conduites à agir contre les auteurs de faits dommageables, contre des entreprises avec lesquelles elles auraient contracté, ou encore contre l'Etat. A cet égard, l'intérêt à agir en excès de pouvoir est depuis longtemps largement reconnu aux collectivités locales.

Les règles relatives à l'action en justice des collectivités territoriales s'organisent autour d'un principe simple et ancien : il n'appartient qu'à l'exécutif de la collectivité, et à lui seul, d'assurer la représentation de cette dernière en justice, mais il ne peut le faire que sur l'autorisation expresse de l'assemblée délibérante. La seule exception à ce principe concerne les situations d'urgence (référé, mesures conservatoires, actes interruptifs de prescription ou de forclusion), pour lesquelles la jurisprudence a depuis longtemps reconnu le droit de l'exécutif d'agir en justice sans autorisation préalable de l'assemblée délibérante85(*).

Néanmoins, en dépit de ces quelques principes communs, les règles actuelles relatives aux actions en justice exercées par les exécutifs locaux diffèrent selon qu'elles s'appliquent aux maires et aux présidents d'EPCI d'une part, ou aux présidents des conseils généraux ou régionaux d'autre part.

· Ainsi, en ce qui concerne les communes, l'art. L. 2122-22 du CGCT dispose que « le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat, [...] d'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ». La jurisprudence administrative a considéré que cette rédaction autorisait le conseil municipal à donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant toute la durée de son mandat (CE, 27 juillet 1988, Époux X.). Cette délégation peut être générale et ne pas définir les cas dans lesquels elle jouera (CE, 30 juillet 1997, Commune de Montrouge). Ces dispositions sont également applicables aux présidents d'EPCI, en application des articles L. 5211-9 et L. 5211-2 du CGCT.

· En revanche, aux termes des articles L. 3221-10 et L. 4231-7 du CGCT, le président du conseil général ou régional intente les actions au nom de la collectivité en vertu de la décision de l'assemblée délibérante, et il peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre le département ou la région. Il résulte de ces dispositions que les présidents des conseils généraux et régionaux n'ont pas la possibilité de pouvoir bénéficier d'une délégation générale pour ester en justice, tant en défense qu'en recours, au nom de leur collectivité respective et pendant la durée de leur mandat, contrairement aux maires et aux présidents d'EPCI.

En outre, l'action diffère selon que le président du conseil général ou régional intente des actions au nom de la collectivité ou, au contraire, défend dans toute action intentée contre elle. En effet, les articles précités instaurent une différence entre :

· l'introduction d'une action en justice, pour laquelle le président du conseil général ou régional doit avoir reçu autorisation d'agir de l'assemblée délibérante, d'une part ;

· la défense dans les actions intentées contre le conseil général ou régional, pour laquelle le président doit recevoir l'accord de la commission permanente, d'autre part.

Cette différence de situation entre les délégations d'attributions des assemblées délibérantes aux maires et présidents d'EPCI d'un coté, et aux présidents de conseils généraux et régionaux de l'autre coté, s'explique par le fait qu'alors que le conseil municipal peut déléguer au maire certaines de ses attributions pour la durée de son mandat, les délégations d'attributions décidées par le conseil général ou régional sont en principe réservées à la commission permanente. Dans le cas où la commission permanente a reçu délégation pour décider d'ester en justice, il lui appartient alors d'habiliter le président à représenter le département dans chaque instance où il est partie.

Interrogé sur ce sujet par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale M. Jean-Luc Warsmann, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a estimé que « l'obligation pour le président d'obtenir l'avis conforme de la commission permanente pour défendre à toute action intentée contre le département ne paraît pas constituer une mesure contraignante, compte tenu de la fréquence des réunions de la commission permanente. La législation en vigueur comporte des éléments de souplesse permettant d'éviter que les départements ne rencontrent des difficultés en matière d'action en justice. Le président du conseil général peut toujours, sans autorisation préalable, faire tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance. De même, il peut agir sans autorisation préalable dans certaines procédures d'urgence comme le référé devant les tribunaux judiciaires ou le tribunal administratif »86(*).

Cette réponse n'a pas satisfait les députés qui ont souhaité supprimer la différence de régime existant, en matière d'action en justice, entre les présidents de conseil général et régional d'une part, et les maires et présidents d'EPCI d'autre part. Ils ont estimé que, face à la multiplication des recours contentieux dont elles font l'objet, les collectivités ont besoin de pouvoir réagir rapidement et efficacement, sans avoir à subir de surcroît de nouvelles entraves procédurales dans leurs propres modes d'intervention.

L'article 30 de la proposition de loi aligne donc le régime applicable aux conseils généraux et régionaux en matière d'actions en justice sur celui des communes et permet aux conseils généraux et régionaux de déléguer à leur président la faculté d'agir et de défendre en justice de façon générale et pour toute la durée du mandat de ce dernier.

Votre rapporteur est particulièrement favorable à cette mesure de souplesse ouverte aux conseils généraux et régionaux.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31 (art. L.3211-2, L. 3213-6, L. 3214-2, L. 4221-5 et L. 4221-6 du code général des collectivités territoriales) - Extension des compétences susceptibles d'être déléguées par le conseil général ou par le conseil régional à son président

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Michel Clément, a pour but d'élargir la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président.

A l'heure actuelle, les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales n'autorisent le conseil général et le conseil régional à déléguer à leur président que les compétences suivantes :

· pouvoir de procéder à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;

· pouvoir de réaliser des lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil général ou régional ;

· pouvoir de prendre la décision de déroger à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans les conditions définies par le CGCT.

A l'exception de ces trois compétences, l'assemblée délibérante ne dispose de la faculté de déléguer une partie de ses attributions qu'à la commission permanente, et non à son président.

Cette situation contraste singulièrement avec la faculté offerte aux conseils municipaux par l'article L. 2122-22 du CGCT de déléguer une grande partie de leurs compétences au maire.

Alors que les lois adoptées dans le cadre de « l'acte II de la décentralisation » ont considérablement accru les compétences exercées par les conseils généraux et régionaux, cette différence de situation ne semble plus aujourd'hui se justifier. L'expérience a en effet montré la nécessité de prévoir des délégations au président pour prendre rapidement des décisions permettant une meilleure administration de la collectivité.

C'est pourquoi le dispositif de l'article 31 de la proposition de loi prévoit de rapprocher la liste des compétences pouvant être déléguées par l'assemblée délibérante à son président de celle qui s'applique aux communes et d'ouvrir aux conseils généraux et régionaux la faculté de déléguer à leur organe exécutif, outre les compétences déjà mentionnées, les compétences suivantes :

· arrêter et modifier l'affectation des propriétés de la collectivité utilisées par ses services publics ;

· décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas 12 ans ;

· accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d'assurance ;

· créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de la collectivité ;

· accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;

· décider de l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4.600 euros ;

· fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux, le montant des offres de la collectivité à notifier aux expropriés et répondre à leurs demandes.

En outre, les présidents de conseil général pourront également recevoir délégation pour trois autres compétences spécifiques aux départements :

· fixer les tarifs des droits de voirie, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et des droits prévus au profit de la collectivité qui n'ont pas un caractère fiscal « dans les limites déterminées par l'assemblée délibérante » ;

· fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ;

· attribuer ou retirer les bourses entretenues sur les fonds départementaux.

Des modifications de coordination sont apportées aux articles L. 3213-6, L. 3214-2 et L. 4221-5 du CGCT pour tenir compte de la modification de la liste des compétences pouvant donner lieu à délégation.

Votre commission ne peut être que favorable à cette souplesse de gestion offerte aux conseils généraux et régionaux. C'est la raison pour laquelle, à l'invitation de son rapporteur, elle a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 (art. L. 412-52 du code des communes) - Procédure d'élaboration des règles relatives aux équipements de police municipale

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, a pour but d'alléger la procédure d'élaboration des règles relatives aux équipements de police municipale.

Les règles applicables aux polices municipales ont été définies par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999.

A l'heure actuelle, l'article L. 412-52 du code des communes dispose que « la carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d'équipement dont sont dotés les agents de police municipale font l'objet d'une identification commune à tous les services de police municipale et de nature à n'entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police nationale et la gendarmerie nationale. Leurs caractéristiques ainsi que les catégories et les normes techniques des équipements sont fixées par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission consultative des polices municipales prévue à l'article L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales. Le port de la carte professionnelle et celui de la tenue sont obligatoires pendant le service ».

Par ailleurs, l'article L. 412-51 du même code dispose qu' « un décret en Conseil d'Etat précise, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme ».

Sur le fondement de ces dispositions, plusieurs décrets en Conseil d'Etat ont défini les règles applicables aux équipements des agents de police municipale :

· le décret n°2000-276 du 24 mars 2000 a défini de manière limitative les types d'armes que les policiers municipaux peuvent être autorisés à porter. Ce dernier a été modifié à trois reprises87(*) ;

· le décret n° 2004-102 du 30 janvier 2004 a défini les caractéristiques communes relatives à la tenue des agents de police municipale. Ce décret a depuis été modifié à deux reprises88(*) ;

· le décret n° 2005-425 du 28 avril 2005 a défini les éléments de signalisation des véhicules de service des agents de police municipale ;

· enfin, le décret n° 2006-1409 du 20 novembre 2006 a défini les caractéristiques de la carte professionnelle.

La disposition proposée par l'article 32 de la proposition de loi a pour objet d'alléger la procédure de définition des règles relatives aux équipements de police municipale, en prévoyant que celles-ci seront désormais déterminées par arrêté du ministre de l'intérieur, et non plus par décret en Conseil d'Etat.

Comme cela a été souligné dans le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le décret en Conseil d'Etat est avant tout destiné aux dispositions réglementaires susceptibles de mettre en jeu les libertés publiques ou posant de réelles difficultés juridiques.

Les caractéristiques de la carte professionnelle des policiers municipaux ainsi que les caractéristiques et les normes techniques des équipements autres que les armes seraient donc désormais définies par arrêté du ministre de l'intérieur. En revanche, conformément aux dispositions de l'article L. 412-51 du code des communes, un décret en Conseil d'Etat demeurerait nécessaire pour la définition des règles relatives à l'emploi des armes par les agents de police municipale.

L'exigence d'un décret en Conseil d'Etat avait été posée par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. A l'occasion de l'examen du texte, le rapporteur de l'Assemblée nationale avait proposé de remplacer le renvoi à un décret en Conseil d'Etat par celui d'un décret simple, estimant que la procédure du décret en Conseil d'Etat semblait « être une procédure inutilement lourde ». En revanche, le rapporteur de la commission des lois du Sénat M. Jean-Paul Delevoye avait souhaité rétablir la mention d'un décret en Conseil d'Etat « compte tenu de l'importance que revêt pour les communes la définition de ces caractéristiques ». Cette dernière option avait fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire.

Près de dix ans après l'adoption de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 précitée, l'ensemble des acteurs concernés s'accordent pour considérer que la procédure actuelle de définition des règles relatives aux équipements des agents de police municipale est inutilement lourde. En effet, à l'exception des règles relatives à l'emploi des armes, les règles relatives aux équipements de police municipale sont extrêmement techniques et d'une complexité juridique assez limitée (format de la carte professionnelle, couleur et aspect des tenues, signalisation des véhicules, etc.).

Par conséquent, votre rapporteur estime qu'il est souhaitable, dans un souci de simplification et d'allègement de la procédure, que ces règles soient désormais définies par un simple arrêté du ministre de l'intérieur, étant entendu qu'en toutes hypothèses, la commission consultative des police municipales sera consultée sur tout projet de texte.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 33 (L. 2122-19, L. 3121-19, L. 4132-18, L. 5212-2, L. 5212-33, L. 5214-28, L. 5212-34, L. 5214-29, L. 5721-7-1 du CGCT ; art. 1er de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics ; art. L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, contient cinq séries de dispositions diverses visant à clarifier ou à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales.

Ø Régime des délégations de signature dans les communes

En application de l'actuel article L. 2122-19 du CGCT, le maire ne peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature qu'au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie, ainsi qu'au directeur général et au directeur des services techniques.

En revanche, à Paris, Lyon et Marseille, le maire a la possibilité de donner délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux. Le maire d'arrondissement peut, dans les mêmes conditions, donner délégation de signature au directeur général des services de la mairie d'arrondissement (article L. 2511-27 du CGCT).

De même, aux termes de l'article L. 5211-9 du CGCT, le président d'un établissement public de coopération intercommunale peut également donner, dans les EPCI dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service.

Les dispositions prévues au I.1° et au III de l'article 33 ont ainsi pour objet d'ouvrir aux maires la faculté de déléguer leur signature aux responsables des services communaux, sur le modèle de ce qui est déjà possible à Paris, Lyon, Marseille et dans certains EPCI. Cette mesure sera également applicable dans les communes de Polynésie française.

En application du IV de l'article 33 de la proposition de loi, cette possibilité sera également ouverte aux communes de la Nouvelle-Calédonie.

Cette mesure tend à répondre aux préoccupations exprimées par les maires de grandes villes telles que Toulouse, dont l'administration requiert davantage de souplesse dans les conditions d'attribution des délégations de signature. La commission des lois ne peut être que favorable à cet assouplissement ouvert aux communes.

Cette mesure répondant aux souhaits des plus grandes villes, il a été suggéré, au cours de l'examen du texte par votre rapporteur, de limiter la possibilité ouverte au maire de déléguer sa signature aux responsables des services aux seules communes dont le nombre d'habitants serait supérieur à un certain seuil.

Votre commission considère néanmoins que, dans la mesure où il ne s'agit là que d'une possibilité, il n'est pas souhaitable de multiplier des limitations qui iraient à l'encontre de l'objectif de simplification et de clarification visé par cette proposition de loi. Il apparaît au contraire nécessaire d'accorder aux maires la liberté de recourir à ces délégations de signature lorsque ceux-ci l'estimeront nécessaire.

Ø Information et délai de convocation des conseillers généraux et régionaux

Les articles L. 3121-19 et L. 4132-18 du CGCT prévoient que, douze jours au moins avant la réunion du conseil général ou régional, le président adresse aux conseillers généraux ou régionaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises.

La rédaction de ces articles est issue de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : désormais, l'information des conseillers généraux et régionaux, qui sont récipiendaires, avant la réunion du conseil, d'un rapport intéressant chacune des affaires qui devront leur être soumises au cours de cette réunion, peut être effectuée de manière dématérialisée, via le recours au courrier électronique. En tout état de cause, les élus doivent être en possession de ces documents douze jours au moins avant la réunion de l'assemblée délibérante.

Le dispositif proposé par le 2° du I de l'article 33 modifie ainsi ces dispositions :

· d'une part, il prévoit la possibilité d'informer les conseillers généraux et régionaux par le biais d'une plateforme documentaire dématérialisée accessible par Internet via un site sécurisé. A l'heure actuelle, les documents relatifs aux délibérations inscrites à l'ordre du jour de la collectivité peuvent être envoyés aux conseillers par courrier électronique, ce qui génère des difficultés techniques en cas de transmission de rapports volumineux. Face à ces difficultés, deux conseils généraux (Yvelines et Hérault) ont créé, de façon expérimentale, une plate-forme documentaire dématérialisée destinée à informer les membres de leur assemblée. D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette expérimentation s'est révélée positive. La mesure proposée tend à donner une base légale à ce procédé d'information des élus appelés à délibérer sur les affaires qui leur sont soumises. La mise à disposition des rapports sur cette plate-forme ferait l'objet d'un avis adressé aux conseillers afin qu'ils puissent en prendre connaissance dans les délais prévus ;

· d'autre part, en cas d'urgence, le délai de douze jours devant séparer la mise à disposition des rapports et la réunion au cours de laquelle ceux-ci sont discutés pourrait être abrégé par le président de l'assemblée : dans ce cas, le président devrait rendre compte dès l'ouverture de la séance du conseil général ou régional, qui se prononcerait sur l'urgence et pourrait décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Cette disposition est d'ores et déjà prévue pour les communes par l'article L. 2121-12 du CGCT.

Ces deux dispositifs appellent un certain nombre de remarques.

Tout d'abord, si votre commission ne conteste pas l'intérêt que constituerait pour les conseils généraux ou régionaux la possibilité d'informer leurs élus de façon dématérialisée, elle est également sensible à la situation de ceux qui, soit maîtrisent mal l'outil informatique, soit ne disposent pas d'ordinateur et/ou d'une connexion à Internet. Sur la proposition de son rapporteur, elle a donc modifié à la marge le dispositif proposé afin de prévoir que seuls les élus qui le souhaitent pourront être informés de cette façon.

En outre, votre commission relève que la possibilité d'abréger le délai de convocation des membres de l'assemblée délibérante en cas d'urgence est déjà ouverte aux maires en application de l'article L. 2121-12 du CGCT qui prévoit que « en cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir toutefois être inférieur à un jour franc ». Votre commission considère qu'un tel délai franc devrait également s'appliquer à la convocation en urgence des conseils généraux et régionaux et, à l'invitation de son rapporteur, a adapté la rédaction de l'article 33 en ce sens.

En tout état de cause, votre commission souhaite attirer l'attention sur le fait que cette possibilité de convoquer l'assemblée en urgence devra être appliquée par les conseils généraux et régionaux en tenant compte de la jurisprudence rigoureuse de la juridiction administrative, qui considère que des motifs précis doivent être allégués par l'exécutif pour justifier, dans chaque cas d'espèce, l'abrègement du délai normal de convocation (CE, 9 octobre 1963, Société immobilière d'investissement) et qui n'hésite pas, lorsque l'urgence n'est pas reconnue, à prononcer l'annulation des délibérations prises ou des élections opérées au cours de la séance du conseil municipal ainsi convoqué en méconnaissance du délai normal (CE, 31 décembre 1976, Elections municipales de Sampolo).

Ø Suppression de l'avis du conseil général en cas de création ou de dissolution d'un syndicat de communes ou de dissolution d'une communauté de communes

A l'heure actuelle, les articles L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du CGCT prévoient la consultation obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution d'un syndicat de communes, ainsi qu'en cas de dissolution d'une communauté de communes.

Le dispositif proposé par le 3° du I de l'article 33 de cette proposition de loi vise à supprimer cette consultation obligatoire du conseil général - consultation que le rapporteur de l'Assemblée nationale n'a pas hésité à qualifier d' « anomalie démocratique ».

Cette mesure figurait déjà dans la précédente proposition de loi de simplification du droit déposée par M. Jean-Luc Warsmann en 2007.

A cette occasion, votre rapporteur avait fait valoir que « seuls les cas de dissolution sur demande motivée des conseils municipaux et de dissolution d'office font intervenir le conseil général. Cette intervention prévue par les textes qui ont défini les modalités de création des syndicats de communes entre 1890 et 1959 ne paraît pas compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est contraire au principe selon lequel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (article 72, 5ème alinéa, de la Constitution). En outre, l'avis obligatoire du conseil général alourdit considérablement les procédures qui conduisent, pour la création d'un syndicat, à une succession d'échanges entre les assemblées départementales et le préfet afin de déterminer le périmètre du syndicat, son statut et ses compétences. La suppression de la consultation obligatoire du conseil général simplifierait donc fortement les procédures de création et de dissolution des syndicats de communes. De même, l'avis conforme du conseil général requis pour la dissolution d'office d'une communauté de communes est contraire aux principes constitutionnels susmentionnés et surcharge inutilement la procédure »89(*).

Néanmoins, au cours de sa séance du 24 octobre 2007, votre commission avait, dans sa majorité, considéré que, dans la mesure où cet avis du conseil général était non contraignant90(*), il convenait de conserver son caractère obligatoire qui assurait l'information du conseil général et contribuait à la préparation de la décision. Il avait en outre été rappelé, au cours des débats, que le conseil général est également consulté sur tout projet de modification des limites territoriales des communes, lorsque ce projet tend à modifier les limites cantonales ou à défaut d'accord des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées sur les changements proposés91(*). Enfin, il avait été rappelé que le président du conseil général figure parmi les membres de la commission syndicale et qu'il était souhaitable qu'il puisse y défendre la position adoptée par son assemblée92(*).

Lors de sa séance publique du 25 octobre 2007, le Sénat avait suivi cette position et avait en conséquence maintenu l'avis du conseil général en cas de création ou dissolution de syndicats de communes et en cas de dissolution d'une communauté de communes.

Plus d'un an après ces débats, votre rapporteur considère toujours que cette consultation obligatoire du conseil général n'est pas seulement juridiquement contestable, au regard des principes posés par la Constitution, mais qu'elle alourdit de surcroît inutilement les procédures. Il rappelle que l'avis du conseil général n'est pas requis en cas de création ou de dissolution d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine. Enfin, il relève que le maintien de cette consultation obligatoire n'est pas souhaité par l'Assemblée des départements de France (ADF). Il a, en conséquence, invité la commission à supprimer cet avis obligatoire du conseil général.

En revanche, votre rapporteur, sensible aux arguments avancés à l'occasion de l'examen du précédent texte de simplification du droit, a proposé à la commission de mettre en place un mécanisme d'information obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution des structures intercommunales précitées. Sur sa proposition, la commission a donc modifié l'article 33 afin de prévoir que, dans ces trois hypothèses, une copie de l'arrêté ou du décret procédant à la création ou à la dissolution d'une de ces structures est envoyée pour information au conseil général. Un tel mécanisme d'information répondrait à un souhait formulé par l'ADF.

Ø Procédures de dissolution pour inactivité de différents groupements de collectivités territoriales

Les articles L. 5212-34 et L. 5214-29 du CGCT prévoient à l'heure actuelle que le syndicat de communes ou la communauté de communes qui n'exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissoute par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, après avis des conseils municipaux des communes membres.

De même, l'article L. 5721-7-1 du CGCT prévoit que le syndicat mixte qui n'exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissous par arrêté du représentant de l'Etat dans le département siège du syndicat, après avis de chacun de ses membres. A compter de la notification par le représentant de l'Etat dans le département de son intention de dissoudre le syndicat, chaque membre dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut d'avis dans ce délai, celui-ci est réputé émis.

La pratique a montré que ces dispositions étaient insuffisamment précises. C'est pourquoi le dispositif proposé par le 4° du I prévoit de modifier la rédaction de ces trois articles afin de préciser :

· d'une part, que lorsque le représentant de l'Etat consulte les communes membres d'un syndicat de communes ou d'une communauté de communes sur cette dissolution pour inactivité, leur avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de trois mois ;

· d'autre part, que lorsque les membres d'un syndicat mixte ne se sont pas prononcés dans un délai de trois mois, cet avis est réputé favorable.

Il est ainsi proposé de fixer un délai identique en cas d'engagement d'une procédure de dissolution pour inactivité des syndicats de communes, des communautés de communes et des syndicats mixtes. Ce délai, défini à partir de ce que le CGCT prévoit déjà pour la dissolution des syndicats mixtes ouverts, sera de trois mois. En outre, il sera expressément indiqué que l'absence d'avis vaut avis favorable.

Le III rend ces dispositions applicables en Polynésie française.

Votre commission est favorable à ces dispositions qui précisent, clarifient et uniformisent les règles relatives à la dissolution pour inactivité des groupements de collectivités locales.

Ø Dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics

Adoptée à une époque où l'organisation territoriale de la République ne connaissait que les communes et les départements, la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics dispose, dans son article 1er, que « les agents de l'administration ou les personnes auxquelles elle délègue ses droits ne peuvent pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics, civils ou militaires exécutés pour le compte de l'Etat, des département et des communes, qu'en vertu d'un arrêté préfectoral ».

Néanmoins, jusqu'à aujourd'hui, les dispositions de cet article 1er de la loi du 29 décembre 1892 ont été toujours interprétées comme s'appliquant également aux projets de travaux publics exécutés pour le compte des collectivités locales créées après son adoption (régions, établissements publics, établissements publics de coopération intercommunale).

Néanmoins, dans un souci de sécurité juridique et d'intelligibilité de la loi, la disposition proposée par le II de l'article 33 vise à remplacer la mention des départements et des communes par celle, plus générale, de « collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics ».

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.

Article 33 bis - Habilitation du gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code général des collectivités territoriales

L'article 33 bis de la proposition de loi, issu d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du texte en séance publique, dispose que « dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à modifier, par ordonnance, la partie législative du code général des collectivités territoriales pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet.

Cette ordonnance est prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance ».

L'habilitation sollicitée a pour but de répondre à l'objectif de valeur constitutionnelle, défini par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, de rendre la loi « accessible et intelligible » aux citoyens. La réponse à cet objectif doit nécessairement se traduire par la mise à jour et la consolidation des normes codifiées ou non, afin de les rendre cohérentes avec l'environnement normatif positif dans lequel elles s'insèrent.

Cette ordonnance procèdera, à droit constant, aux modifications suivantes :

· premièrement, à la correction d'erreurs matérielles et d'imprécisions dans le plan du code, la numérotation des articles et les renvois entre ces derniers ;

· deuxièmement, à la mise à jour et la mise en cohérence des dispositions de certains articles du code en termes de références aux dispositions citées à la suite de leur abrogation ou codification et d'aménagements rédactionnels de dispositions incohérentes avec le droit positif.

Le recours à l'habilitation législative en matière de codification est systématique depuis 1999. Dans sa décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008, le Conseil constitutionnel a rappelé que la codification répondait à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Dès lors, votre commission des lois ne saurait être que favorable à l'habilitation sollicitée qui permettra, à droit constant, de corriger l'ensemble des erreurs matérielles contenues dans la partie législative du CGCT du fait d'oublis de coordination et de dispositions devenues partiellement ou entièrement incohérentes avec le droit positif.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté en conséquence l'article 33 bis sans modification.

Article 34 (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) - Possibilité ouverte aux collectivités locales de procéder à l'affichage des actes exclusivement sur support numérique

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, a pour but de permettre aux collectivités locales qui le souhaitent de recourir à titre exclusif à l'affichage numérique de leurs actes.

En application des articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du CGCT, la publicité des actes de portée générale adoptés par les collectivités locales conditionne leur entrée en vigueur. Cette publicité se fait par publication ou par affichage, sous réserve des dispositions spéciales relatives à la publicité de certains actes (tels que, par exemple, les délibérations du conseil municipal et les arrêtés municipaux à caractère réglementaire, qui doivent être publiés dans un recueil des actes administratifs pour les communes de 3.500 habitants ou plus).

Les obligations relatives à la publication, l'affichage ou à la notification des actes s'organisent pour les communes, les départements et les régions selon le tableau ci-dessous :

Nature des Actes

Modalités de publication

Textes

Délibérations du conseil municipal

Délibérations du conseil général ou décisions prises par délégation du conseil général en application de l'article L.3211-2

Délibérations du conseil régional ou décisions prises par la commission permanente par délégation du CR.

Inscrites par ordre de date et signées par tous les membres présents à la séance sur un registre coté et paraphé par le préfet

Les délibérations du CG et les délibérations de la commission permanente prises par délégation sont publiées dans un recueil des actes administratifs du département ayant une périodicité au moins mensuelle

Publication d'un recueil des actes administratifs de la région ayant une périodicité au moins mensuelle

Art. L. 2121-23 du CGCT

Art. R. 2121-9 du CGCT

Art. L.3131-2

Art. R. 3131-1

Art. L.4141-2

Art. R. 4141-1

Délibérations du conseil municipal en matière d'interventions économiques ou approuvant une convention de délégation de service public

Insertion dans une publication locale diffusée dans la commune

Art. L. 2121-24 du CGCT

Compte-rendu des séances du conseil municipal

Affichage par extraits à la porte de la mairie, sous huitaine

Art. L. 2121-25 du CGCT

Art. R. 2121-11 du CGCT

Délibérations et actes à caractère réglementaire

Communes  <  3 500 h : affichage à la mairie

Communes  >  3 500 h : publication dans un recueil des actes administratifs

Art. L. 2121-25 du CGCT

Art. L. 2121-24

       L. 2122-29

       R. 2121-10

Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil général dans l'exercice de son pouvoir de police en application de l'article L.3221-4 à l'exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement.

Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités départementales dans tous les autres domaines qui relèvent de leurs compétences en vertu de la loi

Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités régionales dans les domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi

les actes du président du conseil général à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs du département ayant une périodicité au moins mensuelle

Les actes réglementaires pris par les autorités régionales sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en CE

Art. L. 3131-2

Art. L 3131-2

Art. R.3131-1

Art. L .4141-2

Art R. 4141-1

Actes de portée générale des maires

Affichage à la mairie

Résulte de l'usage (application des dispositions de l'article L. 2121-25 du CGCT, concernant le C/R des séances)

       Urbanisme

Projet de SCOT et délibérations approuvant un PLU

Affichage pendant un mois dans les mairies

Art. R. 122-9 et R. 123-18 du code de l'urbanisme

Actes approuvant et révisant les cartes communales et actes de création de ZAC

Affichage pendant un mois dans les mairies et publication dans un recueil des actes administratifs

Art. R. 124-8 et R. 311-5 du code de l'urbanisme

Permis de construire et déclarations préalables

Double affichage en mairie

- dans les 15 jours qui suivent la demande

- dans les deux mois qui suivent la décision

Art. R. 423-6 du code de l'urbanisme

Art. R. 424-15 du code de l'urbanisme

Source : DGCL

Actuellement, l'affichage ou la publication doivent nécessairement être réalisées sur un support papier, même si le VII de l'article 6 de la loi du 27 février 2002 permet, à titre complémentaire mais non exclusif, qu'une publication électronique soit effectuée.

Le dispositif proposé par l'article 34 a pour objectif de permettre que l'affichage des actes des collectivités territoriales puisse être organisé à titre exclusif sous forme de publication électronique. Un décret fixerait les conditions de mise en oeuvre de cet affichage sur support numérique.

Trois arguments sont avancés en faveur d'une telle réforme :

· tout d'abord, le nombre d'actes faisant l'objet d'une publication ou d'un affichage est de plus en plus élevé, ce qui peut poser des difficultés de gestion ;

· en outre, certaines collectivités territoriales considèrent que l'affichage classique sur support papier n'est plus adapté ;

· enfin, le dispositif proposé s'inscrit dans une démarche de réduction des coûts supportés par les collectivités territoriales.

Votre rapporteur ne méconnaît pas ces arguments, qui procèdent de préoccupations légitimes.

Néanmoins, il considère que la faculté ouverte aux collectivités de ne procéder qu'à un affichage numérique de leurs actes de portée générale soulève une objection de principe majeure. En effet, une étude réalisée par le CREDOC en juin 2008 a montré que seuls 14% des personnes âges (70 ans et plus), 27% des non-diplômés et 34% des personnes vivant dans un ménage pauvre disposaient d'un accès à Internet. Ainsi, tant que la « fracture numérique » ne sera pas résorbée dans notre pays, le recours à un affichage exclusivement numérique des actes des collectivités locales aurait pour effet de limiter sensiblement le droit à information d'une partie de nos concitoyens.

Pour cette raison, votre rapporteur a proposé à la commission de supprimer l'article 34 de la proposition de loi et d'en rester au droit en vigueur, qui prévoit que l'affichage des actes peut être réalisé sur support numérique, mais uniquement à titre complémentaire.

Suivant les arguments de son rapporteur, votre commission des lois a supprimé l'article 34.

Article 35 - Simplification et clarification de règles de compétence juridictionnelle pour les contentieux en matière de protection sociale

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 36 - Intégration de l'inventaire forestier national à l'Office national des forêts

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 36 bis - Habilitation législative pour créer un nouvel établissement public administratif en regroupant le centre national de la propriété forestière et les centres régionaux de la propriété forestière

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 36 ter - Habilitation législative pour prendre les dispositions législatives nécessaires à une mise en oeuvre rapide des mesures retenues dans le secteur agricole et forestier au titre de la révision générale des politiques publiques

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 37 (art. L. 33-4 du code des postes et communications électroniques ; art. L. 3111-4 et L. 3114-5du code de la santé publique) - Réduction du nombre de commissions administratives

Cet article supprime deux commissions administratives.

En premier lieu, il reprend la proposition faite à l'article 26 de la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann tendant à réécrire l'article L. 33-4 du code des postes et communications électroniques afin de fusionner en une seule commission deux commissions intervenant dans des domaines très voisins. L'article L. 33-4 prévoit en effet l'existence de deux commissions, l'une compétente en matière de réseaux et services radioélectriques, l'autre dans le domaine des « autres réseaux et services », c'est-à-dire essentiellement dans celui des communications électroniques.

En second lieu, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale y a ajouté la suppression du Conseil supérieur d'hygiène publique de France dont toutes les missions ont désormais été transférées au Haut conseil de la santé publique ou aux agences de sécurité sanitaire compétentes.

Votre commission approuve pleinement le principe de ces deux suppressions et, d'une manière générale, appelle à une rationalisation du paysage des commissions administratives consultatives en France en soulignant la triple nécessité :

- de supprimer les commissions administratives qui ne se réunissent pas ou pratiquement pas, faute d'objet ;

- de fusionner les commissions dont les champs de compétence sont très proches ;

- de simplifier la composition de certaines commissions par le retrait de magistrats administratifs ou judiciaires lorsque leur présence n'est pas indispensable.

Cette démarche s'inscrit d'ailleurs dans le cadre la révision générale des politiques publiques.

A cet égard, votre rapporteur rappelle que le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif prévoit que toutes les commissions administratives qui existaient avant la publication du décret, au nombre de 559, seront supprimées le 9 juin 2009, sauf si le pouvoir réglementaire décide par un nouveau décret de les recréer expressément, cette démarche devant être confirmée tous les cinq ans.

Si votre rapporteur ne peut que saluer l'efficacité de ce mécanisme, il trouve quelque peu regrettable que le gouvernement ait été contraint d'utiliser une telle méthode pour combattre la tendance de l'administration à multiplier les commissions administratives inutiles.

Votre commission a adopté sans modification l'article 37 de la proposition de loi.

Article 38 - Création d'une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l'État

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, crée une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers93(*) de l'État.

Actuellement, ce recouvrement est poursuivi en application des procédures civiles d'exécution de droit commun de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution.

Selon M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « Les procédures prévues par ce texte et que doivent mettre en oeuvre les services de l'État dans cette mission de recouvrement sont lourdes, coûteuses et d'une faible efficacité au regard des moyens financiers et humains engagés. Elles sont surtout inadaptées aux enjeux budgétaires en cause puisque, selon les informations fournies à votre rapporteur, les produits divers de l'État pris en charge en 2006 représentaient 25,8 milliards d'euros (chiffre total comprenant les fonds de concours, reversements de fonds et comptes spéciaux), tandis que le montant des produits domaniaux s'élevait à 394 millions d'euros. Or, contrairement aux amendes et condamnations prononcées par les juridictions et aux produits des collectivités locales, dont le recouvrement est possible par voie, respectivement, d'opposition administrative94(*) et d'opposition à tiers détenteur95(*), le recouvrement des produits divers de l'État et des produits domaniaux ne bénéficie toujours pas d'une procédure adéquate et à la hauteur de ces enjeux. »

Les dispositions proposées pour cette procédure reprennent à l'identique celles de l'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2004 relatives à l'opposition administrative :

- possibilité, pour les comptables du Trésor, d'adresser la saisie de créance simplifiée à toutes les personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte du débiteur, qui ont une dette envers lui ou qui lui versent une rémunération ;

- possibilité d'exercer la saisie de créance simplifiée sur les créances conditionnelles ou à terme ; dans ce cas, les fonds sont versés au comptable public chargé du recouvrement lorsque ces créances deviennent exigibles ;

- accès très large des comptables du Trésor aux informations et renseignements nécessaires à l'exercice de cette mission, sans que le secret professionnel puisse leur être opposé ;

- effet d'attribution immédiate, prévu à l'article 43 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, des sommes saisies disponibles à concurrence des sommes pour lesquelles la saisie est pratiquée ;

- obligation de reverser les fonds dans les trente jours qui suivent la réception de la saisie par le tiers détenteur auprès du comptable chargé du recouvrement sous peine de se voir réclamer les sommes saisies majorées du taux d'intérêt légal ;

- en cas d'insuffisance des fonds, obligation pour le tiers détenteur destinataire de plusieurs saisies de créance simplifiée établies au nom du même redevable d'exécuter ces oppositions en proportion de leurs montants respectifs ;

- en cas d'indisponibilité des fonds, obligation pour le tiers détenteur d'en aviser le comptable chargé du recouvrement dès la réception de la saisie.

- envoi des contestations relatives à la saisie à l'administration dont dépend le comptable qui a exercé cette poursuite.

Selon M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale :

« Cette procédure appliquée à l'ensemble des autres produits composant les « produits divers de l'État », essentiellement constitués de sanctions pécuniaires prononcées à la suite de contrôles, sera garante de l'effectivité des politiques publiques menées. Enfin, la création de la procédure de saisie de créance simplifiée induira des gains immédiats en termes de frais de fonctionnement et de procédure, puisque le recours aux huissiers de justice ne sera plus systématique et pourra être réservé aux situations où la nature des tâches de recouvrement à réaliser justifie réellement de faire appel aux compétences des huissiers. »

« À titre d'illustration, le Compte d'affectation spéciale « Pensions » prévu par l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et créé par l'article 51 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), est entré en application le 1er janvier 2006. Ce compte porte sur un enjeu important, à savoir la connaissance des recettes et des dépenses de retraite des fonctionnaires, afin de permettre de budgétiser ces dépenses au plus près de leur coût réel. Or l'ouverture des crédits est déterminée par la constatation des recettes, notamment des indus de pensions et rachat d'années d'études recouvrés par le Trésor public. La saisie de créance simplifiée constituera l'outil adapté permettant d'en améliorer le rendement. »

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a souscrit à l'extension aux créances domaniales et aux produits divers de l'Etat du champ des procédures de recouvrement simplifié, sous réserve :

- sur la forme, de codifier dans le livre des procédures fiscales cette nouvelle procédure qu'elle a appelée « saisie à tiers détenteur » ;

- sur le fond, de l'encadrer en exigeant un titre exécutoire, une notification de la saisie au débiteur et au tiers détenteur, accompagnée de précisions sur les voies de recours dont ils disposent, et en prévoyant expressément une possibilité de recours juridictionnel.

Elle a adopté l'article 38 ainsi modifié.

Article 39 (art. L. 1617-4, L. 1617-5, et L. 1874-1 du CGCT ; art. L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques) - Diverses mesures relatives aux actes des comptables des collectivités locales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, procède à diverses modifications de dispositions relatives aux actes des comptables des collectivités territoriales.

Ø Clarification de la rédaction de l'article L. 1617-4 du CGCT

L'article L. 1617-4 du CGCT, qui est relatif aux comptables des collectivités territoriales, dispose à l'heure actuelle que : « les dispositions du présent chapitre96(*) sont applicables aux établissements publics communaux et intercommunaux, aux établissements publics départementaux, aux établissements publics interdépartementaux, aux établissements publics communs aux communes et aux départements ainsi qu'aux établissements publics communs à des collectivités locales ou groupements de ces collectivités. Toutefois, elles ne sont pas applicables aux établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».

Le 1° du I propose de substituer à cette formulation une rédaction de caractère plus général, plus lisible et moins sujette à l'oubli d'une coordination en cas de création, de suppression ou de modification dans cette liste d'une catégorie d'établissements.

Le dispositif proposé continue toutefois de préciser que ces mesures ne concernent pas les établissements publics de santé, qui ne sont pas des établissements des collectivités territoriales et qui sont créés et contrôlés par l'agence régionale d'hospitalisation au nom de l'Etat.

La rédaction proposée est donc la suivante : « le présent chapitre est applicable aux établissements publics des collectivités territoriales. Toutefois, il n'est pas applicable aux établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».

Ø Conditions d'application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000

Les créances qui naissent au profit d'une collectivité locale, d'un établissement public ou d'un établissement public de coopération intercommunale sont constatées par un titre qui matérialise ses droits. Ce titre peut prendre la forme, outre celle d'un jugement exécutoire ou d'un contrat, d'un acte pris, émis et rendu exécutoire par l'ordonnateur de la collectivité en vertu d'arrêtés, d'états ou de rôles.

Le décret n° 66-624 du 19 août 1966 modifié par le décret n° 81-362 du 13 avril 1981 (aujourd'hui codifié aux articles R. 2342-4 et R. 3342-11 du CGCT) relatif au recouvrement des produits des collectivités locales et des établissements publics locaux a conféré un privilège exorbitant du droit commun aux personnes publiques pour le recouvrement de leurs créances : les titres des collectivités publiques sont exécutoires de plein droit. Les collectivités publiques sont ainsi dispensées de l'obligation incombant en principe à tout créancier de faire valider la créance par le juge compétent avant de procéder à toute mesure d'exécution forcée97(*).

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, dont l'article 4 prévoit que « toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci », aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit n'imposaient qu'un titre de perception soit signé par son auteur, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics.

Cette instruction budgétaire et comptable prévoit en revanche que tout titre de recette exécutoire comprend quatre volets :

- le premier, formant bulletin de perception permettant de suivre le recouvrement de la créance, est adressé au comptable public ;

- le deuxième est annexé au compte de gestion de la collectivité locale avec les pièces justifiant les droits de la collectivité ou la référence aux titres de créance détenus par le comptable, notamment dans le cas de recettes s'exécutant en plusieurs années (baux par exemple) ;

- le troisième, formant avis des sommes à payer, est adressé au débiteur ;

- et le quatrième, formant bulletin de liquidation, est conservé par l'ordonnateur.

Or, la juridiction administrative considère désormais qu'un titre exécutoire émis par une collectivité locale constitue une décision administrative au sens de la loi du 12 avril 2000 et qu'il doit, par conséquent, être signé par son auteur : cette position a été affirmée dans un certain nombre de décisions rendues par des cours administratives d'appel98(*) et confirmé par le Conseil d'Etat dans une décision mettant en cause une autorité déconcentrée99(*).

Toutefois, le juge administratif considère qu'il appartient à la collectivité concernée, dans le cas où l'avis des sommes à payer reçu par son destinataire n'est pas signé et n'indique pas le nom, le prénom et la qualité de son auteur, de démontrer que l'un des trois autres volets du titre de recette exécutoire en cause comporte ces mentions ainsi que la signature de l'ordonnateur ou de son délégué.

Cette jurisprudence est conforme à une position plus générale du Conseil d'Etat, lequel considère de façon constante que la circonstance que l'ampliation d'une décision ne comporte pas les mentions obligatoires imposées par l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 est sans influence sur la légalité de l'acte, dès lors que son original comporte ces mentions obligatoires100(*).

Le dispositif proposé par l'article 39 vise ainsi, dans la suite de cette jurisprudence, à préciser l'interprétation qui doit être faite de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 dans le cas des signatures des titres de recettes.

Il est ainsi prévu :

- d'une part, que chaque titre de recettes devra désormais mentionner les éléments permettant d'identifier son auteur ;

- mais que d'autre part, seul le bordereau accompagnant les titres de recettes devra être signé.

Une telle procédure serait par ailleurs cohérente avec les dispositions de l'article D. 1617-23 du CGCT, dans sa formulation issue du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007, lequel a allégé significativement les obligations de signature des pièces pesant sur les ordonnateurs des collectivités locales. Ainsi, le troisième alinéa de cet article précise que « la signature [...] du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints ».

La modification proposée aura ainsi pour objet de sécuriser juridiquement le recouvrement des produits locaux101(*).

Ø Partage d'informations entre le comptable et l'ordonnateur

Actuellement, le 6° de l'article L. 1617-5 du CGCT prévoit que les comptables directs du Trésor chargés du recouvrement d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou ses établissements publics peuvent obtenir, sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé, les informations et renseignements nécessaires à l'exercice de cette mission.

Ces renseignements et informations peuvent concerner l'état civil des débiteurs, leur domicile, les nom et adresse de leur employeur et des établissements ou organismes auprès desquels un compte de dépôt est ouvert à leur nom, les nom et adresse des organismes ou particuliers qui détiennent des fonds et valeurs pour leur compte, ou encore l'immatriculation de leur véhicule.

Concrètement, le recueil de ces informations s'opère par le biais de formulaires papier, qui sont ainsi complétés par les services du Trésor public et adressés par voie postale aux destinataires concernés.

Le dispositif proposé vise à prévoir, dans un souci d'allègement des procédures, que les comptables directs du Trésor chargés du recouvrement d'une créance dont l'assiette est établie et qui est liquidée par une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics disposent d'un droit d'accès aux fichiers utilisés par les services en charge de l'établissement de l'assiette et du recouvrement des impôts.

L'objectif est de mettre un terme au cloisonnement des systèmes d'information respectifs des ordonnateurs et des comptables et de permettre à ces derniers de disposer du même droit d'accès direct aux fichiers fiscaux que celui qui est déjà reconnu aux comptables, par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques, en charge du recouvrement des impôts.

La direction générale des finances publiques fait en outre valoir que cette mesure permettra de dégager des gains de productivité :

- ainsi, du coté de l'émetteur, l'ouverture en consultation des fichiers fiscaux au profit des trésoreries en charge du recouvrement des produits locaux leur évitera de rédiger manuellement des formulaires, économisera le coût d'affranchissement postal et supprimera le traitement des réponses en retour sur support papier ;

- du coté du destinataire, l'ouverture en consultation des fichiers fiscaux au profit des trésoreries en charge du recouvrement des produits locaux évitera aux services fiscaux d'avoir à exploiter les formulaires papier qui leur sont adressés, à consulter leurs fichiers pour y répondre, à compléter les formulaires des données ainsi collectées et à supporter le coût de l'affranchissement postal pour le renvoi à la trésorerie émettrice.

Enfin, les délais dans lesquels les trésoreries obtiendront les éléments d'information nécessaires au recouvrement seront réduits, ce qui devrait contribuer à améliorer les taux de recouvrement des produits locaux.

Ø Réforme de la procédure d'opposition à tiers détenteur

Actuellement, le 7° de l'article L. 1617-5 du CGCT prévoit, dans le cas des dettes supérieures à un certain montant102(*), que lorsque le comptable direct du Trésor est autorisé à procéder au recouvrement forcé d'une créance, il doit, préalablement à la mise en oeuvre de l'opposition à tiers détenteur, demander à un huissier de justice d'obtenir du débiteur qu'il s'acquitte entre ses mains du montant de sa dette. Dans ce cas, les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l'huissier de justice.

Depuis l'adoption de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2004, codifié à l'article L. 1617-5 du CGCT, les comptables publics ont ainsi la possibilité de recourir, dans le cadre du recouvrement des créances non fiscales des collectivités, à la procédure d'opposition à tiers détenteur. Cette procédure permet au comptable de se retourner contre les personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte des redevables. Elle se rapproche de la procédure de l'avis à tiers détenteur dont bénéficie l'Etat au titre de ses créances fiscales.

Toutefois, avant de mettre en oeuvre cette procédure d'opposition à tiers détenteur, le comptable est tenu au préalable de demander à un huissier de justice d'obtenir le paiement de la créance auprès du débiteur : il s'agit de la phase dite « comminatoire ».

Passé un délai de cinquante jours, le débiteur qui n'a toujours pas procédé au règlement de sa dette peut faire l'objet de la procédure d'opposition à tiers détenteur.

En 2007, 258.642 dossiers ont été réglés au cours de cette phase comminatoire, tandis que 440.931 procédures d'opposition à tiers détenteur ont été mises en oeuvre par les comptables publics.

Le tableau suivant présente le nombre de phases comminatoires obligatoires et d'opposition à tiers détenteur engagées en 2007 dans le secteur public local :

 

2007

Nombre de dossiers terminés en phase comminatoire

258 642

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un paiement total

57 121

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un paiement partiel

17 306

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat d'insolvabilité

11 818

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat de nouvelle adresse

1 011

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat de disparition

17 458

Nombre de dossiers ayant donné lieu à un arrêt de la procédure

153 867

Oppositions à tiers détenteurs

440 931

Source : DGFIP

Le dispositif proposé par l'article 39 a pour objet de supprimer le caractère obligatoire de cette phase comminatoire, en rendant le recours à l'intervention des huissiers dans le recouvrement des créances des collectivités facultatif.

Dans bien des cas en effet, le recours obligatoire à l'huissier est non seulement coûteux pour le redevable (le montant des frais perçus par l'huissier de justice est à sa charge et est calculé par application d'un taux proportionnel au montant des sommes recouvrées, de l'ordre de 12,5%), il peut également parfois s'avérer superflu.

Ainsi, lorsque l'ordonnateur a émis un titre de recette, le comptable adresse tout d'abord au redevable un avis des sommes à payer. Si le redevable ne se manifeste pas, il reçoit une lettre de rappel, en général dans le délai d'un mois. Si les sommes dues ne sont toujours pas versées, le comptable émet, au bout de vingt jours, un commandement de payer. En cas d'abstention du redevable, le comptable choisit la voie d'exécution forcée la plus appropriée et peut décider de recourir à la procédure d'opposition à tiers détenteur. En cas d'échec de la phase comminatoire, actuellement obligatoire, le comptable notifie l'opposition au tiers saisi ainsi qu'au débiteur. Ce dernier dispose alors d'un délai de deux mois pour contester cette procédure devant le juge de l'exécution.

En tout état de cause, l'opposition à tiers détenteur n'a pour objet que d'appréhender des sommes d'argent, ce qui exclut notamment les biens corporels (meubles et immeubles).

Ainsi, au vu de ces éléments et dans la mesure où le redevable dispose à tout moment de la procédure de la possibilité de contester la créance qui lui est adressée, votre rapporteur estime que la suppression du caractère obligatoire du recours à l'huissier devrait permettre d'alléger les procédures dans un nombre important de cas.

Ø Coordinations diverses

Les dispositions figurant au 3° du I, au II et au III de l'article 39 procèdent à diverses coordinations, visant notamment à permettre l'application des dispositions précitées en Polynésie française.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 39 sans modification.

Article 40 (art. L. 1311-13, L. 2321-2, L. 1841-1 et L. 4424-2 du CGCT ; art. L. 215-1 du code de l'éducation) - Clarification et simplification de règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, contient une série de dispositions destinées à clarifier ou à alléger le fonctionnement des collectivités territoriales.

Ø Réception et authentification des actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux passés en la forme administrative

L'article L. 1311-13 du CGCT dispose que « les maires, les présidents des conseils généraux et les présidents des conseils régionaux, les présidents des établissements publics rattachés à une collectivité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics ».

En vertu d'une jurisprudence ancienne de la Cour de cassation, les maires étaient en effet habilités, en ce qui concerne les droits réels immobiliers de la commune, à dresser des actes en la forme administrative ayant même valeur que les actes notariés et recevables à ce titre par les conservateurs des hypothèques.

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a donné, dans son article 98, une base légale à cette procédure.

Cette faculté qu'ont les collectivités territoriales de recourir à un acte authentique en la forme administrative ne leur est toutefois ouverte que dans la mesure où elles y sont parties.

Les ventes, acquisitions et échanges de biens immobiliers doivent faire l'objet d'une délibération motivée de l'assemblée délibérante, après avis des services fiscaux de l'Etat (Domaines).

Selon une position constante de la doctrine administrative103(*), l'habilitation à recevoir et à authentifier les actes passés en la forme administrative est un pouvoir propre du maire (ou du président de l'assemblée), et ne peut donc être déléguée. En effet, le pouvoir d'authentifier un acte accordé soit à un officier ministériel, soit à un élu, est une délégation de la puissance publique à titre personnel : la personne désignée nominativement est mandataire de la puissance publique et ne peut subdéléguer ce pouvoir. Symétriquement, l'article 10 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat ne permet au notaire d'habiliter un clerc assermenté que pour donner lecture des actes et recueillir les signatures des parties, et non pour authentifier ces actes que lui seul peut signer.

En revanche, le maire, qui représente la collectivité dans tous les actes de la vie juridique, et notamment lors de la vente, de l'achat ou de l'échange d'un bien immobilier, peut déléguer cette attribution à un adjoint ou à un conseiller, dans les conditions définies par les articles L. 2122-18 du CGCT. Une telle délégation ne peut être accordée qu'à un élu, et en aucun cas à un agent de la commune ou a fortiori à une personne étrangère à l'administration municipale104(*).

Si le recours à la passation d'actes en la forme administrative présente des avantages d'économies et de temps, il demeure toutefois facultatif : par exemple, lorsque la transaction envisagée intéresse un parent du maire, l'acte authentifiant l'acquisition du bien par la commune doit être établi par un notaire105(*).

Dans les faits, lorsque l'assemblée délibérante d'une collectivité décide de recourir à la passation d'un acte en la forme administrative plutôt qu'à un acte notarié, le plus souvent, elle désigne, par délibération, un adjoint ou un vice-président pour signer cet acte en même temps que le cocontractant et en présence de l'autorité administrative habilitée à procéder à l'authentification.

Le dispositif proposé vise à préciser en ce sens l'article L. 1311-13 du CGCT. Le but est de garantir la neutralité de l'autorité procédant à l'authentification de l'acte et de sécuriser ainsi le dispositif juridique.

Votre commission est favorable à cette mesure de clarification qui permettra de mettre en adéquation le droit avec la pratique des collectivités locales en matière de réception et d'authentification des actes.

Ø Suppression de l'obligation de conservation du Journal officiel par les communes chefs-lieux de canton

Dans les communes chefs-lieux de canton, le Journal officiel est soumis à un délai de conservation obligatoire de cinq ans, en vertu de l'arrêté interministériel du 31 décembre 1926. Les frais afférents à cette conservation font l'objet d'une dépense obligatoire inscrite au 2° de l'article L. 2321-2 du CGCT106(*).

Cette obligation apparaît aujourd'hui largement obsolète. En effet, le Journal officiel est aujourd'hui largement accessible par voie électronique (sur le site Légifrance ou par abonnement électronique). En outre, les archives départementales disposent d'une collection complète du J.O., qui leur est le plus souvent reversée par le préfet.

Le gouvernement prévoit donc de procéder à l'abrogation de l'arrêté ministériel du 31 décembre 1926. Corrélativement, il convient de supprimer la disposition légale conférant un caractère obligatoire aux frais de conservation du J.O.

La suppression de cette obligation de conservation permettra de générer des économies liées à l'arrêt de l'abonnement au J.O. et aux frais de livraison qui y sont liés. Elle permettra également de réduire les charges administratives liées à la gestion de ces dépôts et de remédier en partie aux problèmes d'encombrement des locaux rencontrés par certaines communes.

Votre rapporteur est tout à fait favorable à cette disposition qui répondra à un souhait exprimé par de nombreuses communes.

Ø Transfert des biens immobiliers des établissements d'enseignement à la charge de la collectivité territoriale de Corse

L'article 79 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert en pleine propriété à titre gratuit des biens immobiliers des collèges et des lycées à leur collectivité de rattachement.

Toutefois, en ne modifiant que les articles L. 213-3 et L. 214-7 du code de l'éducation, qui sont applicables aux seuls départements et régions, l'article 79 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée a de facto omis de prévoir que ce transfert concerne également la collectivité territoriale de Corse.

Cette dernière dispose en effet de compétences spécifiques en matière d'éducation107(*), qui sont fixées par le CGCT (notamment dans son article L. 4424-2) et par un chapitre spécial du code de l'éducation, dont les dispositions n'ont pas été modifiées par la loi du 13 août 2004.

Le transfert à la collectivité territoriale de Corse des biens immobiliers des collèges et des lycées n'est donc pas expressément prévu, alors même que l'intention du législateur n'avait pas été d'écarter la Corse du bénéfice de cette réforme.

Le dispositif proposé par la proposition de loi vise à combler cette lacune, en insérant, au sein de l'article L. 4424-2 du CGCT, un article permettant (comme c'est le cas actuellement pour les départements et les régions) :

- le transfert des biens immobiliers des établissements mentionnés au 1er alinéa de l'art. L. 4424-2 du CGCT appartenant à l'Etat à la date de l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 à la collectivité territoriale de Corse en pleine propriété à titre gratuit. Il est précisé que ce transfert ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires ;

- la possibilité de transfert des biens immobiliers en pleine propriété de ces mêmes établissements appartenant à un département, une commune ou un groupement de communes à la collectivité territoriale de Corse, à titre gratuit et sous réserve de l'accord des parties. Il est spécifié que lorsque la collectivité territoriale de Corse effectue sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d'extension, ce transfert est de droit, à sa demande, et ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires.

Votre commission est favorable à la correction de cette omission. Elle a également modifié le code de l'éducation afin de procéder aux coordinations nécessaires.

Ø Dispositions de coordination

Enfin, le 4° du I et le II ont pour objet de permettre l'application aux communes de Polynésie française des modifications relatives à la réception et à l'authentification des actes, d'une part, et l'obligation de conservation du JO par les chefs-lieux de canton, d'autre part.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.

Article 41 (art. L. 114-3 et L. 151-3 du code de la voirie routière) - Réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement et correction d'un oubli de coordination

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, réforme la procédure d'adoption des plans de dégagement et procède à la correction d'un oubli de coordination.

Ø Réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement

En vertu des articles L. 114-1 et suivants du Code de la voirie routière, les propriétés riveraines ou voisines des voies publiques, situées à proximité de croisements, virages ou points dangereux ou incommodes pour la circulation publique peuvent être frappées de servitudes destinées à assurer une meilleure visibilité. L'établissement de ces servitudes de visibilité ouvre au profit du propriétaire un droit à une indemnité compensatrice du dommage direct, matériel et certain en résultant.

Ces servitudes peuvent comporter, suivant le cas, l'obligation de supprimer les murs de clôtures ou de les remplacer par des grilles, la suppression des plantations gênantes, le nivellement et le maintien des terrains à un niveau déterminé, ou encore l'interdiction absolue de bâtir, d'implanter des clôtures, de remblayer, d'installer des constructions à un certain niveau.

Pour ce faire, un plan de dégagement est adopté afin de déterminer, pour chaque parcelle, les terrains sur lesquels s'exercent des servitudes de visibilité et de définir précisément quelles sont ces servitudes.

Ce plan est soumis à une enquête publique. Il doit ensuite être approuvé par le représentant de l'Etat dans le département, après avis du conseil municipal, et, s'il y a lieu, du conseil général.

La procédure d'adoption de ces plans de dégagement se différencie de celle des plans d'alignement, dont les modalités sont définies aux articles L. 112-1 et suivants du même code.

L'alignement se définit comme la procédure par laquelle l'autorité administrative détermine la limite entre le domaine public routier et les propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. La publication d'un plan d'alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties qu'il détermine. Le sol des propriétés bâties à la date de publication du plan d'alignement est attribué à la collectivité propriétaire de la voie dès la destruction du bâtiment. Comme en matière de dégagement, à défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée et payée comme en matière d'expropriation.

Le plan d'alignement est délivré, après enquête publique, par le représentant de l'Etat dans le département, le président du conseil général ou le maire, selon qu'il s'agit d'une route nationale, d'une route départementale ou d'une voie communale. Dans les agglomérations, lorsque le maire n'est pas compétent pour délivrer l'alignement, il doit obligatoirement être consulté.

Le dispositif proposé vise à aligner la procédure d'adoption des plans de dégagement sur celle des plans d'alignement, en ne prévoyant l'intervention du représentant de l'Etat dans le département que lorsque le plan de dégagement concerne une route nationale.

Ainsi, le plan de dégagement serait approuvé par le conseil général lorsqu'il concerne une route départementale et par le conseil municipal lorsqu'il concerne une voie communale.

Pour mémoire, l'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national ont procédé au transfert aux départements de 18.000 km de routes nationales considérées d'intérêt local. Désormais, le réseau routier national ne comporte plus qu'environ 20.000 km de voies, dont 11.000 km sont constitués d'autoroutes et 9.000 de routes nationales108(*).

Votre commission est favorable à cette mesure d'allègement de la procédure d'adoption des plans de dégagement.

Ø Correction d'un oubli de coordination

L'article L. 151-2 du Code de la voirie routière dispose, dans sa rédaction issue de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 de simplification du droit, que « le caractère de route express est conféré à une route ou à une section de route, existante ou à créer, par arrêté ministériel lorsque la voie appartient au domaine public de l'Etat et par arrêté préfectoral dans les autres cas. [...] Le caractère de route express est retiré dans les mêmes formes ».

En effet, alors qu'antérieurement, un décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministère de l'intérieur pour la voirie départementale ou communale, ou sur le rapport du ministère de l'équipement pour la voirie nationale, était nécessaire pour conférer le caractère de route express à une voie ou à une section de voie, l'article 17 de la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit a considérablement allégé cette procédure en prévoyant l'intervention d'un arrêté ministériel lorsque la voie appartient au domaine public de l'Etat et d'un arrêté préfectoral dans les autres cas.

Or, l'article L. 151-3 du même code, qui n'a pas été modifié par la loi du 20 décembre 2007, dispose que : « [...] dès la publication du décret conférant à une route ou section de route le caractère de route express, aucun accès ne peut être créé ou modifié par les riverains, mais les interdictions applicables aux accès existants ne peuvent entrer en vigueur qu'après le rétablissement de la desserte des parcelles intéressées ».

Le dispositif proposé vise à rectifier cet oubli de coordination, en prévoyant que le deuxième alinéa de l'article L. 151-3 du Code de la voirie routière fait référence à un « arrêté » et non plus à un « décret ».

A l'invitation de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 41 sans modification.

Article 42 (art. L. 523-4 du code du patrimoine ; art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du CGCT) - Possibilité ouverte aux collectivités locales de déléguer à leur organe exécutif les décisions relatives à l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition initiale, a pour but d'ouvrir aux assemblées délibérantes des collectivités locales la possibilité de déléguer à leur exécutif les décisions relatives à l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive.

L'archéologie préventive a pour objet d'assurer la détection, la conservation ou la sauvegarde des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement.

Pour ce faire, l'Etat dresse et met à jour, avec le concours des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique et des collectivités territoriales, une carte archéologique nationale. Dans le cadre de l'établissement de cette carte, l'Etat peut définir des zones dans lesquelles l'existence de vestiges archéologiques apparaît vraisemblable. Au niveau local, ces zones font l'objet d'un arrêté du préfet de région auquel doivent être transmises toutes les autorisations d'urbanisme telles que permis de construire, de démolir, autorisation de lotir, réalisation d'une ZAC, etc., ainsi qu'un certain nombre d'opérations d'aménagement réalisées en dehors des espaces ainsi délimités.

Lorsque le terrain présente a priori un intérêt d'ordre archéologique, le préfet peut alors, outre la conservation (engagement d'une procédure de classement), adopter trois types de prescriptions : réalisation d'un diagnostic, réalisation de fouilles ou modification du projet.

La réalisation de l'ensemble de ces missions d'archéologie (diagnostics, fouilles, exploitation des résultats) a été confiée par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 à un établissement public administratif, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Toutefois, la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 a substantiellement renforcé les compétences des collectivités territoriales en matière de protection du patrimoine archéologique. En particulier, elle a donné la possibilité à l'organe délibérant d'une collectivité territoriale de décider de prendre en charge l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive prescrits par l'arrêté préfectoral. Ces diagnostics peuvent être confiés à l'INRAP, mais également au service archéologique de la collectivité, à condition qu'il ait été agréé par l'Etat. Ce service peut également être chargé de procéder aux fouilles d'archéologie préventive109(*).

D'après les données fournies à votre rapporteur par le ministère de la culture, 52 collectivités ou groupements disposent à ce jour d'un agrément pour la réalisation de diagnostics (23 communes, 6 EPCI, 22 départements et un établissement de coopération interdépartemental).

Les articles 23 et 24 du décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive prévoient ainsi que les collectivités territoriales (ou leurs groupements) dont le service archéologique a été agréé peuvent décider, soit de réaliser le diagnostic d'archéologie préventive pour une opération d'aménagement ou de travaux entrepris sur leur territoire, soit de réaliser l'ensemble des diagnostics d'archéologie préventive prescrits pour les opérations d'aménagement ou de travaux entrepris sur leur territoire. Dans le cas où elles décident de n'intervenir que ponctuellement, les collectivités (ou leurs groupements) sont tenues de faire connaître leur décision en ce sens au préfet de région dans le délai d'un mois à compter de la réception de la notification de prescription de diagnostic. Passé ce délai, les collectivités locales sont réputées avoir renoncé à exercer cette faculté, et la réalisation du diagnostic est alors attribuée à l'INRAP.

Or, en l'état actuel du droit, la décision d'intervenir doit être prise par l'assemblée délibérante, ce qui rend matériellement difficile le respect de ce délai d'un mois.

L'article 42 de la proposition de loi vise donc à conforter les dispositions relatives à la participation des collectivités territoriales aux opérations d'archéologie préventive, en permettant à l'assemblée délibérante de déléguer à son exécutif les décisions relatives à la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive prescrits pour les opérations d'aménagement ou de travaux sur le territoire de la collectivité.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 42 sans modification.

Article 43 (art. L. 111-1-1 du code de l'urbanisme ; article 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, art. 3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) - Procédure simplifiée de modification des directives territoriales d'aménagement

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, propose de créer une procédure simplifiée de modification des directives territoriales d'aménagement -(DTA) quand la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du document : dans ce cas, celui-ci serait modifié par le préfet de région, après sa soumission à enquête publique par le préfet de département. Si la modification ne porte que sur un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme ou une ou plusieurs communes non-membres, l'enquête est restreinte à leur territoire.

Les DTA fixent les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre, de protection et de mise en valeur des territoires.

Dans le silence du code de l'urbanisme, la procédure de révision des directives obéit à la même procédure que leur élaboration : consultation du Conseil économique et social régional, de la région, du département, des communes chefs-lieux d'arrondissement, des communes de plus de 20.000 habitants et des groupements de communes compétentes en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme ainsi que des comités de massif ; enquête publique puis approbation par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission approuve cette simplification opportune.

Sous la réserve d'une clarification rédactionnelle proposée par sons rapporteur, elle a adopté l'article 43.

Article 44 (art. 529-5-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Centralisation du contentieux du recouvrement des contraventions commises au détriment des services publics de transport ferroviaires et de personnes

L'article 44, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi, a pour but de permettre la création d'une trésorerie dotée d'une compétence nationale pour le traitement des amendes en matière de transports publics de personnes.

Dans le domaine de la police des services publics des transports terrestres, l'article 529-3 du code de procédure pénale prévoit que, pour les contraventions des quatre premières classes constatées par les agents assermentés de l'exploitant, l'action publique est éteinte par une transaction entre l'exploitant et le contrevenant. La transaction est réalisée par le versement à l'exploitant d'une indemnité forfaitaire, et, le cas échéant, de la somme due au titre du transport.

A défaut de paiement ou de protestation auprès du service de l'exploitant dans un délai de deux mois, le procès-verbal d'infraction est transmis par l'exploitant au ministère public. Le contrevenant devient alors redevable de plein droit d'une amende forfaitaire majorée, qui est recouvrée par le Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public.

Ainsi que l'a constaté la commission sur la répartition des contentieux présidée par M. Serge Guinchard, « l'étude [...] des taux de recouvrement des amendes pénales prononcées pour les infractions en matière de transport collectif démontre toutefois la faible efficacité de la phase judiciaire dans ce contentieux. En effet, seules 8% des amendes prononcées sont recouvrées alors que le taux de recouvrement moyen est de 35% » 110(*).

A l'heure actuelle, en vertu de la compétence territoriale fixée par l'article 522 du code de procédure pénale, les titres exécutoires sont signés par l'officier du ministère public de la circonscription judiciaire du lieu d'habitation du contrevenant, puis transmis au comptable du trésor territorialement compétent.

L'article 44 de la proposition de loi a pour objectif d'améliorer ce taux de recouvrement en permettant la constitution d'une trésorerie dotée d'une compétence nationale pour le traitement des amendes de transport public : ce dispositif interviendrait en lieu et place de plusieurs trésoreries générales chargées chacune de recevoir et valider le fichier départemental des amendes forfaitaires majorées après vérification du titre exécutoire transmis par chacun des officiers du ministère public du département.

La constitution d'une telle trésorerie à compétence nationale s'inscrit dans une démarche plus générale engagée depuis plusieurs années par la direction générale de la comptabilité publique (DGCP, aujourd'hui direction générale des finances publiques) afin d'améliorer le taux de recouvrement des amendes forfaitaires. Cette action s'est notamment appuyée sur une spécialisation des trésoreries en fonction de l'origine de la recette111(*).

Dans son rapport consacré au recouvrement des sanctions pénales et fiscales, notre collègue Bernard Angels112(*), rappelle ainsi qu'en 1989, un Centre d'Encaissement des Amendes (CEA), poste comptable spécialisé dans le recouvrement des amendes forfaitaires émises à Paris par la préfecture de police, a été créé à Rennes. A partir de 1990, un certain nombre de trésoreries générales de département ont spécialisé l'un de leurs postes comptables en lui confiant la tâche exclusive du recouvrement des amendes émises par les juridictions ou les services verbalisateurs du département. Vingt-quatre postes sont aujourd'hui ainsi spécialisés. En 2000, la DGCP a créé une trésorerie spécialisée auprès de la RATP afin d'améliorer le recouvrement des amendes de transport. Celle-ci, appelée Trésorerie Amendes de Transport (TAT), est installée dans le même immeuble que les services de recouvrement amiable de la RATP et fonctionne en étroite collaboration avec l'officier du ministère public de Paris. Enfin, en 2005, trois postes comptables spécialisés ont été créés : le centre d'encaissement de Rennes (CER) pour les « amendes forfaitaires radars », la Trésorerie du contrôle automatisés (TCA) de Rennes, pour les « amendes forfaitaires majorées radars », et le Centre d'encaissement autonome de Lille (CEL) pour les autres titres pris en charge dans l'application AMD utilisée par le réseau des comptables du Trésor113(*).

Le dispositif prévu par l'article 44 de la proposition de loi permettrait ainsi, vis-à-vis de l'usager, de faciliter l'harmonisation de la politique de répression ou de classement des dossiers, et pour les services publics, d'introduire la possibilité de regrouper les services comptables et contentieux, et d'ouvrir aux usagers un service d'accueil téléphonique performant.

Fort de l'expérience de la création d'une trésorerie pour le recouvrement des amendes forfaitaires majorées de la RATP pour les redevables domiciliés à Paris, qui a permis de constater une remontée significative du taux de recouvrement de ces amendes, la DGFIP estime qu'on peut attendre de la création d'une trésorerie à compétence nationale une augmentation, à terme, de 50% du recouvrement des amendes de transport, soit un gain de 10 millions d'euros environ.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 44 sans modification.

Article 44 bis (nouveau) (art. 11 et 13 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) - Assouplissement de la procédure de la labellisation de la CNIL

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 44 afin d'assouplir la procédure de labellisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) qui, bien que prévue en 2004, n'a jamais pu être mise en oeuvre.

Transposant la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995, la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel a confié à la CNIL une mission d'évaluation et d'accompagnement des technologies développées par les entreprises.

A cette fin, le législateur a prévu que la CNIL puisse, à la demande d'organisations professionnelles ou d'institutions regroupant principalement des responsables de traitements, « délivrer un label à des produits ou à des procédures tendant à la protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel, après qu'elles les a reconnus conformes aux dispositions de la présente loi » (article 11 de la loi de 2004).

Or, après l'adoption de la loi, le ministère de la justice a estimé que cette procédure devait être précisée par décret.

Inquiet du retard pris par le gouvernement pour la publication de ce décret, notre collègue M. Alex Türk, président de la CNIL, a interrogé en 2008 Mme le garde des sceaux, ministre de la justice par une question écrite. Celle-ci a répondu que la commission avait « estimé ne pas être en mesure de procéder elle-même aux expertises et évaluations nécessaires » et avait « exprimé le voeu de recourir à des centres d'évaluation agréés. Cette faculté n'étant pas prévue par la loi du 6 janvier 1978, une telle externalisation des expertises ne peut donc être envisagée. »114(*)

C'est pourquoi la modification proposée précise la loi de 1978 précitée pour :

- ouvrir la possibilité pour le Président de la CNIL de recourir aux services d'un expert indépendant, dont le rapport sera transmis à la commission qui décidera ou non de délivrer le label ;

- prévoir que les modalités de mise en oeuvre de la procédure de labellisation seront déterminées par le règlement intérieur de la CNIL, auquel il appartiendra, par exemple, de fixer la durée de validité du label, le mode de publicité des décisions prises, les conditions de retrait provisoire ou définitif des labels précédemment accordés...

Votre rapporteur insiste sur l'intérêt de cette procédure de labellisation tant pour la CNIL que pour les entreprises.

Pour la CNIL, elle lui permettra de renforcer son autorité et sa crédibilité auprès des entreprises. Rappelons que la commission, dont 80 à 90 % de l'activité concerne aujourd'hui le secteur privé, est fréquemment sollicitée comme conseil par les entreprises, avant la mise en oeuvre de nouveaux services s'appuyant sur des technologies comme la biométrie, la vidéosurveillance, l'élaboration de « profils » permettant l'octroi ou le refus de crédits, la mise en place de fichiers d'incidents pour les locations de véhicules ou encore la géolocalisation des salariés.

Pour les entreprises, la délivrance d'un label « protection des données » est susceptible de leur procurer un avantage concurrentiel dès lors qu'il apparaîtra aux yeux des consommateurs comme un label de qualité de nature à orienter leurs achats.

Votre commission a adopté l'article 44 bis ainsi rédigé.

Article 45 (art. 15 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) - Possibilité pour la CNIL de déléguer à son président la compétence pour autoriser les transferts de fichiers en dehors de l'Union européenne

Adopté après un avis favorable du gouvernement, cet article, introduit à l'initiative des députés M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, M. Etienne Blanc, rapporteur ainsi que MM. Philippe Gosselin et Sébastien Huyghe, membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), ouvre à cette dernière la possibilité de déléguer à son président la compétence pour autoriser certains transferts de fichiers en dehors de l'Union européenne.

En effet, en application de l'article 69 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, la CNIL peut autoriser un transfert de données vers un pays extracommunautaire considéré comme ne disposant pas d'un niveau de protection adéquate (par exemple les Etats-Unis)115(*) dès lors que « le traitement garantit un niveau de protection suffisant de la vie privée ainsi que des libertés et droits fondamentaux des personnes, notamment en raison des clauses contractuelles (...) dont il fait l'objet ». Ce même article exige que l'autorisation de la CNIL prenne la forme d'une délibération expresse de la Commission réunie en séance plénière.

Sont visées des clauses contractuelles types, adoptées par la Commission européenne en 2001 et 2005 en accord avec le comité des autorités européennes chargées de la protection des données (le groupe dit « de l'article 29 » dont fait partie la CNIL).

Si ces modèles de contrat ne sont en rien obligatoires, les responsables de traitement des entreprises les reprennent quasi-systématiquement afin d'obtenir plus facilement et plus rapidement la délivrance de l'autorisation par la CNIL. En tout état de cause, la CNIL a fait savoir à votre rapporteur qu'un contrat non basé sur ces clauses types « devrait reprendre au moins les garanties prévues ou équivalentes », et qu'en conséquence, l'intérêt de la rédaction d'un contrat alternatif était « quasi-inexistant ».

Dans ces conditions, l'exigence, posée à l'article 69 de la loi de 1978 précitée, de soumettre l'autorisation de transfert à une délibération expresse de la CNIL en séance plénière paraît excessive et une délégation de cette compétence à son Président peut être envisagée.

Non seulement cette mesure de simplification ne présente aucun inconvénient, eu égard, on l'a dit, aux garanties inhérentes aux clauses contractuelles types, mais en plus elle permettra à la CNIL de répondre dans des délais plus satisfaisants aux entreprises. En effet, la commission a fait savoir à votre rapporteur qu'elle était submergée par le nombre de demandes de transfert de fichiers et que plus de 300 demandes étaient actuellement en attente.

C'est pourquoi votre commission approuve la possibilité, offerte à la CNIL, de déléguer à son président la compétence pour autoriser les transferts de fichiers vers des pays extracommunautaires considérés comme ne disposant d'un niveau de protection suffisant dès lors qu'ils s'appuient sur les clauses contractuelles types susmentionnées.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 45 sans modification.

Article 46 (art. L. 107 A [nouveau] du livre des procédures fiscales ; art. 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978) - Libre communication des informations cadastrales

Adopté par l'Assemblée nationale après un avis favorable de la commission et du gouvernement, cet article qui, pour l'essentiel, est issu de la proposition de loi initiale de M. Jean-Luc Warsmann (article 34), a deux objets : consacrer le principe de libre communication des informations cadastrales et donner compétence à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) pour se prononcer en cas de refus opposé à une telle communication.

Votre rapporteur approuve sans réserve le second point qui rend obligatoire la saisine de la CADA avant tout recours contentieux en matière de communication de donnés cadastrales et s'inscrit ainsi dans le développement des modes alternatifs au règlement des litiges.

Sur le premier, si votre rapporteur se félicite que les députés aient conféré valeur législative au principe ancien de publicité foncière (1°), il estime que ce principe n'est ni général ni absolu et doit être mieux concilié avec le droit à la vie privée (2°).

1. La nécessaire consécration législative du principe de publicité foncière

Cet article consacre opportunément le principe de publicité foncière.

En effet, l'article 33 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives a abrogé par erreur la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794) qui prévoyait, en son article 37, le droit pour tout citoyen d'obtenir, « sans frais et sans déplacement », communication des informations cadastrales, privant ainsi le principe de publicité foncière de base légale.

Toutefois, le Conseil d'Etat a jugé en 1995 que la disparition du fondement législatif du droit d'accès aux informations cadastrales n'avait pas, pour autant, fait disparaître ce droit (CE, 12 juillet 1995, Altimir).

Relevant la fragilité de la base juridique de ce droit, les députés ont souhaité l'inscrire dans la loi, en créant un nouvel article L. 107 A dans le livre des procédures fiscales.

Cette consécration apparaît d'autant plus nécessaire que l'accès aux informations cadastrales est indispensable tant pour l'exercice de leurs droits par les propriétaires (par exemple dans le cadre de successions ou, de manière plus générale, dans celui de la gestion des biens familiaux) que pour l'activité de nombreuses professions (notaires, géomètres experts, aménageurs lotisseurs, cabinets d'architecture ou d'urbanisme, syndics de copropriété ...).

En témoigne le succès du service en ligne de consultation du plan cadastral116(*), créé par un arrêté du 21 janvier 2008, qui permet d'accéder à certaines données cadastrales. Les représentants du service du cadastre, relevant de la direction générale des finances publiques du ministère de l'économie et des finances, ont fait savoir à votre rapporteur que, depuis son ouverture, le site « www.cadastre.gouv.fr » a enregistré 6,2 millions de visites, 72,5 millions de pages consultées et près de 11 millions d'extraits de plan édités par les usagers.

2. La nécessaire conciliation avec le respect du droit à la vie privée

Si votre rapporteur approuve la consécration législative du principe de publicité foncière, il estime nécessaire d'encadrer davantage le dispositif adopté par les députés afin d'assurer une meilleure conciliation avec le respect du droit à la vie privée, principe à valeur constitutionnelle depuis les décisions du Conseil constitutionnel du 12 janvier 1977 (Fouille des véhicules) et du 18 janvier 1995 (Vidéosurveillance).

Certes, les députés ont opportunément consacré deux garde-fous existant à l'heure actuelle :

- d'une part, l'occultation des données sensibles sur les matrices cadastrales communiquées, telles que les date et lieu de naissance du propriétaire, le nom éventuel de son conjoint et les causes d'exonération de la taxe foncière. Ainsi la troisième phrase du texte proposé pour le nouvel article L. 107 A du livre des procédures fiscales exclut-elle une telle communication. En effet, si les plans cadastraux, consultables sur le site susmentionné « cadastre.gouv.fr » ne comportent aucune indication nominative117(*), il n'en est pas de même des « matrices cadastrales », qui regroupent l'ensemble des relevés de propriété, c'est-à-dire pour chaque propriétaire, son adresse, ses date et lieu de naissance, le cas échéant le nom de son conjoint, la liste des parcelles situées sur le territoire de la commune lui appartenant, identifiées par leur numéro et leur adresse, la description du bâti ainsi que les principaux éléments ayant concouru à l'établissement de la taxe foncière et les éventuelles causes d'exonération de cette taxe. L'occultation de ces données apparaît donc impérative et elle est d'ailleurs préconisée par la CADA au titre du droit à la vie privée (voir sa lettre d'information d'octobre 2008 disponible sur son site Internet) ;

- d'autre part, la limitation de la recherche cadastrale à une commune déterminée ou un arrondissement pour les communes de Paris, Lyon et Marseille. En effet, il serait contraire à la protection de la vie privée que de pouvoir effectuer une requête sur toute la France, ce qui permettrait très facilement de connaître le patrimoine immobilier d'une personne désignée dans la demande, alors que le même résultat ne peut aujourd'hui être obtenu que par 36.000 interrogations.

Si votre rapporteur approuve pleinement le maintien de ces deux garde-fous, il juge nécessaire de renforcer le droit à la vie privée en précisant que la communication des données cadastrales ne peut être que ponctuelle, l'administration ne devant pas être tenue de répondre à des demandes répétitives ou systématiques, comme l'a jugé le Conseil d'Etat dans l'arrêt de 1995 précité et comme le préconise la CADA dans sa lettre d'information d'octobre 2008. Il reviendra au décret en Conseil d'Etat, prévu dans l'article adopté par les députés, de déterminer les contours de cet adjectif. Votre rapporteur estime qu'il devra être apprécié au vu des demandes et du nombre de parcelles et d'informations sur lesquelles elles portent. A titre d'exemple, les demandes formulées par les investisseurs ou les prospecteurs, qui visent à obtenir la communication de l'intégralité des documents cadastraux se rapportant à un secteur donné, ne devraient pas être satisfaites.

Votre rapporteur a donc proposé à la commission de modifier l'article 46 en ce sens. Il propose, en outre, de supprimer la précision selon laquelle la communication est obtenue de la seule « administration des impôts ». En effet, non seulement cette précision est plutôt de nature réglementaire mais en plus elle paraît trop restrictive au regard de la pratique actuelle car les communes et certains départements ou régions détiennent également les matrices cadastrales et les communiquent aujourd'hui aux personnes qui en font la demande.

Faudrait-il aller plus loin dans la protection de la vie privée ?

Votre rapporteur s'est demandé si les trois garanties susmentionnées suffisaient à assurer un équilibre satisfaisant entre le principe de publicité foncière et celui du droit à la vie privée. En particulier, il s'est interrogé sur le fait que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale confirme la possibilité de présenter une demande de recherche cadastrale à partir du nom d'une personne sans même justifier d'un « intérêt légitime ». Certes, le ministère des finances a renoncé, dans l'arrêté du 21 janvier 2008 précité, à permettre une telle recherche sur le site « cadastre.gouv.fr », à la suite d'une délibération défavorable de la CNIL en date du 25 octobre 2007 :

« La commission appelle l'attention du ministère sur le fait que cette possibilité d'interrogation sur le nom d'un propriétaire, par des tiers, ne lui semble pas conforme aux objectifs de la publicité foncière au regard de la protection des données personnelles et de la vie privée. »118(*).

Si votre rapporteur se réjouit de la prise en compte de la position de la CNIL par le gouvernement, compte tenu de la facilité d'accès et de consultation propre à Internet, il note que la rédaction proposée par les députés maintient de telles possibilités de recherche dès lors qu'elles font l'objet de demandes présentées aux administrations compétentes.

A titre d'illustration, si M. Dupont résidant à Lille souhaite connaître le patrimoine immobilier de M. Durant situé à Lyon, il ne peut obtenir cette information sur le site « cadastre.gouv.fr » mais peut aujourd'hui présenter une demande au service des impôts de Lyon sans avoir à justifier sa démarche, et ce au nom du principe de publicité foncière.

Interrogé par votre rapporteur sur la justification de cette faculté, le Gouvernement a répondu :

- que la Cour de cassation a précisé que la simple publication de renseignements patrimoniaux ne portait pas en soi atteinte au droit à la vie privée dès lors qu'ils ne comportaient aucune information sur la vie et la personnalité des intéressés 119(*;

- qu'il serait difficile de prévoir une « motivation légitime », compte tenu de l'absence de définition précise de cette notion et de l'insuffisance des moyens dont dispose l'administration de s'assurer de cette motivation. Au demeurant, la CADA et la CNIL considèrent que l'administration n'a pas à solliciter du demandeur l'objet ou la finalité de sa demande. En particulier, la CADA a précisé dans son rapport d'activité 2007 que « le demandeur n'a jamais à justifier d'un motif légitime à l'appui de sa demande : l'administration ne saurait donc refuser la communication d'informations cadastrales au motif que le tiers demandeur pourrait en faire un usage dévoyé » ;

- que la solution la pertinente est que, comme l'a recommandé la CADA lors de sa délibération du 20 octobre 2005120(*), l'autorité saisie de demandes de communication de données cadastrales informe le demandeur que leur éventuelle réutilisation est soumise aux dispositions de l'article 13 de la loi n° 78-17 du 17 juillet 1978 relatif à la réutilisation d'informations publiques contenant des données à caractère personnel. Le gouvernement a fait valoir que les services du cadastre faisaient aujourd'hui systématiquement signer au demandeur un « acte d'engagement » en ce sens.

En conséquence, votre rapporteur juge suffisantes les garanties apportées par les députés complétées par celle présentée plus haut.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié.

Article 47 - Consécration législative de la base de données numériques parcellaires de l'Institut Géographique national

Adopté par l'Assemblée nationale après un avis favorable de la commission et du gouvernement, cet article, issu, pour l'essentiel, de la proposition de loi initiale de M. Jean-Luc Warsmann (article 35), vise à conférer un fondement légal à une base de données numériques parcellaires, dénommée « référentiel à grande échelle », dont l'élaboration et la mise à jour ont été confiées à l'Institut géographique National (IGN) en 2001.

Le principal intérêt de cette base de données au regard des plans cadastraux est sa grande précision. En effet, alors que l'IGN peut adapter les plans cadastraux sur la base de photographies aériennes, le service du cadastre ne peut, lui, procéder à de telles modifications qu'en engageant des procédures lourdes de délimitation contradictoire avec les propriétaires qui peuvent impliquer une révision de l'assise de la fiscalité directe locale des propriétés non bâties.

La base de données de l'IGN, non soumise à de telles formalités, est nécessairement plus précise.

Notant qu'aux termes de la rédaction proposée par le présent article, cette base pourra être constituée en procédant à des « interconnexions avec des fichiers détenus par d'autres personnes publiques ou privées », votre rapporteur s'est demandé si cette démarche n'était pas disproportionnée au regard de la finalité poursuivie par la base de l'IGN, conformément aux principes inscrits à l'article 6 de la loi de 1978 « informatique et libertés » précitée.

Le gouvernement a répondu que :

- seuls les fichiers de la Poste et des services départementaux d'incendie et de secours étaient en fait visés par le dispositif ;

- ces interconnexions permettaient de constituer une base d'adresses nationale précise et actualisée à un coût raisonnable : « Faute de ces rapprochements entre fichiers existants, il faudrait avoir recours à des techniques d'enquête rendant le coût de constitution d'un référentiel adresse prohibitif. »

En tout état de cause, votre rapporteur note que ces recoupements ne menacent en rien le droit à la vie privée.

En effet, d'une part, la base de données de l'IGN « ne peut inclure aucune information à caractère personnel autre que le découpage parcellaire et les adresses des parcelles ». En conséquence, le nom des propriétaires ne pourra être obtenu que dans le cadre de l'exercice du droit d'accès aux données cadastrales dans les conditions définies à l'article 46 de la proposition de loi.

D'autre part, les modalités de constitution de ces bases de données et des informations susceptibles d'être diffusées seront fixées par décret en conseil d'État, pris après avis de la CNIL, ce qui constitue une garantie supplémentaire.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a corrigé une erreur matérielle.

Elle a adopté l'article 47 ainsi modifié.

Article 48 (art. 910 et 937 du code civil, art. 1er de la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques, art. 4 de la loi du 24 mai 1825 relative à l'autorisation et à l'existence légale des congrégations et communautés de femmes, art. 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat) - Conditions de validité de certaines libéralités

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale mais a été complètement réécrit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur M. Etienne Blanc, simplifie les conditions de validité des libéralités consenties aux établissements de santé, aux établissements sociaux ou médico-sociaux, aux établissements d'utilité publique, aux associations, fondations et congrégations.

Ces conditions, fixées à l'article 910 du code civil, ont été modifiées par l'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels puis par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.

Dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance du 28 juillet 2005, l'article 910 du code civil, jamais modifié depuis 1804, soumettait à autorisation par ordonnance royale les libéralités consenties au profit des hospices, des pauvres d'une commune et des établissements d'utilité publique.

Cette disposition, placée juste après l'article 909 qui sanctionne de nullité les libéralités faites au profit des professionnels de santé ayant « traité une personne pendant la maladie dont elle meurt », avait pour finalité de garantir la validité du consentement de l'auteur d'une libéralité, susceptible de se trouver dans une situation de dépendance à l'égard de son bénéficiaire. Le contrôle administratif permettait ainsi de protéger les intérêts de l'auteur de la libéralité et de ses héritiers.

Ce régime d'autorisation fit l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes dans son rapport public annuel pour 2004 : si « le régime des libéralités perçues par les personnes morales a été construit autour du principe de l'autorisation administrative préalable, dans le souci d'assurer un équilibre entre les droits des organismes bénéficiaires et l'intérêt des familles », il « se traduit aujourd'hui, compte tenu du nombre et de la complexité des dossiers, par un processus lent et chaotique qui n'apparaît plus adapté ». La Cour a constaté que le traitement des 3 000 demandes annuelles d'autorisation d'acceptation de libéralités revêtait souvent, en raison de « moyens en personnel et en outils informatiques (...) pas à la hauteur du nombre de décisions à prendre, (...) un caractère formel » et que « au 31 décembre 2003, le stock de dossiers en attente représentait une année complète de travail ».

Ces critiques de la Cour des comptes ont été prises en compte par l'ordonnance du 28 juillet 2005 et la loi du 23 juin 2006 précitées, qui ont eu un double objet.

Tout d'abord, l'ordonnance du 28 juillet 2005, suivant les recommandations formulées par la Cour des comptes, a complété l'article 910 du code civil afin d'instituer un régime de déclaration pour les libéralités consenties au profit des associations et fondations, permettant un contrôle plus ciblé et donc plus efficace.

Il en est paradoxalement résulté une certaine insécurité juridique pour les associations qui ne sont pas reconnues d'utilité publique dans la mesure où, en application d'un décret du 11 mai 2007, le préfet ne prend plus systématiquement d'arrêté autorisant l'acceptation de chaque libéralité et reconnaissant indirectement la capacité à recevoir des libéralités pour les associations à but exclusif d'assistance, bienfaisance, recherche scientifique ou médicale et pour les associations cultuelles qui doivent avoir pour objet exclusif l'exercice d'un culte. De même, les administrations et collectivités territoriales ne savent plus si elles peuvent accorder des avantages fiscaux ou sociaux ou des subventions, faute de certitude quant au statut de ces associations. Bien que le juge judiciaire soit compétent pour se prononcer sur l'incapacité des associations et fondations à recevoir des libéralités et constater leur nullité, la procédure est devenue plus compliquée et remet en cause la simplification voulue en 2005.

Ensuite, la loi du 23 juin 2006 a modifié le premier alinéa de l'article 910 afin de faire référence aux établissements de santé et aux établissements sociaux et médico-sociaux plutôt qu'aux hospices et de prévoir un décret plutôt qu'une ordonnance royale pour les autoriser à recevoir des libéralités.

Le champ d'application du régime d'autorisation est ainsi devenu plus précis mais aussi plus large, s'appliquant désormais à des catégories d'établissements qui, jusqu'alors, pouvaient valablement recevoir des libéralités par simple acceptation de leur conseil d'administration.

Le du premier paragraphe (I) réécrit l'article 910 du code civil afin, en premier lieu, d'exclure du régime d'autorisation préalable les libéralités consenties aux établissements de santé, aux établissements sociaux et médico-sociaux ainsi qu'aux pauvres des communes.

Il s'agit, selon M. Etienne Blanc rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale de revenir à la situation antérieure au 1er janvier 2007 pour les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux, et de tirer la conséquence du fait que la notion de « pauvres d'une commune » ne correspond plus aujourd'hui à aucune catégorie juridique : « cette notion ne pourrait viser que les donations faites aux conseils municipaux ou aux centres communaux d'action sociale (CCAS), seules entités juridiques susceptibles de correspondre à ces termes, mais ceux-ci, en application des articles L. 2242-1 à L. 2242-5 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 315-12 du code de l'action sociale et des familles, acceptent librement les libéralités. Dès lors, cette notion devenue obsolète doit être supprimée. »

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a jugé préférable, comme elle l'avait fait en 2006 et pour prévenir les risques d'abus, de soumettre les libéralités consenties au profit des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux à un régime d'autorisation administrative, tout en convenant de la nécessité de déconcentrer ces autorisations. Elle a modifié en conséquence le premier alinéa du texte proposé pour l'article 910 du code civil.

Le du I prévoit que le défaut de capacité à recevoir des libéralités constitue un motif d'opposition par le préfet, dont les services sont les mieux à même de vérifier si les conditions légales sont effectivement remplies par les associations qui prétendent avoir cette capacité. Cette nouvelle rédaction permettra de rétablir la sécurité juridique dont ont besoin tant les associations que les administrations et les collectivités territoriales, en permettant aux associations et fondations ayant bénéficié d'une donation ou d'un legs sans opposition préfectorale de se prévaloir de la qualité d'association apte à recevoir des libéralités.

Le 2° du I et les paragraphes I bis et I ter procèdent aux coordinations nécessaires à l'article 937 du code civil, dans la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs aux établissements ecclésiastiques et dans la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs.

Par ailleurs, dans un souci d'accroissement de la sécurité juridique pour les associations, le deuxième paragraphe (II) donne la possibilité à celles qui n'ont pas reçu de libéralité au cours des cinq années précédentes d'interroger le préfet pour savoir si elles sont reconnues comme appartenant à l'une des catégories visées soit par le dernier alinéa de l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association soit par les articles 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État. Cette faculté d'interrogation de l'autorité préfectorale, qui dispose des informations nécessaires pour évaluer la situation juridique de toutes les associations, permettra à celles qui le souhaitent d'obtenir in abstracto, c'est-à-dire avant même d'avoir reçu une libéralité ou alors qu'elles n'en ont pas reçu depuis plus de cinq ans, la qualification d'association capable de recevoir des libéralités, et facilitera ainsi leurs recherches de financements.

Enfin, le troisième paragraphe (III) précise l'applicabilité dans les collectivités d'outre-mer des articles 910 et 937 du code civil, en les rendant applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 48 ainsi modifié.

Article 49 - Amélioration des dispositions relatives à l'indemnisation des accidents médicaux

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 50 (art. L. 2331-4, L. 2331-5 et L. 2333-1 du CGCT ; art. L. 654-8 et L. 654-9 du code rural) - Réforme des règles de financement des abattoirs publics

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, vise à moderniser et à renforcer le mode de financement des abattoirs publics.

Les règles relatives au fonctionnement et au financement des abattoirs publics sont déterminées par les articles L. 654-2 et suivants du Code rural et par l'article L. 2333-1 du CGCT.

En application de ces dispositions, des abattoirs peuvent être ouverts s'ils sont prévus au plan d'équipement en abattoirs. L'exploitation de tout abattoir public comporte la prestation des services nécessaires à la transformation d'un animal vivant en denrée commercialisable. Quel que soit le régime sous lequel elle est poursuivie, elle doit être assurée par un exploitant unique.

L'exploitation de l'abattoir public peut être assurée en régie ou déléguée. Dans tous les cas néanmoins, la jurisprudence administrative considère que les abattoirs publics sont des services publics industriels et commerciaux (TC, 8 novembre 1982, Société Maine-Viande et Société Geismann frères).

Les abattoirs publics sont aujourd'hui financés au moyen de plusieurs taxes et redevances :

· En application de l'article L. 2333-1 du CGCT, toute personne qui fait abattre un animal dans un abattoir public est redevable d'une taxe d'usage au profit de la collectivité territoriale propriétaire. Cette taxe est affectée à la couverture des dépenses d'investissement des abattoirs publics et des frais financiers liés aux emprunts contractés pour ces investissements. Elle sert également à financer les dépenses de gros entretien des abattoirs publics. La collectivité territoriale, après avis de la commission consultative de l'abattoir, vote le taux de cette taxe, qui est compris entre 0,023 euro et 0,092 euro par kg de viande nette : son montant est donc encadré.

· En outre, les communes peuvent percevoir une redevance d'exploitation, prévue à l'article L. 2331-4 du CGCT. Le Conseil d'Etat a considéré que ce prélèvement devait trouver une contrepartie directe dans les prestations fournies à l'occasion de l'utilisation de l'ouvrage (CE, 20 mars 1968, Ville de Saint Lô).

· Enfin, l'article L. 654-11 du Code rural dispose que les services rendus par l'exploitant d'un abattoir public peuvent être rémunérés, en sus des redevances ou droits prévus par la réglementation en vigueur, par des redevances fixées par la collectivité locale ou le groupement de collectivités locales propriétaires de l'abattoir et destinées à financer le fonctionnement de ce dernier.

Lorsque l'abattoir fait l'objet d'une délégation de service public, la décision de prélever la taxe d'usage ou de percevoir la redevance d'exploitation dépend du mode de gestion choisi :

- Si l'exploitant est titulaire d'un contrat d'affermage (cas de figure le plus courant), il est rémunéré sur une base forfaitaire et n'a pas à fournir les installations ou les ouvrages nécessaires : dans ce cas, la collectivité perçoit la taxe d'usage afin de financer les investissements, les frais financiers des emprunts et le gros entretien, tandis que l'exploitant perçoit les redevances destinées à financer le fonctionnement de l'établissement.

- Si, en revanche, l'exploitant est titulaire d'une concession de service public (situation de plus en plus fréquente), il est tenu de gérer le service à ses risques et périls et de procéder aux investissements nécessaires, moyennant une rémunération perçue sur les usagers de ce service : la collectivité ne perçoit donc pas la taxe d'usage, puisque les dépenses d'investissement et de gros entretien sont à la charge du concessionnaire.

Ce mode de financement, particulièrement complexe, n'apparaît plus aujourd'hui pertinent. En particulier, l'actuelle taxe d'usage permet de financer les investissements et les dépenses de gros d'entretien, mais pas les dotations d'amortissement des installations ni les travaux de mise aux normes. En outre, son montant est plafonné.

L'article 50 de la proposition de loi prévoit donc de remplacer ces diverses taxe d'usage et redevances d'exploitation par une redevance unique, qui permettra de financer l'ensemble des dépenses relatives à l'exploitation des abattoirs publics (y compris l'amortissement des installations), et ce quel que soit le mode de gestion retenu (régie directe, affermage, concession). Cette nouvelle redevance ne fera l'objet d'aucun plafonnement.

Grâce à ce nouvel outil de financement, les exploitants d'abattoirs publics auront dorénavant la possibilité de constituer des dotations aux amortissements, ce qui permettra d'anticiper le vieillissement et la dégradation des installations et de favoriser la réalisation des travaux de mise aux normes sanitaires.

En outre, la création d'une redevance unique et globale devrait offrir davantage de souplesse de gestion aux collectivités propriétaires d'abattoirs publics. La mesure contribuera à sauvegarder la situation financière des 129 abattoirs publics, lesquels emploient à l'heure actuelle environ 2.500 personnes.

Votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a prévu que cette réforme entrerait en vigueur le 1er janvier 2010 et a adopté l'article 50 ainsi modifié.

Article 51 - Simplification des règles applicables aux installations classées et adaptation de ces règles à la réalité des risques encourus

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 52 - Mesures de simplification dans le secteur de l'aviation marchande

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 53 (art. L. 252-4 du code de l'organisation judiciaire, art. L. 133-6-1, L. 221-4, L. 313-4, L. 313-16, L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles, art. 13, 15, 23, 44 et 45 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs) - Aménagements aux lois du 5 mars 2007 relatives à la protection de l'enfance et à la protection juridique des majeurs

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale mais a été complètement réécrit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur M. Etienne Blanc et de son président M. Jean-Luc Warsmann, apporte plusieurs aménagements à la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance et à la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, afin de réparer des oublis de coordination ou de résoudre des difficultés que leur application a pu susciter.

Le premier paragraphe (I) modifie l'article L. 252-4 du code de l'organisation judiciaire, aux termes duquel « le juge des enfants connaît de la tutelle aux prestations sociales », afin de tirer la conséquence de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance qui a substitué à cette mesure d'accompagnement éducatif en matière d'économie sociale et familiale une « mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial » régie par les articles 375-9-1 et 375-9-2 du code civil.

De même, le du deuxième paragraphe (II) modifie l'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles, afin de prévoir que le président du conseil général communique au juge des enfants les informations dont il dispose sur le mineur et sa situation familiale, lorsqu'il est avisé par le juge non seulement d'une mesure d'assistance éducative prise en application des articles 375 à 375-8 du code civil mais aussi d'une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial.

Le du II abroge l'article L. 133-6-1 du code de l'action sociale et des familles afin de tirer la conséquence de la reprise de son contenu, sous réserve de modifications, à l'article L. 133-6, opérée par l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Les à du II procèdent à des coordinations dans les procédures d'injonction et de fermeture concernant des services sociaux et médico-sociaux chargés de la mise en oeuvre de mesures de protection juridique des majeurs ou de mesures judiciaires d'aide à la gestion du budget familial qui ne respectent pas leurs obligations légales. Ils précisent, aux articles L. 313-14, L. 313-16 et L. 331-5 du code de l'action sociale et des familles, les conditions d'intervention et le rôle du procureur de la République dans ces procédures et permettent au préfet, en cas d'urgence, de prononcer une fermeture temporaire.

Le troisième paragraphe (III) prévoit diverses modifications de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Le a) du modifie l'article L. 271-1 du code de l'action sociale et des familles afin de simplifier la signature des contrats d'accompagnement social personnalisé, conclus entre le bénéficiaire de l'aide et le conseil général, en permettant que ces contrats soient signés par le président du conseil général.

Le b) du complète l'article L. 271-3 du code de l'action sociale et des familles, qui permet au département de déléguer la compétence en matière d'accompagnement social personnalisé à une autre collectivité territoriale ou à un centre communal d'action sociale, en prévoyant que cette délégation peut être consentie à un établissement public de coopération intercommunale.

Le corrige un oubli de coordination à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.

Le a) du supprime à l'article L. 474-2 du code de l'action sociale et des familles une référence erronée à l'annulation de l'agrément des délégués aux prestations familiales, cette sanction ne figurant pas parmi celles prévues à l'article L. 474-5 qui ne mentionne que le retrait ou la suspension.

Le b) du modifie l'article L. 474-4 du code de l'action sociale et des familles afin d'aligner la procédure d'agrément des délégués aux prestations familiales personnes physiques sur celle prévue pour les personnes morales qui, en application de l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles, doivent avoir reçu un « avis conforme du procureur de la République » pour mettre en oeuvre les mesures d'aide à la gestion du budget familial. Cette exigence d'avis conforme est de nature à permettre le contrôle de la moralité et de la compétence des intéressés. Il convient donc de réparer cet oubli de la loi du 5 mars 2007, étant rappelé que notre ancien collègue Henri de Richemont, rapporteur de ce texte au nom de votre commission des lois, avait alors marqué la volonté commune des deux assemblées d'un « alignement global du régime applicable aux délégués aux prestations sociales sur celui des mandataires judiciaires à la protection des majeurs121(*). »

Le , inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président M. Jean-Luc Warsmann, reporte du 1er janvier 2011 au 1er janvier 2012 le délai accordé aux personnes morales et aux personnes physiques exerçant à titre habituel des charges tutélaires pour obtenir l'autorisation ou l'agrément de l'Etat nécessaire à la poursuite de leurs activités et aux établissements de santé ou sociaux et médico-sociaux publics pour désigner un préposé chargé des mesures de protection juridique des majeurs.

Enfin, le , également inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président M. Jean-Luc Warsmann, prévoit que le délai quinquennal de caducité des mesures de protection juridique non révisées court à compter de l'entrée en vigueur de la loi, donc du 1er janvier 2009, et non de sa date de publication, en mars 2007. Ce report de deux ans tire la conséquence de l'insuffisance des moyens dévolus aux tribunaux d'instance pour la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007, constatée par notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis au nom de votre commission des lois, lors de l'examen de la loi de finances pour 2009122(*) :

« Les représentantes de l'Association nationale des juges d'instance, estimant, selon une comptabilisation qui n'a, certes, plus cours avec la LOLF, que les tribunaux d'instance devaient fonctionner avec 20 % de postes vacants, ont souligné que la réforme de la protection juridique des majeurs ne pourrait être mise en oeuvre convenablement sans effectifs supplémentaires.

« Ainsi, le TGI de Chartres comptabilise 2.000 dossiers de tutelle, répartis entre 5 magistrats, soit 400 dossiers par magistrat. De même, au tribunal d'instance de Rouen, il paraît impossible de revoir les 7.000 dossiers de tutelle en cinq ans sans l'attribution de moyens spécifiques.

« Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur que les 59 créations d'emplois de magistrats prévues en 2009 seraient affectées en priorité à la mise en oeuvre de la réforme des tutelles.

« Par ailleurs, la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, ayant désigné les seuls greffiers en chef des tribunaux d'instance pour assurer la vérification des comptes de tutelle, la Chancellerie estime que ces fonctionnaires pourraient recevoir l'aide d'agents du Trésor. Toutefois, cette hypothèse semble susciter des doutes chez les magistrats, qui considèrent que de telles mises à disposition seront difficiles à obtenir.

« Afin de permettre aux tribunaux d'instance de faire face à la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, votre commission vous soumet un amendement visant à créer 20 emplois de magistrats et 45 emplois de greffiers affectés au traitement et au jugement des contentieux civils. »

L'amendement fut finalement retiré en séance publique.

Les représentantes de l'Association nationale des juges d'instance entendues par votre rapporteur ont insisté sur la nécessité d'un tel report.

A l'invitation de son rapporteur, votre commission a apporté quatre séries de modifications aux dispositions proposées.

Elle a, en premier lieu, procédé à des coordinations destinées à tirer la conséquence de l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 relative à la protection juridique des majeurs depuis l'adoption par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi.

Elle a, en deuxième lieu, modifié l'article 449 du code civil afin de permettre la désignation en qualité de curateur ou de tuteur d'un proche du majeur qui entretient avec lui des liens « étroits et stables » sans pour autant résider avec lui. Cet assouplissement répond à la demande des juges et des associations familiales qui estiment que la condition de résidence imposée par la réforme exclut de nombreuses personnes de l'entourage amical des majeurs, obligeant les magistrats à envisager la désignation de professionnels, alors que leurs proches remplissent parfaitement ce rôle, sans aucun coût financier.

Elle a, en troisième lieu, clarifié la rédaction de l'article 459 du code civil, en distinguant les dispositions applicables au seul curateur ou tuteur auquel le juge a expressément confié la mission d'assistance ou de représentation du majeur dans l'accomplissement des actes personnels des dispositions applicables à tout curateur ou tuteur désigné -obligation de mettre fin à la mise en danger par lui-même d'un majeur protégé.

Enfin, elle a modifié l'article 459-1 du code civil afin de supprimer le renvoi à un décret en Conseil d'Etat de la fixation de la liste des actes graves nécessitant une autorisation du juge des tutelles pour que le préposé d'un établissement de santé ou d'un établissement social ou médico-social chargé de la tutelle ou de la curatelle d'une personne accueillie dans cet établissement puisse agir. A l'expérience, ce renvoi à un décret en Conseil d'Etat apparaît complexe à mettre en oeuvre et surtout moins protecteur qu'une appréciation concrète, au cas par cas, par le juge.

Votre commission a adopté l'article 53 ainsi modifié.

Article 54 (art. L. 332-6-1, L. 332-15, L. 332-29, L. 332-30, L. 520-2 et L. 520-5 du code de l'urbanisme ; art. L. 2331-5 du code général des collectivités territoriales; art. 1585 C du code général des impôts) - Corrections d'erreurs de références en droit de l'urbanisme

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, rectifie des erreurs que des modifications trop fréquentes ou une adoption trop précipitée de textes législatifs conduit à commettre, faute du temps nécessaire pour procéder aux coordinations rendues nécessaires par l'insertion de nouvelles dispositions dans notre arsenal juridique.

Il est donc procédé à :

- la substitution des nouvelles références dans quatre articles du code de l'urbanisme,

- la clarification de la présentation de l'un d'entre eux,

- une harmonisation de la terminologie dans deux autres dispositions du même code,

- des coordinations dans le code général des collectivités territoriales ou le code général des impôts.

Votre commission a adopté l'article 54 sans modification.

Article 54 bis (nouveau) (art. L. 2123-23 du CGCT) - Mesure de clarification

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 54 afin de corriger une erreur matérielle survenue dans l'article 3 de l'ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 modifiant la partie législative du CGCT123(*).

L'article L. 2123-23 du CGCT définit le montant des indemnités maximales que peuvent voter les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions de maire des communes et de président de délégations spéciales. Celles-ci sont déterminées à partir d'un barème qui prend en compte la « population municipale » résultant du dernier recensement, en application des dispositions de l'article 3 de l'ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 modifiant la partie législative du CGCT.

Auparavant, cet article faisait référence à la « population municipale totale », notion ambiguë qui avait pour but de regrouper non seulement la population municipale (l'ensemble des personnes ayant leur résidence habituelle sur le territoire de la commune), mais aussi la population comptée à part, qui inclut certaines catégories d'internes scolaires, d'étudiants et de militaires.

Cette notion de « population municipale totale » apparaissait source de confusion, et l'ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 avait pour but de lui substituer celle, plus lisible, de « population totale ». Cette notion, ainsi que celle, plus restrictive, de « population municipale », sont définies précisément aux articles R. 2151-1 et suivants du CGCT.

Or, à la suite d'une erreur matérielle, l'article 3 de l'ordonnance n° 2003-1212 a repris les termes de « population municipale », alors même que l'ensemble des autres dispositions relatives au statut des élus municipaux se réfèrent à la notion de « population totale »124(*).

L'article additionnel inséré par votre commission a pour but de corriger cette erreur matérielle, en prévoyant que les indemnités de fonction des maires et des présidents de délégations spéciales seront à nouveau calculées par référence à la notion de « population totale », qui recouvre un périmètre de recensement plus large mais correspond de façon plus précise à la population administrée par le conseil municipal.

En tout état de cause, votre commission fait observer qu'il ne s'agit que de définir un « plafond », et qu'en règle générale, les indemnités perçues par les maires demeurent inférieures au montant maximal autorisé par l'article L. 2123-23 du CGCT.

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté l'article 54 bis ainsi rédigé.

Article 54 ter (nouveau) (art. L. 2212-5, L. 2212-6 et L. 2212-8 du CGCT ; art. L. 412-51 du code des communes) - Adaptation des procédures existantes au recrutement intercommunal des agents de police municipale

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 54 afin d'adapter au recrutement de policiers municipaux intercommunaux plusieurs dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation d'un service de police municipale.

Inséré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le cinquième alinéa de l'article L. 2212-5 du CGCT autorise les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre125(*) à recruter un ou plusieurs agents de police municipale, en vue de les mettre à la disposition de l'ensemble des communes de l'EPCI. Cette décision est prise après délibération de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

La question de l'intercommunalité en matière de police municipale conduit à distinguer l'aspect fonctionnel, c'est-à-dire l'étendue des compétences et leurs modalités d'exercice, et l'aspect organique qui concerne les personnels et les matériels. Cette situation aboutit à une dualité d'autorité qui est source de complexité : l'EPCI est l'autorité de gestion administrative des agents de police municipale intercommunaux tandis que la commune demeure l'autorité d'emploi fonctionnelle de ces mêmes agents lorsque ceux-ci sont sur son territoire. L'article L. 2212-5 du CGCT dispose en particulier que « pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune ».

Ce dualisme a diverses incidences sur le régime des polices municipales.

Tout d'abord, aux termes de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, il revient à l'autorité de nomination, c'est-à-dire au président de l'EPCI, de demander l'agrément auprès du représentant de l'Etat et du procureur de la République126(*). Ce même texte prévoit qu'il est consulté en cas de suspension ou de retrait de l'agrément.

Pour ce qui concerne les conventions de coordination127(*), c'est-à-dire les conventions qui assurent la coordination des interventions de la police municipale avec celles de la police et de la gendarmerie, selon les termes de l'article L. 2212-6 du CGCT, les maires et les préfets en sont les seuls signataires. Toutefois, en pratique, le représentant de l'Etat n'accepte de conclure ces conventions qu'à la suite d'une concertation au niveau intercommunal, afin de garantir la logique et la cohérence des conventions qui devront s'appliquer dans un cadre intercommunal.

S'agissant de l'armement des agents de police municipale, l'article L. 412-51 du code des communes dispose que ceux-ci peuvent être autorisés par le préfet à porter une arme « sur demande motivée du maire ». La décision de déposer une telle demande relève donc toujours du pouvoir d'appréciation du maire ; le président de l'EPCI n'est pas compétent en ce domaine. Le port d'arme pour des agents de police municipale intercommunaux doit donc être demandé par chaque maire

Toutefois, lorsque des demandes d'armement émanent de maires employant des agents de police municipale intercommunaux, les préfets sont invités par le ministère à les examiner sur un plan intercommunal, c'est-à-dire à donner une réponse identique128(*) à chacun d'entre eux en fonction des risques évalués à l'échelle intercommunale, de façon à avoir un minimum de cohérence129(*).

Par ailleurs, en ce qui concerne l'autorisation d'acquisition et de conservation des armes utilisées par des policiers municipaux intercommunaux, le représentant de l'Etat recommande130(*) qu'à la différence des autorisations de port d'arme, la demande soit présentée par une seule commune. Cette commune doit conserver les armes dans un coffre-fort ou une armoire forte situé dans une pièce sécurisée de son poste de police municipale et doit tenir un registre d'inventaire. L'article L. 412-51 du code des communes ne prévoit pas qu'un EPCI puisse prendre en charge la conservation et la gestion des armes.

Afin de mieux prendre en compte les difficultés liées à la gestion des policiers municipaux intercommunaux et de préciser dans la loi ce qui relève aujourd'hui de la pratique, notamment en matière de port d'arme, votre commission a adopté plusieurs modifications au droit en vigueur.

Celles-ci s'inspirent notamment du dispositif créé par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance qui permet aux communes limitrophes de moins de 20.000 habitants et regroupant au total moins de 50.000 habitants d'avoir plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune de ces communes131(*).

Le paragraphe I du présent article, qui modifie l'article L. 2212-5 du CGCT, procède à une simple coordination.

Le paragraphe II, qui réécrit l'article L. 2212-6 du CGCT, a pour objet de permettre au président de l'EPCI d'être partie à la convention de coordination conclue entre chaque commune et les forces de police ou de gendarmerie dès lors qu'un des policiers municipaux est un agent intercommunal. Surtout, il serait désormais possible, si les maires concernés sont d'accord, de conclure une convention intercommunale de coordination qui se substituerait aux conventions communales de coordination.

Toutefois, afin de respecter la distinction entre autorité fonctionnelle et autorité organique, le texte proposé par votre commission précise que la signature du président de l'EPCI ne porte que sur les aspects relevant de sa compétence - mise à disposition et équipements.

Le paragraphe III qui modifie l'article L. 2212-8 du CGCT permettrait au président de l'EPCI, au même titre que le maire, de demander au ministre de l'intérieur de vérifier l'organisation et le fonctionnement d'un service de police municipale. Mais là encore, la demande de vérification par le président de l'EPCI ne pourrait porter que la mise à disposition des agents de police municipale ou leurs équipements.

Enfin, le paragraphe IV, qui modifie l'article L. 412-51 du code des communes, est relatif au port et à la conservation des armes. Tirant les conséquences de la pratique, la proposition de la commission prévoit que la demande d'autorisation de port d'arme pour les policiers municipaux intercommunaux serait désormais établie conjointement par l'ensemble des maires des communes où ils sont affectés.

Enfin, s'agissant de l'acquisition et de la conservation des armes des policiers municipaux intercommunaux, l'EPCI pourrait assumer cette compétence à l'instar de ce qu'il fait déjà pour les autres équipements de ces agents. Cette compétence n'aurait plus à être assumée par une des communes pour le compte de toutes.

Ces diverses propositions sont de nature à clarifier le droit en vigueur et, peut-être, à dynamiser un dispositif qui peine à se développer. En 2008, seuls 80 agents intercommunaux ont été ainsi recrutés. En 2007, ils étaient 99132(*).

Votre commission a adopté l'article 54 ter ainsi rédigé.

Article 54 quater (nouveau) - Habilitation législative pour réformer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Pour les raisons précédemment exposées à l'article 28 ter, votre commission a inséré, à l'invitation de son rapporteur, dans un article additionnel situé in fine du chapitre III consacré aux collectivités territoriales, la demande d'habilitation demandée par le Gouvernement pour réformer le périmètre de la transmission obligatoire au représentant de l'Etat des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements.

Sous le bénéfice des explications données dans le commentaire de l'article 28 ter, votre commission des lois a adopté l'article 54 quater ainsi rédigé.

Article 55 (art. L. 1126-2, L. 1126-3, L. 2122-13, L. 2122-16, L. 2125-1, L. 3212-2, L. 3212-3, L. 5241-1-1 [nouveau], L. 5311-2 et L. 5331-19 du code général de la propriété des personnes publiques ; art. L. 2241-1, L. 3213-2, L. 4221-4, L. 5211-37 et L. 5722-3 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 341-11 du code du tourisme) - Ratification de trois ordonnances et modifications du code général de la propriété des personnes publiques

Adopté avec un avis favorable du gouvernement, cet article, issu pour l'essentiel d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ratifie trois ordonnances et comporte certaines dispositions de portée variable.

1°) La ratification de trois ordonnances

En premier lieu, le I de cet article ratifie trois ordonnances. Outre l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés, prise sur le fondement de l'article 63 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, dont l'examen a été délégué à la commission des finances, sont soumises à la ratification de notre assemblée les deux ordonnances suivantes :

a) l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales.

Elle a été prise sur le fondement de l'article 65 (I-3°) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui a habilité le Gouvernement, dans un délai de six mois à compter de sa publication, à prendre par ordonnance, « les mesures permettant d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales. »

L'ordonnance a été publiée dans le délai requis et dans le respect du champ de l'habilitation.

Composée de six articles, elle vise à simplifier les dispositions du code général des collectivités territoriales qui subordonnaient jusqu'alors la signature d'un marché public par l'exécutif local à l'autorisation de l'assemblée délibérante d'une commune, d'un département ou d'une région.

Or, en pratique, les assemblées délibérantes adoptaient également fréquemment des délibérations autorisant l'exécutif à engager la procédure de passation des marchés. Elles étaient alors consultées à deux reprises pour la passation d'un marché, une première fois lors du lancement de la procédure et une seconde fois préalablement à la signature.

Comme l'ont reconnu les associations d'élus locaux (Association des maires de France, Association des départements de France, Association des régions de France), consultées par le gouvernement pour la préparation de l'ordonnance, cette seconde délibération n'apparaissait guère utile dès lors qu'il revenait à la commission d'appel d'offres de la collectivité territoriale, au sein de laquelle l'opposition locale est représentée, d'attribuer le marché et où la signature du marché par l'exécutif local, personne responsable du marché, ne pouvait que refléter ce choix.

Aussi l'ordonnance ouvre-t-elle opportunément la possibilité de s'affranchir de cette seconde délibération tout en précisant que l'assemblée délibérante pourra retrouver sa compétence « à tout moment » et revenir ainsi sur l'habilitation donnée à l'exécutif local pour la signature du marché.

b) l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.

Elle a été prise sur le fondement de l'article 48 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie qui habilite le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois suivant sa publication, « les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives à la définition, aux modes d'acquisition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes publiques dotées de la personnalité morale, à l'authentification des actes détenus en jouissance par ces personnes publiques, au régime des redevances et des produits domaniaux, tant en ce qui concerne leur institution que leur recouvrement, ainsi que celles relatives à la réalisation et au contrôle des opérations de prises en location, d'acquisition et d'aliénation poursuivies par ces personnes publiques, afin de les simplifier, de les préciser, de les harmoniser, d'améliorer la gestion domaniale et de les codifier. »

Composée de quatorze articles, l'ordonnance a été prise dans le délai requis et dans le respect du champ de l'habilitation, particulièrement large puisqu'il autorisait le gouvernement à agir à droit non constant.

Votre rapporteur note tout d'abord qu'elle marque l'aboutissement d'un long processus. Rappelons en effet que la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, relevant que le code du domaine de l'Etat, institué en 1957, n'avait fait l'objet d'aucune révision d'ensemble depuis 1970, consacrait, le 31 octobre 1986, un rapport au droit des propriétés publiques, prônant l'élaboration d'un corps de règles domaniales communes à l'Etat et aux autres collectivités publiques. Puis, à l'issue de plusieurs années de travaux, un groupe interministériel présidé par M. Max Querrien, conseiller d'Etat honoraire, a élaboré un projet de code des propriétés publiques comprenant une partie législative et une partie réglementaire, qui a été achevé en 1999.

C'est pourquoi le gouvernement a sollicité une habilitation d'une durée de dix-huit mois, accordée à l'article 31 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit. Celui-ci n'ayant pas pu achever son travail de codification, cette habilitation a été prorogée, une première fois par l'article 89 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, pour une durée de six mois à compter de la publication de la loi, puis par la loi précitée du 26 juillet 2005.

Votre rapporteur salue la persévérance du gouvernement pour mener, en liaison étroite avec la très utile Commission supérieure de codification, cet important travail de rationalisation, d'harmonisation et de simplification, conforme à l'exigence constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, et par ailleurs très attendu par tous les acteurs publics et privés du droit domanial.

Après avoir analysé l'ordonnance soumise à la ratification de notre assemblée, votre rapporteur a noté plusieurs motifs de satisfaction :

- en premier lieu, le code issu de l'ordonnance assure un strict respect des articles 34 et 37 de la Constitution. Le gouvernement a ainsi procédé au déclassement de dispositions qui traitent de l'organisation des services de l'Etat, de l'intervention d'instances consultatives ou de procédures administratives ; votre rapporteur juge d'ailleurs nécessaire que le gouvernement veille tout autant au respect du domaine de la loi dans l'élaboration prochaine du code de la commande publique, qui doit intervenir sur la base d'une habilitation récemment accordée dans le cadre de la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés ;

- en second lieu, il modernise la gestion patrimoniale et s'inscrit dans une logique de valorisation économique du domaine public. En particulier, il consacre le principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public, quel qu'en soit le propriétaire, donne lieu au paiement d'une redevance tenant compte des avantages de toute nature qui sont procurés à l'occupant ;

- enfin, face à la nécessité d'élargir le champ du code aux personnes publiques autres que l'Etat, le gouvernement a opportunément décidé de classer les dispositions non par catégorie de propriétaires publics mais au contraire de retenir des thèmes communs en distinguant en tant que de besoin en leur sein celles qui ne sont applicables qu'à l'un ou l'autre des propriétaires publics. La partie législative du code se présente ainsi en cinq parties : elle traite en premier lieu des procédés selon lesquels la propriété publique se constitue (première partie intitulée : « acquisition »), puis des modes de gestion des biens et droits mobiliers et immobiliers publics (deuxième partie intitulée : « gestion ») et enfin de leur aliénation (troisième partie intitulée « cession »). Les personnes publiques sont également conduites, très fréquemment, à assurer la continuité des services publics dont elles ont la charge dans des situations où elles ne sont pas propriétaires de leurs biens et certaines règles domaniales doivent être mises en oeuvre dans ces situations (quatrième partie intitulée « autres opérations immobilières des personnes publiques »). Enfin, de façon classique, les dispositions applicables outre-mer doivent être distinguées en tant que de besoin (cinquième partie intitulée « Dispositions relatives à l'outre-mer »).

Votre commission a adopté les deux rectifications susvisées sans modification, mais après les avoir transférées à l'article additionnel 66 bis qui regroupe, dans un souci de lisibilité, l'ensemble des ratifications d'ordonnances.

2°) Les autres dispositions de cet article

Outre la ratification de trois ordonnances, le présent article comporte certaines dispositions d'inégale importance. Outre des mesures de coordination (1° du II), d'harmonisation (2° et 3° du II), d'adaptation outre-mer (5° à 7° du II) et la rectification d'imprécisions rédactionnelles (III et IV), il apporte deux modifications de fond.

En premier lieu, le 4° du II modifie le dispositif, adopté à l'article 40 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, qui avait complété l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, afin de permettre aux collectivités territoriales d'accorder une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public à titre gratuit, à condition que le bénéficiaire n'y exerce pas d'activité commerciale.

Il apparaît en effet, à la réflexion, que cette mesure est à la fois trop large et trop restrictive :

- trop large car de nombreuses personnes pouvaient prétendre à une telle gratuité. L'amendement adopté par les députés limite donc son bénéfice aux seules « associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général », c'est-à-dire, par exemple, à celles qui, sans être nécessairement d'utilité publique, exercent une activité caritative, sociale ou humanitaire ;

- trop restrictive car cette mesure ne concernait que le domaine public des collectivités territoriales alors que d'autres personnes publiques, telles que l'Etat, pourraient utilement recourir à cette possibilité. Le dispositif proposé concerne donc le domaine public de l'ensemble des personnes publiques.

En second lieu, les 4 bis et 4 ter du II, issus d'un amendement du gouvernement, complètent les dispositions des articles du code général des propriétés des personnes publiques en vue d'autoriser ces dernières à céder à leur personnel, à titre gratuit, le matériel et applications informatiques dont elles n'ont plus l'emploi, dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Votre commission a adopté le II de l'article 55 de la proposition de loi sans modification et procédé au transfert de son I à l'article 66 bis, comme indiqué précédemment.

A l'invitation de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 55 ainsi modifié.

Article 55 bis - Ratification de vingt-deux ordonnances

Cet article 55 bis, introduit par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du texte en séance publique à l'initiative de sa commission des lois, propose la ratification de 22 ordonnances aux objets très divers et dont plusieurs seront examinées par les trois commissions saisies pour avis.

Cependant, en raison de la diversité des sujets traités, cet article n'a pas sa place dans le chapitre consacré aux collectivités territoriales. C'est pourquoi, il est proposé de le transférer dans un nouveau chapitre consacré à la ratification des ordonnances.

2° L'ordonnance n° 2005-395 du 28 avril 2005 relative au service public du changement d'adresse a été prise en application du 5° de l'article 3 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui habilitait le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de sa publication, les mesures destinées à permettre aux usagers de « déclarer, en une seule opération, leur changement d'adresse ou leur changement de situation familiale aux autorités administratives ainsi que, le cas échéant, à tout organisme chargé d'une mission de service public et à des organismes de droit privé ».

L'habilitation répondait à une forte demande des usagers (2 millions de Français déménagent chaque année).

Composée de quatre articles, l'ordonnance a été prise dans le délai requis et dans le respect du champ de l'habilitation.

Votre commission se réjouit que l'ordonnance :

- ait prévu la participation de nombreuses personnes à ce service (administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics nationaux à caractère administratif, des organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale, du code rural ou du code du travail et des personnes morales chargées du service public de la fourniture de services postaux, de communications électroniques, d'électricité, de gaz ou d'eau...) ;

- que l'ordonnance ait rappelé que la durée de conservation des données ne saurait excéder le temps nécessaire à leur prise en compte, et ce conformément à l'article 6 de la loi de 1978 dite « informatique et libertés » ;

Votre rapporteur se félicite également que le service public de changement d'adresse ait été intégré à la plateforme « mon service public.fr », opérationnelle depuis quelques semaines, et créée sur la base de l'ordonnance n° 2005-1516 commentée plus loin.

Sur sa proposition, votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

L'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques a été prise sur le fondement de l'article premier de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui habilitait le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de sa publication, les mesures nécessaires pour « modifier et à compléter, par ordonnance, les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, ainsi que les autres dispositions législatives portant sur l'accès à des documents administratifs ou à des données publiques, afin :

« 1° D'étendre le régime général d'accès aux documents à certaines matières régies par des lois spéciales, d'harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents, d'élargir et d'améliorer les possibilités d'accès aux documents, même à titre partiel, et de préciser la composition et les compétences de la Commission d'accès aux documents administratifs ;

« 2° De fixer le cadre juridique relatif à l'accès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public, notamment en transposant la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public. »

Composée de quatorze articles, l'ordonnance a été prise dans le délai requis et dans le respect du champ de l'habilitation.

Elle a trois objets :

- elle modifie plusieurs dispositions relatives au régime d'accès aux documents administratifs

Sur ce point, l'apport de l'ordonnance apparaît mineur. En effet, les modifications apportées - consistant en des mesures de clarification et d'amélioration rédactionnelle - ne remettent pas en cause l'économie générale du régime d'accès aux documents administratifs.

- elle crée, au sein de la loi du 17 juillet 1978, un chapitre II, comprenant les articles 10 à 19, consacré à la réutilisation des informations publiques, en conformité avec la directive 2003/98/CE.

L'ordonnance pose ainsi, en son article 10, le principe de liberté de réutilisation des informations publiques : « Les informations figurant dans des documents élaborés ou détenus par les administrations (...), quel que soit le support, peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été élaborés ou sont détenus ».

Ce principe comporte certaines exceptions, en particulier pour les informations publiques à caractère personnel, telles que les données cadastrales (voir supra : commentaires de l'article 46 de la proposition de loi).

L'article 13 de l'ordonnance prévoit ainsi que, conformément à la loi de 1978, dite « informatique et libertés », ces informations ne peuvent faire l'objet d'une réutilisation que dans trois hypothèses : « soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l'autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d'anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet ».

- elle apporte des modifications au statut et à la compétence de la CADA :

En premier lieu, l'ordonnance qualifie explicitement la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'autorité administrative indépendante.

En second lieu, cette commission voit sa composition et ses missions modifiées. Elle compte désormais un membre de plus (onze au lieu de dix) pour tenir compte de l'extension de ses compétences aux archives publiques, aux questions d'accès régies par plusieurs législations particulières (code général des collectivités locales, code électoral ou code de la route, à titre d'exemple) et enfin aux questions relatives à la réutilisation des informations publiques.

Notons à cet égard que l'ordonnance confère à la CADA un pouvoir de sanction, destiné à assurer le respect des prescriptions du régime de réutilisation des informations publiques : la commission peut ainsi, sous le contrôle du Conseil d'Etat statuant en premier et dernier ressort, infliger des sanctions administratives, pouvant aller jusqu'à une amende de 300.000 euros, modulées en fonction des finalités de la réutilisation, lorsque la réutilisation a été faite en méconnaissance de l'obligation de licence, de ses prescriptions ou lorsqu'elle révèle une altération non autorisée des données publiques.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

5° Ordonnance n° 2005-657 du 8 juin 2005 relative à la tenue d'audiences à l'aide d'un moyen de communication audiovisuelle et modifiant le code de justice administrative (partie législative)

Cette ordonnance a été prise sur le fondement de l'article 57 (II) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Cet article autorisait le Gouvernement à modifier le code de justice administrative pour permettre aux membres d'une formation de jugement, lorsqu'ils sont simultanément affectés dans au moins deux juridictions d'outre-mer et que leur venue à l'audience n'est pas matériellement possible dans les délais prescrits par les dispositions en vigueur ou exigés par la nature de l'affaire, de siéger et, au commissaire du Gouvernement, de prononcer ses conclusions, dans un autre tribunal dont ils sont membres, relié, en direct, à la salle d'audience, par un moyen de communication audiovisuelle.

Le Gouvernement disposait, aux termes de l'article 92 de la loi du 9 décembre 2004, d'un délai de six mois pour publier l'ordonnance, le projet de loi de ratification devant être déposé dans les trois mois suivant cette publication. Celle-ci a été publiée moins de cinq mois après l'entrée en vigueur de l'habilitation. Le projet de loi tendant à ratifier l'ordonnance a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 2 août 2005, soit avant l'expiration du délai de trois mois suivant la publication, défini par l'article 92 de la loi du 9 décembre 2004.

L'ordonnance du 8 juin 2005 comporte trois articles.

Le code de justice administrative prévoit que les tribunaux administratifs de Basse-Terre (Guadeloupe), Cayenne (Guyane), Fort-de-France (Martinique) et Saint-Pierre (Saint-Pierre-et-Miquelon) ont un même président et peuvent avoir des membres communs (article R-223-1).

Les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès de ces tribunaux, comme auprès des tribunaux administratifs de Mamoudzou (Mayotte) et Saint-Denis (la Réunion) sont assurées par le ou les mêmes magistrats (article R-223-2). Enfin, le président du nouveau tribunal administratif de Mata-Utu (Wallis et Futuna) est le même que celui du tribunal de Nouvelle-Calédonie.

Ces dispositions, adaptées au volume du contentieux administratif dans les départements et collectivités d'outre-mer, contraignent les magistrats concernés à des déplacements sur des distances importantes avec des délais qui peuvent ne pas toujours respecter ceux qu'impose la loi, notamment pour les procédures d'urgence. Ainsi, le juge des référés doit se prononcer dans un délai de quarante-huit heures dans le cadre de la procédure de référé-liberté définie à l'article L. 521-2 du code de justice administrative. L'impossibilité pour les magistrats de se déplacer rapidement dans certains tribunaux peut également être un obstacle au respect de l'urgence qu'impose le règlement de certaines affaires, dans un souci de bonne administration de la justice.

L'ordonnance vise donc à permettre aux membres des formations de jugement et au commissaire du Gouvernement affectés dans au moins deux juridictions, de siéger ou de prononcer leurs conclusions au moyen d'une visioconférence, lorsque leur venue à l'audience n'est pas matériellement possible dans les délais exigés par la loi ou par la nature de l'affaire.

Le recours à un moyen de communication audiovisuelle pour permettre la tenue d'une audience dans les juridictions d'outre-mer a déjà été prévu par l'article premier de l'ordonnance du 20 août 1998 relative à l'organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour le remplacement du président du tribunal supérieur d'appel de cette dernière133(*).

La visioconférence est en outre utilisée par le juge pénal, dans les conditions d'abord définies par l'article 32 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, puis étendues par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance et les lois n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale et n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

L'utilisation de la visioconférence est ainsi prévue par l'article 706-71 du code de procédure pénale notamment pour l'audition ou l'interrogatoire d'une personne. Elle a été étendue à l'audition à distance des témoins dans le cadre de l'entraide judiciaire internationale, par l'article 17 de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

L'article L. 111-12 du code de l'organisation judiciaire, issu de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, prévoit par ailleurs que les audiences devant les juridictions judiciaires peuvent, par décision du président de la formation de jugement, se dérouler dans plusieurs salles d'audience reliées directement par un moyen de télécommunication audiovisuelle, d'office ou à la demande d'une partie, et avec le consentement de l'ensemble des parties.

Aussi les dispositions de l'ordonnance du 8 juin 2005 permettront-elles aux membres de la formation de jugement de siéger, et au commissaire du Gouvernement de prononcer ses conclusions, dans un autre tribunal dont ils sont membres, ce dernier étant alors relié, en direct, à la salle d'audience, par un moyen de communication audiovisuelle.

Le dispositif défini à l'article 1er de l'ordonnance reprend ainsi celui prévu pour l'organisation des juridictions de l'ordre judiciaire de Saint-Pierre-et-Miquelon, aux articles L. 513-4 et L. 513-8 du code de l'organisation judiciaire, dans sa rédaction issue de l'ordonnance134(*) n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale. Il constitue le nouvel article L. 781-1 du code de justice administrative, article unique du titre VIII du livre VII, relatif au jugement.

Comme le relève le rapport au Président de la République publié au Journal officiel du 9 juin 2005, les dispositions du nouvel article L. 781-1 dérogent en partie à l'article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. En effet, cet article interdit, dès l'ouverture de l'audience des juridictions administratives ou judiciaires, l'emploi de tout appareil permettant de transmettre la parole ou l'image. En revanche, le nouvel article L. 781-1 du code de justice administrative ne déroge pas à l'interdiction de l'enregistrement ou de la fixation de la parole ou de l'image.

L'article 2 de l'ordonnance renvoie à un décret les modalités d'application de l'article L. 781-1. Le décret n° 2005-974 du 10 août 2005 relatif à la tenue d'audiences à l'aide d'un moyen de communication audiovisuelle et modifiant le code de justice administrative précise qu'en cas de recours à un moyen de communication audiovisuelle pour la tenue d'une audience, le président du tribunal dans lequel siège la formation de jugement peut désigner le greffier en chef, un greffier ou un autre agent du greffe de ce tribunal en qualité de greffier d'audience adjoint (art. R. 781-1 du code de justice administrative). En outre, les moyens de communication audiovisuelle utilisés doivent assurer une retransmission fidèle, loyale et confidentielle à l'égard des tiers (art. R. 781-3).

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

7° L'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels a été prise sur le fondement de l'article 10 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui habilitait le gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de sa publication, les mesures destinées « aménager le régime juridique des associations, fondations et congrégations en ce qui concerne :

« a) Le régime d'autorisation relatif aux libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations, auquel pourra être substitué un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration. Les associations ou fondations dont les activités ou celles de leurs dirigeants sont visées à l'article 1er de la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales sont exclues du champ de la présente habilitation ;

« b) Certaines modalités de déclaration des associations auprès des préfectures ;

« c) Les obligations des associations et des fondations relatives à la tenue de comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité »

Composée de dix articles, l'ordonnance a été prise dans le délai requis.

Conformément à l'habilitation, elle prévoit trois types de simplification :

- dispositions relatives aux libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations (articles 1 à 3) :

L'ordonnance complète l'article 910 du code civil afin de passer, en matière de libéralités faites aux associations, fondations et congrégations, d'un régime d'autorisation préalable de l'Etat à celui de libre acceptation, assortie d'un pouvoir d'opposition de l'autorité administrative. L'ordonnance précise que l'opposition devra être motivée par l'inaptitude de l'établissement gratifié à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire.

Il s'agit d'une opportune mesure de simplification, d'ailleurs suggérée par le Conseil d'Etat dans deux rapports consacrés respectivement en 1997 aux fondations et en 2000 aux associations reconnues d'utilité publique, tant la procédure actuelle d'autorisation préalable, qui ne donne en lieu en pratique qu'à de rares refus, allonge inutilement les délais d'entrée en possession pour les bénéficiaires des libéralités.

- dispositions relatives aux déclarations incombant aux associations (article 4) :

Sur ce point, l'ordonnance apporte, pour l'essentiel, une simplification à la loi du 1er juillet 1901 relative à la liberté d'association. Elle consiste à ne plus exiger, lors de la déclaration de l'association à la préfecture ou à la sous-préfecture du lieu du siège social, la production que d'un exemplaire des statuts au lieu de deux.

- dispositions relatives à la tenue de comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité (articles 5 à 10)

L'ordonnance comporte enfin des mesures de simplification et d'harmonisation en matière d'obligations comptables applicables aux associations et fondations recevant des dons ou des subventions, obligations aujourd'hui régies par plusieurs textes.

Votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

11° Ordonnance n° 2005-1126 du 8 septembre 2005 relative aux commissaires aux comptes

Prise en application de l'article 28 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, l'ordonnance n° 2005-1126 du 8 septembre 2005 relative aux commissaires aux comptes, forte de vingt-deux articles, a unifié le statut des commissaires aux comptes et le régime du contrôle légal des comptes.

L'article 28 de la loi du 9 décembre 2004 avait en effet autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de sa publication, les mesures destinées à « opérer la refonte des livres II et VIII du code de commerce en ce qu'ils concernent les commissaires aux comptes et intégrer dans le livre VIII du même code les règles applicables aux commissaires aux comptes, en améliorant la formation et le contrôle des commissaires aux comptes ainsi que le fonctionnement du Haut Conseil du commissariat aux comptes et en permettant à celui-ci de négocier et conclure des accords de coopération avec les autorités des autres Etats exerçant des compétences analogues ou similaires ».

L'ordonnance a été prise dans le délai requis. Elle a trois objets.

- La recodification des règles relatives aux commissaires aux comptes et au contrôle légal des comptes

L'ordonnance a codifié au livre VIII du code de commerce toutes les règles relatives au contrôle légal des comptes, ces nouvelles dispositions s'appliquant à tous les commissaires aux comptes quelle que soit leur mission et l'entité dans laquelle ils l'exercent (sociétés commerciales, associations, établissements publics et tous autres organismes soumis à un contrôle légal de leurs comptes).

- Le fonctionnement du Haut conseil du commissariat aux comptes

L'ordonnance a par ailleurs amélioré le fonctionnement du Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C), afin d'assurer un meilleur suivi des contrôles de la profession et d'autoriser la conclusion d'accords avec ses homologues étrangers.

La qualification d'autorité administrative indépendante est expressément donnée au H3C.

L'article 10 prévoit que le secret professionnel n'est pas opposable au Haut conseil et à ses services et que ces derniers y sont soumis.

L'article 11 reconnaît au Haut conseil la possibilité de négocier et conclure, au nom de l'Etat, des accords de coopération internationale avec des autorités étrangères exerçant des compétences analogues, afin de permettre des échanges réciproques entre autorités de contrôle et de favoriser la mise en place de liens étroits de coopération dans l'exercice de la supervision publique des commissaires aux comptes.

A cette fin, il est prévu, outre la reconnaissance formelle de cette compétence, une levée du secret des affaires institué par la loi du 26 juillet 1968 relative à la communication des documents et renseignements d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique.

- La réforme de l'accès à la profession de commissaire aux comptes

L'ordonnance donne également les bases nécessaires à une réforme de l'accès à la profession et du diplôme correspondant.

Le principe posé est celui d'un stage professionnel, d'une durée fixée par voie réglementaire à trois ans dont deux au moins passés chez une personne agréée par un Etat membre de la Communauté européenne pour exercer le contrôle légal des comptes

S'agissant du diplôme, l'existence de deux voies distinctes d'accès à la profession est confirmée, l'une passant par le diplôme d'expertise comptable, l'autre par le certificat d'aptitude à la profession de commissaire aux comptes, remplaçant l'examen d'aptitude actuel, afin de permettre l'émergence de passerelles vers d'autres formations et une ouverture vers les diplômés d'établissements publics d'enseignement supérieur.

Une possibilité de dispense de tout ou partie du stage ou de l'examen professionnel est instituée pour certaines personnes remplissant des conditions de compétence, d'expérience professionnelle ou de diplôme déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose de ratifier la présente ordonnance sans modification.

14° L'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives a été prise en application des alinéas 1°, 2°, 3°, 4° et 6° l'article 3 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui habilitait le gouvernement à prendre à ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de sa publication, les mesures nécessaires :

« 1° Pour assurer la sécurité des informations échangées par voie électronique entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives ;

« 2° Pour simplifier l'exercice des démarches administratives, en permettant aux usagers de les faire par voie électronique et en définissant les conditions d'une interopérabilité des services offerts sous cette forme par les autorités administratives ;

« 3° Pour permettre que, dans le cadre des procédures de contrôle, les échanges entre les autorités administratives et les usagers et les échanges entre autorités administratives soient réalisés par voie électronique ;

« 4° Pour mettre à la disposition des usagers un dispositif leur donnant la possibilité de stocker sous forme électronique les documents et données les intéressant et susceptibles d'être transmis, à leur initiative, aux destinataires qu'ils auront désignés ;

(...)

« 6° Pour permettre et favoriser la signature électronique des actes des autorités administratives.

« - faciliter la réalisation de démarches administratives par les usagers, en leur permettant d'y procéder par voie électronique ;

« - mettre en place un espace de stockage en ligne de données administratives ;

« - créer une possibilité de signature électronique des actes des autorités administratives ;

« - assurer la sécurité et l'interopérabilité des transmissions d'informations par voie électronique entre usagers et administrations et entre administrations. »

Composée de dix-sept articles, l'ordonnance a été prise dans le délai requis et dans le respect du champ de l'habilitation. Elle a quatre objets :

1. faciliter la réalisation de démarches administratives par les usagers, en leur permettant d'y procéder par voie électronique ;

Parmi les principaux apports de l'ordonnance dans ce domaine, figurent le fait que « toute demande, déclaration ou production de documents adressée par un usager à une autorité administrative par voie électronique ainsi que tout paiement opéré dans le cadre d'un téléservice fait l'objet d'un accusé de réception électronique » (article 5) et qu'une telle transmission électronique vaut saisine régulière de l'autorité administrative qui « traite la demande ou l'information sans demander à l'usager la confirmation ou la répétition de son envoi sous une autre forme » (article 3).

2. mettre en place un espace de stockage en ligne de données administratives ;

L'article 7 de l'ordonnance prévoit ainsi la création d'un « service public, exploité sous la responsabilité de l'Etat, consistant en la mise à disposition de l'usager d'un espace de stockage accessible en ligne. »

C'est sur ce fondement qu'a été lancée la plateforme « Mon Service Public », ouverte depuis le 15 décembre 2008. Comme l'a expliqué notre collègue Eliane Assassi, rapporteur des crédits du programme « Modernisation de l'Etat »135(*), cette plateforme offre quatre fonctionnalités nouvelles, sources de simplification pour l'usager :

- la possibilité, offerte par l'espace personnel de stockage en ligne, d'utiliser des documents dématérialisés et de faciliter les démarches par le pré-remplissage de formulaires.

- un mécanisme d'authentification unique permettant à un utilisateur d'accéder aux différentes démarches en ligne de son choix, quelle que soit l'administration concernée, sans avoir besoin de saisir les identifiants et mots de passe propres à chacune de ces démarches.

- la faculté de personnalisation de son espace de navigation grâce à des « favoris » mettant en évidence, par exemple, des organismes locaux ou certaines informations particulières (démarches administratives, contacts administratifs...).

- un suivi de l'ensemble des démarches garantissant à l'usager une vision d'ensemble de l'avancement de toutes ses démarches administratives en cours et des messages envoyés par l'administration.

3. créer une possibilité de signature électronique des actes des autorités administratives ;

4. assurer la sécurité et l'interopérabilité des transmissions d'informations par voie électronique entre usagers et administrations et entre administrations.

Les deux derniers objets de l'ordonnance repose sur la définition d'un « référentiel général de sécurité » qui fixe les règles que doivent respecter « les fonctions des systèmes d'information contribuant à la sécurité des informations échangées par voie électronique telles que les fonctions d'identification, de signature électronique, de confidentialité et d'horodatage » (article 9 de l'ordonnance).

A l'invitation de son rapporteur, votre commission a adopté la ratification de la présente ordonnance sans modification.

17° Ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 avait habilité le Gouvernement à procéder à la refonte du code de l'organisation judiciaire. Cependant, les délais de cette première habilitation n'ayant pas été respectés, une seconde autorisation à procéder à cette refonte par ordonnance a été accordée par l'article 86 (I) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Aux termes de l'article 92 de cette loi, l'ordonnance devait être prise dans un délai de 18 mois suivant la publication de la loi et le projet de loi de ratification déposé dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance. Ces délais ont été respectés. Le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 8 juin 2006 a été déposé au Sénat le 30 août 2006.

L'habilitation définie par l'article 86-I de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 prévoyait que les dispositions codifiées seraient celles en vigueur au moment de la publication de l'ordonnance sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions devenues sans objet.

Le Gouvernement était par ailleurs habilité à procéder par ordonnance aux modifications nécessaires des parties législatives du code de procédure pénale, du code pénal, du code de commerce et du code rural, afin de tirer les conséquences de la rédaction retenue pour la partie législative du code de l'organisation judiciaire. Il pouvait également étendre l'application des dispositions codifiées à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux Terres australes et antarctiques françaises et à Wallis-et-Futuna, avec les adaptations nécessaires.

? L'aboutissement d'un travail de long terme

Créé par deux décrets du 16 mars 1978 (parties législative et réglementaire), le code de l'organisation judiciaire a permis de rassembler des dispositions éparses.

Toutefois, dès son rapport pour l'année 1984-1985, le Conseil d'Etat a identifié trois faiblesses de ce code. Tout d'abord, il avait été adopté par décret en Conseil d'État, alors qu'il contenait une partie législative, modifiée par des lois postérieures. Ensuite, la répartition de ses dispositions entre les parties législative et réglementaire ne respectait pas la Constitution. Enfin, d'autres codes regroupaient de nombreuses dispositions d'organisation concernant des juridictions de l'ordre judiciaire. Le Conseil d'Etat ayant plus tard renouvelé ses observations, le ministère de la justice a constitué un groupe de codification visant à réformer le code.

La loi n° 91-1258 du 17 décembre 1991, répondant à la première observation du Conseil d'État, a donné force de loi à la partie législative du code de l'organisation judiciaire.

Les difficultés relatives à la définition du périmètre du code ont cependant retardé les travaux de refonte. En effet, se sont opposées une approche globale, visant à regrouper l'ensemble des dispositions d'organisation judiciaire dans un seul code, et une conception restrictive, excluant l'organisation des juridictions spécialisées.

Une réunion interministérielle du 17 avril 1996 a toutefois décidé que le code serait « suiveur » pour les dispositions concernant les juridictions spécialisées. Cet arbitrage a été ensuite confirmé en 2003, conformément à l'avis donné par la commission supérieure de codification. Dès lors, les dispositions d'organisation judiciaire relatives aux juridictions civiles spécialisées sont restées dans les codes spécialisés traitant du fond du droit (conseils des prud'hommes dans le code du travail, juridictions de sécurité sociale dans le code de la sécurité sociale).

Selon la même logique, les juridictions spécialisées autrefois traitées dans le code de l'organisation judiciaire rejoignent les codes appropriés : le code de commerce pour les tribunaux de commerce et le code rural pour les tribunaux paritaires des baux ruraux.

En outre, les dispositions d'organisation judiciaire relatives aux juridictions pénales ont été maintenues dans le code de procédure pénale, afin de ne pas contraindre les praticiens du droit pénal à utiliser, en plus du code pénal, deux autres codes, l'un pour la procédure, l'autre pour l'organisation.

Il en résulte un déséquilibre du code de l'organisation judiciaire, qui ne présente que l'organisation des juridictions à compétence mixte, civile et pénale, et seulement pour la matière civile.

Enfin, suivant un avis de la Commission supérieure de codification de février 2003, le code annexé à l'ordonnance ne comporte pas les dispositions relatives à la fois aux juridictions de l'ordre judiciaire et à celles de l'ordre administratif. Ne sont donc pas codifiées les dispositions de la loi des 16 et 24 août 1790 relatives à la répartition des compétences entre les deux ordres, les dispositions de l'ordonnance du 1er juin 1828 et du décret du 26 octobre 1849 sur les conflits de juridiction et le tribunal des conflits, la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

L'ordonnance du 8 juin 2006 comporte 13 articles.

? Une codification à droit constant des dispositions relatives à l'organisation judiciaire

La réduction du périmètre du code entraîne quelques modifications de son plan. Ainsi, l'article 1er et l'annexe I de l'ordonnance modifient le code de l'organisation judiciaire en substituant cinq livres aux neuf livres qui composent l'actuelle partie Législative. Les livres IV (juridictions spécialisées non pénales), V (juridictions des mineurs, à compétence pénale pour l'essentiel) et VI (juridictions pénales) de l'ancien code ont été supprimés.

En outre, les dispositions du livre VIII de l'ancien code, relatives aux secrétariats-greffes, greffes et secrétariats, sont désormais traités au sein des livres relatifs aux différentes juridictions. De même, les dispositions particulières qui composaient l'ancien livre IX et visaient les trois départements d'Alsace-Moselle, les départements et les collectivités d'outre-mer (DOM-COM), sont intégrées au fil du texte, à l'exception des dispositions particulières aux COM et à la Nouvelle-Calédonie, qui constituent un livre spécifique.

Le premier livre rassemble les « dispositions communes » aux juridictions figurant dans les livres suivants et à toutes les juridictions de l'ordre judiciaire, même comprises dans d'autres codes. Le code présente ensuite les juridictions dans l'ordre de la procédure : juridictions du premier degré (livre II), du second degré (livre III) et Cour de cassation (livre IV). Les dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie font l'objet du cinquième et dernier livre. Ce plan privilégie par conséquent une présentation pratique pour le justiciable, suivant l'ordre dans lequel il est susceptible de rencontrer les différentes juridictions, alors que l'ancien code, évoquant d'abord la Cour de cassation, soulignait le rôle éminent de cette dernière.

Les dispositions relatives au siège et au ressort des juridictions ont été déclassées en partie réglementaire, conformément à l'avis du Conseil d'État, selon les indications du rapport au Président de la République qui accompagnait la publication de l'ordonnance. Le même déclassement a été opéré pour les dispositions relatives au nombre des assesseurs, aux chambres détachées des tribunaux de grande instance, à la chambre détachée de la cour d'appel de Fort-de-France, aux sections détachées des tribunaux de première instance de Papeete et de Nouméa, notamment en ce qu'elles prévoient que leur présidence est assurée par un magistrat désigné dans les formes prévues pour la nomination des magistrats du siège, et à la délégation des magistrats du parquet.

En effet, l'article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant « la création de nouveaux ordres de juridiction ». Cependant, ces dispositions ne doivent pas être comprises comme si elles visaient seulement l'ordre judiciaire et l'ordre administratif, ni comme si elles portaient sur la création de nouveaux ordres au sens strict. La jurisprudence interprète cette disposition comme si le constituant mentionnait les catégories de juridictions.

Aussi le législateur doit-il définir les règles déterminant les caractéristiques essentielles de chaque catégorie de juridiction, ses missions, sa composition, et le cadre général de son organisation136(*). Si les règles relatives à la structure et à la composition des juridictions figurent au nombre de leurs règles constitutives, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 juillet 1977, tout ce qui concerne l'attribution, au sein d'une juridiction, de compétences propres à l'un de ses membres ne relève pas du domaine législatif. Ainsi, les dispositions relatives à l'organisation interne des juridictions relèvent du domaine réglementaire137(*). En revanche, l'attribution de compétences exclusives à une formation de jugement particulière devrait être décidée par la loi, car elle porterait sur des éléments constitutifs d'une catégorie de juridiction.

La distribution des dispositions entre les parties législatives et règlementaires du nouveau code de l'organisation judiciaire établi par l'ordonnance du 8 juin 2006 respecte donc davantage ces règles de répartition que ne le faisait le précédent code.

En outre, le nouveau code paraît bénéficier d'une cohérence rédactionnelle renforcée. En effet, le partage des compétences entre le tribunal d'instance et la juridiction de proximité obéit à une nouvelle présentation, une réserve de compétence étant mentionnée à l'occasion de l'énumération des compétences du tribunal d'instance à chaque fois que la juridiction de proximité peut se révéler compétente. Par ailleurs, en ce qui concerne les dispositions relatives aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, le système de renvois multiples qui marquait l'ancien livre IX a laissé place à un titre pour chaque collectivité. La lisibilité de ces dispositifs complexes en est sensiblement améliorée.

Par ailleurs, la refonte permet de remédier à des erreurs, le code de l'organisation judiciaire, en raison de son caractère « suiveur », ayant accumulé des références inexactes de renvois à des textes particuliers. Ainsi, l'article L. 731-2 de l'ancien code citait l'article 8-2 de l'ordonnance n° 58-1273 du 22 décembre 1958 relative à l'organisation judiciaire, texte abrogé par l'article 3 de la loi n° 91-1258 du 17 décembre 1991 conférant aux chefs de cour le pouvoir de déléguer des magistrats du siège de la cour d'appel pour exercer des fonctions judiciaires dans les tribunaux du ressort de la cour d'appel, modifiant le code de l'organisation judiciaire (partie Législative) et donnant force de loi à ce code.

Enfin, le nouveau code ne reprend pas certaines dispositions devenues sans objet, telles que l'ancien article L. 921-3 relatif aux suppléants des juges d'instance. Les cours d'appel de Saint-Denis-de-la-Réunion, Fort-de-France et Basse-Terre, consultées par le ministère de la justice, ont indiqué qu'aucun suppléant n'était actuellement en fonction auprès des tribunaux d'instance de leur ressort. Elles ont précisé que cet article « paraît être tombé en désuétude », qu'il « n'a plus aucune utilité » et qu'il serait « opportun de purement et simplement supprimer cette disposition ».

Pour éviter un vide juridique, les articles 3 et 4 de l'ordonnance reportaient l'abrogation effective des dispositions du code de l'organisation judiciaire déclassées au niveau règlementaire jusqu'à l'entrée en vigueur du décret en Conseil d'Etat réalisant la refonte de la partie Réglementaire. Cette abrogation a donc pris effet le 4 juin 2008, lors de la publication du décret n° 2008-522 du 2 juin 2008 portant refonte de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire.

? Le transfert dans le code de commerce des dispositions relatives aux tribunaux de commerce et aux greffiers des tribunaux de commerce

L'article 2 et l'annexe II de l'ordonnance transfèrent au sein du livre VII du code de commerce, relatif à l'organisation du commerce, les dispositions relatives aux tribunaux de commerce et aux greffiers des tribunaux de commerce.

Ce livre, dont l'intitulé devient « des juridictions commerciales et de l'organisation du commerce », est enrichi de trois titres : du tribunal de commerce, des juridictions commerciales particulières, du greffe du tribunal de commerce. Les dispositions relatives aux tribunaux de commerce sont insérées dans un titre II, prenant place après celui relatif aux chambres de commerce et d'industrie. Ces chambres composant le corps électoral des juges des tribunaux de commerce, le plan les laisse en tête du livre VII. Les titres suivants sont consacrés aux juridictions commerciales particulières (titre III), au greffe du tribunal de commerce (titre IV), à l'équipement commercial (titre V) et aux marchés d'intérêt national et manifestations commerciales (titre VI).

Le livre VII du code de commerce issu de l'ordonnance du 8 juin 2006 réalise une codification à droit constant et n'apporte donc pas d'autre modification aux dispositions que celles imposées par le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes et l'harmonisation du droit.

Certains articles issus de la partie législative du code de l'organisation judiciaire et une disposition de la partie législative du code de commerce ont été déclassés au niveau règlementaire.

En outre, le livre VII bénéficie de l'actualisation de plusieurs dispositions, qui contribuent à l'harmonisation de l'état du droit. Ainsi, les modifications apportées par la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ont été prises en compte dans les dispositions renvoyant aux procédures collectives et les changements issus de l'ordonnance n° 2005-428 du 6 mai 2005 relative à l'incapacité en matière commerciale et à la publicité du régime matrimonial des commerçants sont intégrés dans les dispositions relatives aux mesures d'incapacité d'exercice d'une activité commerciale.

Dans un souci de sécurité juridique, les références aux dispositions applicables aux procédures de règlement judiciaire et de liquidation de biens de la loi n° 67-563 du 13 juillet 1967 sur le règlement judiciaire, la liquidation des biens, la faillite personnelle et les banqueroutes, sont maintenues en vigueur, bien que cette loi ait été abrogée dans sa quasi-totalité par la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, car un certain nombre de procédures en cours y demeurent soumises.

Aussi l'article 5 de l'ordonnance prévoit-il qu'à titre provisoire, demeureront en vigueur dans un « ancien » code de l'organisation judiciaire :

- les dispositions relatives aux procédures issues de la loi du 13 juillet 1967. Ces dispositions disparaîtront avec les procédures concernées ;

- les dispositions relatives aux tribunaux du travail (chapitre II du titre III du livre IX de l'ancien code). Ces dispositions auraient dû demeurer dans l'ancien code jusqu'à leur transfert dans le code du travail, qui a fait l'objet d'une recodification. Toutefois, le code du travail issu de le loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative) n'a pas repris ces dispositions.

Par ailleurs, l'article 6 de l'ordonnance remplace les références aux dispositions abrogées par les références des dispositions correspondantes issues des nouvelles codifications.

Il apparaît donc que les modifications apportées au code de commerce et la refonte du code de l'organisation judiciaire ont utilisé toutes les possibilités offertes par la loi d'habilitation dans le cadre d'une codification à droit constant.

? Les autres textes affectés par la refonte du code de l'organisation judiciaire

La refonte du code de l'organisation judiciaire affecte d'autres textes.

Ainsi, l'article 7 de l'ordonnance insère dans le code rural les dispositions relatives à l'organisation des tribunaux paritaires des baux ruraux.

L'article 8 transfère dans le code de procédure pénale les rares dispositions d'organisation judiciaire en matière pénale édictées par le code de l'organisation judiciaire.

L'article 9 modifie la présentation des dispositions concernant les juridictions commerciales des collectivités d'outre-mer conformément à la présentation adoptée lors de la codification de la partie législative du code de commerce.

En effet, les dispositions relatives à l'outre-mer figurant dans le code de l'organisation judiciaire n'étaient pas présentées comme des adaptations de l'ordre juridique métropolitain, mais comme un droit particulier à chaque collectivité. La présentation des dispositions intégrées dans le code de commerce est donc modifiée en respectant le régime législatif de chacune des collectivités. Par conséquent, sont indiquées les dispositions du code qui ne sont pas applicables pour Saint-Pierre-et-Miquelon, et les dispositions qui sont applicables pour Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna. Cette présentation suit les recommandations émises par la Commission supérieure de codification depuis l'adoption du projet de code de la défense.

Ainsi, en dépit de la disparité de régime applicable aux collectivités, la référence juridique pour chacune reste commune. Les articles applicables sont en outre modifiés dans leur rédaction par des mesures d'adaptation.

L'article 10 de l'ordonnance abroge des dispositions énoncées par des normes extérieures, poursuivant l'érosion de textes anciens et la modernisation de notre droit.

L'article 11 différait l'abrogation de certaines dispositions extérieures jusqu'à leur codification à l'occasion de la refonte de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire. Il s'agit de règles applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et relatifs à la navigation sur le Rhin ainsi que des articles de l'ordonnance no 82-877 du 15 octobre 1982 instituant des assesseurs coutumiers dans le territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances au tribunal civil de première instance et à la cour d'appel.

Enfin, l'article 12 rend la présente ordonnance (à l'exception des articles 2, 7 et 8-III) applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les Terres australes et antarctiques françaises et dans les îles Wallis et Futuna. Elle est également applicable de plein droit à Saint-Pierre-et-Miquelon, conformément au statut de l'archipel défini par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

Le IV de l'article 55 bis modifie ces conditions d'application dans les collectivités d'outre-mer. Ainsi, l'ordonnance serait applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les TAAF et dans les îles Wallis-et-Futuna, à l'exception :

- de l'article 7 relatif au transfert des dispositions d'organisation des tribunaux paritaires des baux ruraux vers le code rural ;

- du 3 de l'article 8, qui transfert dans le code de procédure pénale les dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives à l'établissement, par le président du tribunal de grande instance, de la liste des juges de proximité de son ressort susceptibles de siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Ces deux dispositions de l'ordonnance ne seraient pas non plus applicables à Mayotte, où l'application de l'article 2, relatif aux tribunaux de commerce, serait également exclue. Or, une chambre de commerce et d'industrie a été créée à Mayotte en 2005, en application de l'ordonnance n° 2005-43 relative à la chambre de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture, à la chambre de commerce et d'industrie et à la chambre de métiers et de l'artisanat. Les nouvelles dispositions du code de commerce relatives aux tribunaux de commerce doivent donc s'appliquer à Mayotte.

Aussi, votre rapporteur a-t-il proposé de modifier le IV de l'article 55 bis afin de rendre l'article 2 de l'ordonnance du 8 juin 2006 applicable à Mayotte.

? Les ajustements adoptés par votre commission

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un ensemble de modifications visant à :

- rendre applicable à Mayotte l'article 2 de l'ordonnance du 8 juin 2006, qui transfère les dispositions relatives au tribunal de commerce et aux greffiers des tribunaux de commerce dans le code de commerce ;

- intégrer dans le code de l'organisation judiciaire la création d'avocats généraux référendaires au sein du parquet de la Cour de cassation (loi du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats) ;

- prévoir que le premier président de la cour d'appel peut, en matière civile, statuer en référé ou sur requête. Cette disposition figure actuellement à tort dans la partie réglementaire du code ;

- procéder à quelques ajustements liés à la reprise dans le code de l'organisation judiciaire des dispositions d'organisation judiciaire relatives à la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI). Il s'agit d'adapter les dispositions relatives à la CIVI à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis et Futuna ;

- apporter un complément à la loi de simplification du droit de décembre 2007, afin de rendre applicable en Polynésie française le recours à la visioconférence en matière civile.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance ainsi modifiée.

Votre commission a par ailleurs souhaité procéder à la ratification de trois nouvelles ordonnances publiées depuis l'adoption de la proposition de loi par l'Assemblée nationale.

26° Ordonnance n° 2008-1278 du 8 décembre 2008 relative aux commissaires aux comptes

A l'initiative du rapporteur, votre commission a souhaité également procéder à la ratification de l'ordonnance n° 2008-1278 du 8 décembre 2008 relative aux commissaires aux comptes.

Prise sur le fondement de la loi n° 2008-649 du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire, cette ordonnance a été prise dans le délai imparti de six mois à compter de la publication de cette loi, afin d'assurer une transposition effective en droit français de la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2006, concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives 78/ 660/CEE et 83/349/CEE du Conseil, et abrogeant la directive 84/253/CEE du Conseil.

Parachevant une démarche conduite au niveau communautaire depuis 1998, la directive 2006/43/CE vise à assurer, dans trois domaines, une harmonisation poussée du contrôle légal des comptes des entreprises au sein de l'Union européenne.

Comme l'avait alors relevé notre collègue Jacques Gautier, rapporteur de la loi du 3 juillet 2008 au nom de votre commission des lois,138(*) si le droit français a, depuis la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière, fortement modifié ses règles en matière de contrôle légal des comptes, anticipant ainsi les dispositions de la directive 2006/43/CE, il devait néanmoins faire l'objet d'aménagements sur plusieurs points afin de la mettre en conformité totale avec les exigences européennes.

L'ordonnance procède à ces divers aménagements.

- Les modifications ponctuelles apportées au Haut conseil du commissariat aux comptes

L'article 2 de l'ordonnance affirme la compétence dévolue au Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C) pour mettre en oeuvre les contrôles périodiques de l'activité des commissaires aux comptes et pour émettre des recommandations dans le cadre de leur suivi.

Son article 3 modifie les conditions d'exercice de la présidence de cette autorité.

L'article 4 permet au H3C de faire diligenter des mesures de contrôle pour répondre à des demandes de ses homologues étrangers, les agents de ces autorités homologues pouvant alors assister à ces opérations.

- Le contrôle exercé sur les commissaires aux comptes

L'article 5 de l'ordonnance soumet au secret professionnel les personnes mettant en oeuvre les contrôles périodiques exercés sur les commissaires aux comptes.

L'article 6 institue un corps de contrôleurs n'exerçant pas de fonctions de contrôle légal des comptes, recevant ses instructions du H3C. En pratique, les membres de ce corps exerceront les contrôles des professionnels intervenant auprès des entités d'intérêt public.

Les contrôles seront assurés, dans les conditions et selon les modalités définies par le H3C, par la compagnie nationale des commissaires aux comptes et les compagnies régionales agissant sous la coordination de la compagnie nationale.

A cette fin, l'article 20 prévoit une mise à disposition du H3C de contrôleurs, par la compagnie nationale des commissaires aux comptes.

- Les modalités d'exercice professionnel

L'article 7 de l'ordonnance complète le dispositif d'homologation des normes d'exercice professionnel afin de permettre au garde des sceaux après avis de la compagnie nationale des commissaires aux comptes et du H3C, ou sur proposition de la compagnie nationale et après avis du H3C, d'imposer des diligences ou des procédures complémentaires ou, à titre exceptionnel, d'écarter certains éléments de la norme afin de tenir compte de spécificités de la loi française à l'égard de certaines normes internationales d'audit adoptées par la Commission européenne.

L'article 8 pose le principe de la reconnaissance des auditeurs des pays tiers nommés par des sociétés qui, sans avoir leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne, émettent des titres sur un marché réglementé européen, lorsque les pays tiers disposent d'un système reconnu par la Commission européenne comme équivalent aux exigences posées par la directive en matière d'assurance de qualité et de supervision publique.

L'article 9 adapte les règles relatives à la composition du capital et des organes de direction des sociétés de commissaires aux comptes, afin d'ouvrir le capital et les organes de direction aux professionnels inscrits dans d'autres Etats membres de la Communauté. Un ratio de trois quarts de droits de vote devant être détenus par des professionnels inscrits est retenu, afin de préserver l'indépendance des praticiens exerçant dans la société et de tenir compte de la technicité des décisions devant être arrêtées par les organes concernés.

L'article 11 soumet à l'obligation de secret professionnel les professionnels intervenant pour la mise en oeuvre d'une revue indépendante, dont l'existence est reconnue par la directive. L'article 12 reconnaît néanmoins la possibilité d'une communication entre professionnels qui se succèdent pour l'exercice d'une mission auprès d'une même personne ou entité.

Le champ d'application des règles, plus contraignantes, relatives au contrôle des comptes des personnes faisant appel à la générosité publique est clarifié par l'article 10 de l'ordonnance.

Dans ces entités, la règle dite de « rotation des mandats » -selon laquelle un professionnel ne peut exercer ses fonctions plus de six années consécutives auprès d'une même personne, afin d'éviter que se crée une trop grande familiarité entre contrôleur et contrôlé- est complétée par un délai de viduité de deux ans à compter de la cessation de ses précédentes fonctions en vertu duquel le professionnel intéressé ne peut prendre part à nouveau à la mission exercée auprès de la personne concernée.

- L'institution des comités d'audit dans les entités soumises au contrôle légal des comptes

Les articles 13 à 18 de l'ordonnance imposent, dans les entités dont les titres sont admis sur un marché réglementé, la constitution d'un comité d'audit chargé, sous la responsabilité exclusive et collective du conseil d'administration ou de surveillance, d'assurer le suivi des questions relatives à l'élaboration et au contrôle de l'information comptable et financière.

Sauf exceptions applicables aux sociétés d'assurance et aux mutuelles, la composition de ce comité est fixée, selon le cas, par l'organe chargé de l'administration ou de la surveillance. Il ne peut comprendre que des membres de l'organe chargé de l'administration ou de la surveillance en fonctions dans la société, à l'exclusion de ceux exerçant des fonctions de direction. Un membre au moins du comité doit présenter des compétences particulières en matière financière ou comptable et être indépendant au regard de critères précisés et rendus publics par l'organe chargé de l'administration ou de la surveillance.

Ce comité est notamment chargé d'assurer le suivi du processus d'élaboration de l'information financière, de l'efficacité des systèmes de contrôle interne et de gestion des risques, du contrôle légal des comptes annuels et, le cas échéant, des comptes consolidés par les commissaires aux comptes, ainsi que de l'indépendance de ces derniers.

Il émet une recommandation sur les commissaires aux comptes proposés à la désignation par l'assemblée générale ou l'organe exerçant une fonction analogue et rend compte régulièrement à l'organe d'administration ou de surveillance de l'exercice de ses missions tout en l'informant, le cas échéant, de toute difficulté qu'il rencontre dans ce cadre.

Toutefois, le nouvel article L. 823-20 du code de commerce, créé par l'article 14 de l'ordonnance n'impose pas l'institution d'un tel comité dans quatre hypothèses pour lesquelles la directive a laissé aux Etats membres la possibilité de ne pas appliquer cette exigence :

- lorsque l'entité concernée est elle-même contrôlée par une entité déjà soumise à l'obligation de comité d'audit ;

- lorsque l'entité est un organisme de placement collectif ;

- lorsque l'entité est un établissement de crédit dont les titres ne sont pas admis à la négociation sur un marché réglementé et qui n'a émis, de manière continue ou répétée, que des titres obligataires, à condition que le montant total nominal de ces titres reste inférieur à 100 millions d'euros et qu'il n'ait pas publié de prospectus ;

- les entités disposant d'un organe remplissant les fonctions d'un comité d'audit, sous réserve d'identifier cet organe -qui peut être l'organe chargé de l'administration ou l'organe de surveillance- et de rendre publique sa composition. Cette mesure permet donc d'écarter l'obligation imposée par la directive afin de faire exercer par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance lui-même les fonctions d'un comité d'audit ou de faire exercer de telles fonctions par un comité sui generis qui cumulerait de telles fonctions avec d'autres missions.

Votre commission souligne néanmoins que cette facilité ouverte par l'ordonnance ne devrait en principe pas être mise en oeuvre par les sociétés qui se sont engagées à respecter les dispositions du « code de gouvernement d'entreprise AFEP-MEDEF ». Ce dernier insiste, en effet, sur l'importance de constituer un comité d'audit au sein des sociétés dont les titres sont admis sur un marché réglementé.

L'ordonnance prise par le Gouvernement est conforme tant aux dispositions de la directive 2006/43/CE que de l'habilitation donnée à l'occasion de la loi du 3 juillet 2008. A l'initiative du rapporteur, votre commission a décidé de ratifier cette ordonnance, tout en apportant certaines modifications ponctuelles pour :

- d'une part, préciser l'étendue de la règle de rotation des commissaires aux comptes exerçant dans le cadre d'une entité d'intérêt public. Afin d'éviter que ne se noue une trop grande familiarité entre le contrôleur des comptes et la société contrôlée, la directive 2006/43/CE impose une obligation de rotation à l'égard des « associés principaux » en charge de la mission. Or, la rédaction retenue sur ce point par l'ordonnance apparaît insuffisamment précise pour assurer une complète transposition du texte communautaire. En effet, le 16 de l'article 2 de la directive offre une définition plus complexe incluant notamment, outre les signataires et les associés désignés comme principaux responsables de la mission, les associés intervenant auprès des filiales importantes, en cas d'audit de groupe. Pour assurer une parfaite transposition, la rédaction adoptée par la commission renvoie à la définition donnée par la directive tout en précisant le point de départ du délai de viduité applicable après la rotation, par référence à la date de clôture du dernier exercice certifié (2° du VIII du présent article) ;

- d'autre part, prévoir les conditions de l'application outre-mer des dispositions de la présente ordonnance, la prise en compte de la spécificité législative des collectivités d'outre-mer n'ayant pas été opérée par le Gouvernement dans le texte de l'ordonnance (VII du présent article).

27° Ordonnance n° 2008-1345 du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficultés

A l'initiative du rapporteur, votre commission a, en outre, souhaité procéder à la ratification de l'ordonnance n° 2008-1345 du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficultés.

L'article 74 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a autorisé le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans un délai de six mois à compter de sa publication, les mesures destinées à modifier les dispositions issues de la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.

Comme le relevait, lors de l'examen de la loi du 4 août 2008, notre collègue Laurent Béteille, si les termes de l'habilitation donnée au Gouvernement pouvaient laisser penser, par leur ampleur, qu'elle tendait à réformer en profondeur le droit des entreprises en difficultés, les modifications intervenues, pour nombreuses qu'elles soient, sont pour l'essentiel ponctuelles et ne remettent pas en cause les orientations fondamentales retenues par le législateur en 2005.139(*)

L'ordonnance du 18 décembre 2008, prise dans le délai de six mois imparti par la loi d'habilitation et forte de 174 articles, procède de fait à des modifications nombreuses qui n'en apportent pas moins des inflexions relativement sensibles aux procédures collectives, sans changer néanmoins la philosophie de la loi de sauvegarde des entreprises.

Les modifications apportées au droit en vigueur, dont l'entrée en vigueur a été fixée au 15 février 2009, poursuivent les objectifs suivants :

- Favoriser le recours au mandat ad hoc et à la conciliation

L'objet de l'ordonnance est, tout d'abord, d'inciter les entreprises à recourir à la procédure de conciliation en clarifiant et précisant son régime et en améliorant son encadrement.

Ainsi, désormais, le débiteur peut proposer au tribunal le nom du mandataire ad hoc ou du conciliateur qu'il souhaite voir désigné (articles 2 et 3).

L'accord de conciliation constaté par le juge bénéficie dorénavant d'un effet interruptif des poursuites et d'un effet suspensif ou interruptif des délais d'action. En outre, les personnes ayant affecté ou cédé un bien à titre de garantie peuvent aujourd'hui se prévaloir d'un accord de conciliation simplement constaté par le juge (article 7).

Il est désormais possible de résoudre judiciairement l'accord constaté ou homologué en cas d'inexécution des engagements du débiteur.

Le commissaire aux comptes est informé de l'ouverture de la procédure.

Enfin, mettant fin à certaines difficultés rencontrées en pratique, il est précisé l'impossibilité d'ouvrir une nouvelle procédure de conciliation en vue de poursuivre une procédure ayant déjà pris fin (article 3).

- Renforcer l'attractivité de la procédure de sauvegarde

L'habilitation donnée au Gouvernement avait pour objet de rendre la procédure de sauvegarde plus attractive.

A cette fin, l'article 12 de l'ordonnance élargit le critère d'ouverture de cette procédure, désormais constitué de deux éléments : d'une part, l'existence de difficultés que le débiteur n'est pas en mesure de surmonter ; d'autre part, l'absence de cessation des paiements. Le débiteur n'aura donc plus, désormais, à rapporter la preuve que ces difficultés sont de nature à conduire à la cessation des paiements. Cette nouvelle rédaction devrait faciliter l'accès à la procédure en mettant fin aux réticences de certaines juridictions à prononcer l'ouverture d'une telle procédure en amont des difficultés rencontrées par l'entreprise.

La promotion de la procédure de sauvegarde s'exprime également par la suppression de certains dispositifs qui pouvaient faire naître chez les dirigeants d'entreprise la crainte d'être déchargés purement et simplement de la conduite de leur entreprise. Ainsi, l'ordonnance :

- permet au débiteur de proposer au tribunal la désignation de l'administrateur judiciaire de son choix (article 14) ;

- met fin à l'obligation de recourir à un officier public ou ministériel pour les opérations d'inventaire, en prévoyant l'établissement de principe de l'inventaire par le débiteur avec la certification du commissaire aux comptes ou l'attestation de l'expert-comptable (articles 14 et 21) ;

- met un terme à l'obligation de procéder à une prisée des actifs du débiteur ;

- permet au juge-commissaire d'autoriser le paiement de créances antérieures pour obtenir le retour de biens transférés à titre de garantie dans un patrimoine fiduciaire ;

- supprime la possibilité d'imposer une cession partielle d'activité en sauvegarde, sauf demande en ce sens du débiteur (article 24) ;

- autorise la cession totale de l'activité en plan de sauvegarde ;

- exclut de tout droit de préemption les éléments faisant l'objet de la cession (article 51) ;

- confère au débiteur un monopole pour préparer et proposer le plan de sauvegarde (articles 52 et 56) ;

- supprime la possibilité donnée au tribunal d'imposer le remplacement des dirigeants ou l'incessibilité des parts ou des actions de la société ;

- donne au tribunal la faculté d'autoriser, après avis du ministère public, l'aliénation d'un bien déclaré inaliénable par le plan ;

- rend possible la conversion d'une procédure de sauvegarde en procédure de redressement judiciaire si la clôture de la procédure conduisait de manière certaine et à bref délai, à la cessation des paiements (article 24) ;

- supprime le bilan économique, social et environnemental en procédure simplifiée (articles 36, 37, 55, 56 et 57).

- Améliorer la composition et le fonctionnement des comités de créanciers et des assemblées d'obligataires

Afin d'améliorer les règles de composition et de fonctionnement des comités de créanciers et des assemblées d'obligataires dans les procédures de sauvegarde et de redressement judiciaire, l'ordonnance, en ses articles 65 à 71 :

- élargit le comité des établissements de crédit aux établissements « assimilés » ainsi qu'aux titulaires de créances détenues auparavant par l'un d'eux ;

- fixe la composition des comités au vu des créances constatées au jour du jugement d'ouverture ;

- précise le caractère accessoire à la créance de la participation aux comités de créanciers ;

- précise les modalités de calcul de la majorité au sein des comités ;

- améliore les règles de consultation des masses d'obligataires ;

- instaure un régime spécial de consultation des obligataires étrangers ;

- limite l'exercice des recours contre la procédure des comités au seul moment du jugement arrêtant le plan.

- Clarifier certaines règles de la procédure de redressement judiciaire

Dans le but d'aménager et de clarifier certaines règles du redressement judiciaire, afin d'en améliorer l'efficacité et de coordonner celles-ci avec les modifications apportées à la procédure de sauvegarde, l'ordonnance :

consacre la prise en compte des réserves de crédit et des moratoires pour la détermination de l'existence d'une cessation des paiements. Cette modification, qui induit une plus grande souplesse dans la détermination de l'état de cessation des paiements, consacre en fait une jurisprudence déjà bien établie de la Cour de cassation (article 75) ;

- maintient l'obligation de procéder à la prisée des actifs du débiteur (article 78) ;

- préserve l'impossibilité pour le plan de redressement de prévoir une cession totale de l'activité ;

- conserve la possibilité de soumettre l'adoption du plan de redressement au remplacement du dirigeant ou à l'incessibilité de ses parts ou actions (articles 80, 82, 83 et 84).

- Préciser les dispositions relatives à la liquidation judiciaire

Pour améliorer le fonctionnement de la procédure de liquidation judiciaire ainsi que le droit des créanciers munis de sûreté et pour favoriser le recours au régime de la liquidation simplifiée ainsi que le recours aux cessions d'entreprise tout en sécurisant celles-ci, l'ordonnance :

- permet de désigner en qualité de liquidateur, sauf opposition du ministère public, le mandataire ad hoc ou le conciliateur ;

- institue une obligation d'ouvrir une procédure de liquidation simplifiée lorsque trois conditions sont réunies : d'une part, l'absence de bien immobilier ; d'autre part, un nombre de salariés inférieur à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat ; enfin, un chiffre d'affaires inférieur à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat (article 95). Selon les informations transmises par le Gouvernement, ces seuils devraient être fixés à un salarié et à 300.000 euros ;

- prévoir la possibilité d'ouvrir une procédure de liquidation simplifiée lorsque deux conditions sont réunies : d'une part, l'absence de bien immobilier ; d'autre part, un nombre de salariés et un chiffre d'affaires supérieurs aux seuils fixés pour l'ouverture obligatoire de la procédure simplifiée mais inférieurs à des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat (article 96). Selon les indications fournies par le Gouvernement, ces derniers seuils devraient être fixés à cinq salariés et 750.000 euros ;

- permet pour le débiteur personne physique exerçant une profession libérale réglementée d'inclure dans la cession les éléments incorporels tels que le droit de présentation de la clientèle (article 110).

- Adapter le régime des contrats en cours

Afin d'adapter le régime des contrats en cours aux spécificités de chaque procédure collective, l'ordonnance :

- offre à l'administrateur judiciaire la possibilité de saisir le juge-commissaire afin qu'il prononce, si l'intérêt de l'entreprise le requiert et que les droits des cocontractants ne subissent pas d'atteintes excessives de ce fait, la résolution d'un contrat en cours dans le cadre d'une procédure de sauvegarde ;

- soustrait du régime du droit commun des contrats en cours le contrat de fiducie qui a transféré des biens ou droits du débiteur constituant à titre de garantie dans un patrimoine fiduciaire. En revanche, la convention en exécution de laquelle le débiteur conserve l'usage ou la jouissance des droits ou biens transférés reste soumise à ce régime (article 27).

- Simplifier le régime des créances et accroître l'efficacité des sûretés en procédure collective

L'ordonnance simplifie le régime des créances nées après le jugement d'ouverture de la procédure collective et réduit la diversité des règles applicables, notamment en :

- excluant les créances alimentaires de l'obligation de déclaration ;

- précisant le régime des frais de justice (article 29).

Par ailleurs, l'ordonnance vise à faciliter la réalisation, par les créanciers titulaires de sûretés de celles-ci, en cas de liquidation judiciaire, tout en conciliant la mise en oeuvre et les effets de ces sûretés avec les objectifs des procédures de sauvegarde et de redressement judiciaire. Aussi l'ordonnance introduit-elle les dispositions suivantes :

- l'interdiction, à peine de nullité et nonobstant toute clause contraire, de toute cession ou transfert de biens ou droits présents dans un patrimoine fiduciaire au profit du fiduciaire ou d'un tiers, du seul fait de l'ouverture de la procédure de sauvegarde ou de redressement, de l'arrêt du plan à l'égard du débiteur constituant ou encore d'un défaut de paiement par ce débiteur d'une créance née antérieurement au jugement d'ouverture ;

- la possibilité, pour les personnes ayant affecté ou cédé un bien à titre de garantie, de se prévaloir du jugement arrêtant le plan de sauvegarde ;

- la faculté pour le fiduciaire, sur demande du ou des bénéficiaires, lorsque le débiteur n'exécute pas les engagements prévus par le plan de sauvegarde ou de redressement relatifs au remboursement de créances en garantie desquelles des biens du débiteur ont été transférés en fiducie, de procéder à la cession ou au transfert des biens ou droits présents dans le patrimoine fiduciaire à son profit ou à celui du ou des bénéficiaires. Lorsque le contrat de fiducie porte sur des biens dont l'usage ou la jouissance ont été laissés au débiteur en vertu d'une convention conclue concomitamment, le fiduciaire pourrait, dans les mêmes conditions, mettre fin à cette convention ;

- l'inapplication des règles de la liquidation judiciaire relatives à la poursuite des contrats en cours au contrat de fiducie-sûreté ainsi qu'à la convention de mise à disposition des biens transférés au sein du patrimoine fiduciaire (article 104) ;

- l'inopposabilité du droit de rétention attaché au gage sans dépossession -désormais prévu à l'article 2286 du code civil- pendant la période d'observation et l'exécution du plan de sauvegarde, sauf lorsque le bien gagé est compris dans une cession d'activité (article 22).

- Assurer la cohérence du régime des sanctions

Afin de préciser, d'actualiser et de renforcer la cohérence du régime des sanctions pécuniaires, professionnelles et pénales en cas de procédure collective, l'ordonnance :

- prévoit désormais qu'en cas de garanties disproportionnées par rapport à des concours consentis par des créanciers, ses concours ne sont plus obligatoirement nuls mais soumis à l'appréciation du juge, qui pourra désormais également les réduire (article 129) ;

- supprime la sanction de l'obligation aux dettes sociales (article 133) ;

- limite l'action en responsabilité pour insuffisance d'actif au cas où la liquidation judiciaire d'une personne morale fait apparaître une telle insuffisance ;

- prévoit que les sommes versées à ce titre seront réparties entre les seuls créanciers n'ayant pas fait l'objet d'une condamnation à ce titre ;

- que seuls les frais exposés par les contrôleurs dans le cadre de cette action en responsabilité bénéficieront du privilège des frais de justice.

- Améliorer le régime procédural et renforcer le rôle du ministère public

S'agissant de l'accroissement des facultés de recours du ministère public, l'ordonnance :

- limite la possibilité d'un recours en appel ou en cassation contre le jugement d'ouverture de la procédure de conciliation au seul ministère public ;

- confère au ministère public un pouvoir de proposition pour la désignation des mandataires de justice dans le cadre de la sauvegarde ou du redressement judiciaire ;

- confie au ministère public un pouvoir identique pour la désignation du liquidateur.

L'ordonnance précise en outre les conditions d'ouverture de l'appel ou de la cassation et supprime la tierce-opposition pour les décisions rejetant le plan de sauvegarde ou le plan de redressement, refusant sa modification ou statuant sur sa résolution.

En dernier lieu, l'ordonnance permet au tribunal de désigner plus facilement en qualité d'administrateur ou de mandataire des personnes non inscrites sur la liste des administrateurs ou des mandataires judiciaires et facilite l'exercice du contrôle des comptes de l'administrateur judiciaire par un commissaire aux comptes.

Votre commission constate que l'ordonnance du 18 décembre 2008 respecte l'habilitation issue de la loi du 4 août 2008 et devrait être de nature à permettre aux entreprises confrontées aux difficultés économiques grandissantes, liées à la crise, de préparer leur redressement. Elle a en conséquence adopté la proposition du rapporteur prévoyant sa ratification sous réserve de la correction d'une erreur matérielle (1° du VIII de cet article).

28° Ordonnance n° 2009-112 du 30 janvier 2009 portant diverses mesures relatives à la fiducie

A l'initiative du rapporteur, votre commission a, en dernier lieu, entendu procéder à la ratification de l'ordonnance n° 2009-112 du 30 janvier 2009 portant diverses mesures relatives à la fiducie.

L'article 18 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie avait posé les bases d'une modification du régime de la fiducie issu de la loi n° 2007-211 du 19 février 2007 instituant la fiducie, en prévoyant notamment, d'une part, l'extension de la qualité de constituant aux personnes physiques et, d'autre part, l'octroi de la qualité de fiduciaire aux membres de la profession d'avocat. Cette disposition avait néanmoins habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois, les mesures d'accompagnement nécessitées par ces deux importantes réformes.

L'ordonnance du 30 janvier 2009, prise dans les délais impartis et forte de treize articles, procède à ces ajustements.

- Les mesures liées à l'extension de la qualité de constituant aux personnes physiques

Le Gouvernement a souhaité, dans le cadre de l'ordonnance, accorder une protection particulière au constituant personne physique, compte tenu des effets que peut avoir la conclusion d'un contrat de fiducie sur son patrimoine.

Cet état d'esprit l'a conduit à exiger, à peine de nullité du contrat de fiducie, que le contrat portant sur un bien de la communauté ou un bien indivis soit établi par un acte notarié, compte tenu de l'obligation de conseil qui pèse sur le notaire à l'égard de son client (article 1er).

L'ordonnance impose par ailleurs que soit toujours institué dans un contrat de fiducie ayant pour constituant une personne physique un tiers protecteur, ce qui devrait assurer une réelle protection des intérêts du constituant (article 2).

L'ordonnance encadre par ailleurs spécifiquement le recours à la fiducie-sûreté par des constituants personnes physiques.

Ainsi, tout en consacrant la fiducie comme une sûreté pouvant être consentie tant sur des biens mobiliers (articles 4 et 5) qu'immobiliers (article 7), l'ordonnance prévoit que, lorsque le constituant est une personne physique :

- le contrat de fiducie doit, à peine de nullité, outre les autres mentions imposées pour tout contrat de fiducie, préciser la nature des créances garanties et la valeur des biens transférés dans le patrimoine fiduciaire (articles 6 et 7) ;

- le créancier acquiert la libre disposition du bien cédé et doit verser au constituant une somme égale à la différence entre la créance garantie et la valeur des biens transférés, si le débiteur n'exécute pas l'obligation garantie par le contrat de fiducie. La valeur des biens mis en fiducie pouvant avoir évolué pendant la durée du contrat de fiducie, elle est alors déterminée par expertise amiable ou judiciaire. Si le contrat prévoit la vente du bien par le fiduciaire, le calcul de la somme égale à la différence entre la créance garantie et la valeur des biens transférés se fera sur la base du prix de vente (article 6 et 7) ;

- la fiducie peut être « rechargée », c'est-à-dire servir à la garantie d'une obligation autre que l'obligation initiale, à condition que le formalisme applicable au contrat initial, sur le plan du contenu et sur le plan de l'enregistrement, soit respecté. Le rechargement sera limité à la valeur du patrimoine mis en fiducie au jour du rechargement (article 6 et 7).

Les personnes morales ne seront, elles, pas soumises à ces dispositions particulières en matière de fiducie-sûreté.

L'ordonnance définit en outre, en son article 10, le régime fiscal applicable à l'opération fiduciaire en retenant, à l'instar de la loi du 19 février 2007, le principe de neutralité et de transparence fiscales.

Elle adapte, en premier lieu, les règles applicables aux personnes physiques en matière d'imposition des bénéfices.

A cet effet, elle transpose le dispositif déjà en place pour les constituants personnes morales soumises à l'impôt sur les sociétés, tel qu'il résulte de la loi du 19 février 2007, aux titulaires de revenus imposables dans la catégorie des bénéfices industriels ou commerciaux (BIC) ou des bénéfices agricoles (BA) déterminés selon le régime réel ou de la déclaration contrôlée.

En revanche, elle exclut la possibilité pour les personnes titulaires de revenus déterminés selon un mode forfaitaire (régime micro-BIC, régime spécial BNC et forfait BA) d'opérer un transfert en fiducie de biens professionnels, dès lors que ces personnes ne sont pas astreintes à la tenue de documents comptables et que le sursis d'imposition est conditionné par une continuité des valeurs fiscales retenues entre le patrimoine professionnel de la personne physique et le patrimoine fiduciaire.

S'agissant du résultat de la fiducie, l'ordonnance prévoit une imposition au nom du ou des constituants de la fiducie, le résultat de la fiducie étant déterminé selon les règles applicables au constituant (BIC, BNC, BA, IS) lorsque la « créance fiduciaire » est inscrite au bilan du constituant.

En outre, le changement de régime fiscal du constituant ne constituera pas une cause de cessation du contrat de fiducie.

Enfin, tirant les conséquences de l'ouverture de la qualité de fiduciaire aux avocats, l'ordonnance qualifie de revenus non commerciaux les sommes qu'ils perçoivent en leur qualité de fiduciaires.

En deuxième lieu, l'ordonnance précise le régime fiscal applicable aux constituants personnes physiques en matière d'imposition des plus-values.

L'article 10 précise le champ d'application des plus-values de cession de valeurs mobilières en prévoyant l'imposition des gains nets de cession de titres réalisés par l'intermédiaire d'une fiducie dans le cadre d'un régime semblable à celui s'appliquant aux titres cédés par une société de personnes exerçant une activité civile et dans lequel le contribuable est associé ou membre.

S'agissant de la détermination de l'abattement pour durée de détention applicable en matière de plus-values mobilières, le texte de l'ordonnance modifie le calcul de la durée de détention des titres ou droits cédés pour tenir compte du fait que ces derniers peuvent être cédés par une fiducie ou cédés par le constituant ou le titulaire de la créance sur la fiducie après leur retour dans leur patrimoine à la fin de la fiducie.

Il procède de même s'agissant des plus-values immobilières. En l'absence de transmission d'un droit réel immobilier lors de la cession de la créance détenue au titre de la fiducie, l'article 10 détermine un fait générateur de plus-values immobilières pour imposer la plus-value résultant de la fraction de la créance correspondant à des biens ou droits immobiliers. Les règles de détermination du prix d'acquisition à retenir en cas de cession après la fin de la fiducie d'un bien ou droit immobilier sont précisées. Enfin, les dispositions du code général des impôts relatives au calcul de l'abattement pour durée de détention des biens ou droits immobiliers sont modifiées pour tenir compte du fait que ces derniers peuvent être cédés par la fiducie ou cédés par le constituant ou le titulaire de la créance après leur retour dans leur patrimoine à la fin de la fiducie.

L'ordonnance procède enfin à diverses modifications afin d'assurer la neutralité fiscale de l'opération fiduciaire au moment de la constitution, du déroulement et de la fin de la fiducie.

Elle instaure un sursis d'imposition afin de traiter la mise en fiducie comme une opération intercalaire qui, au titre de l'année où cette opération a lieu, n'est retenue ni pour l'établissement de l'impôt sur le revenu ni, s'agissant des plus-values mobilières, pour l'appréciation du seuil de cession. Toutefois, à l'instar de ce qui est prévu pour la mise en fiducie par un constituant personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés, le sursis d'imposition ne s'appliquera que sous certaines conditions.

Le résultat de la fiducie sera déterminé au niveau du patrimoine fiduciaire lui-même. En revanche, la fiducie ne sera pas en elle-même redevable de l'impôt dû sur son résultat, celui-ci étant imposé au nom du constituant ou du titulaire de la créance, à proportion de la valeur réelle des biens ou droits mis en fiducie, valeur appréciée à la date du transfert en fiducie. Les règles d'assiette et d'imposition seront celles prévues pour les sociétés de personnes.

En cas de cession de la créance au titre de la fiducie, seul le cédant sera imposé sur le résultat de cessation de la fiducie, à proportion de ses droits dans la fiducie. Les mêmes règles s'appliquent lorsque la fiducie prend fin et qu'elle n'emporte pas transfert des biens ou droits dans le patrimoine des constituants ou titulaires de créances en neutralité fiscale. Toutefois, dans cette situation, c'est l'ensemble des constituants ou titulaires de créances qui sont imposés sur le résultat de cessation de la fiducie.

Un régime de neutralité fiscale est par ailleurs institué en cas de retour des biens ou droits dans le patrimoine du titulaire de la créance au titre de la fiducie. Ce transfert est traité comme une opération intercalaire lorsque certaines conditions sont respectées, à savoir d'une part, lorsqu'il est mis fin du contrat de fiducie sans liquidation, d'autre part lorsque le titulaire de la créance s'est engagé à calculer les plus ou moins-values ou gain ou pertes réalisés lors de la cession ultérieure des biens ou droits reçus de la fiducie.

- Les mesures liées à l'extension de la qualité de fiduciaire aux avocats

Les articles 8 et 9 de l'ordonnance complètent les mesures déjà prises dans le cadre de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie tendant à étendre la qualité de fiduciaire aux avocats.

D'une part, ils prévoient que les éléments du patrimoine fiduciaire de l'avocat fiduciaire ne transiteront pas par la caisse autonome de règlement pécuniaire des avocats (CARPA), dès lors que la fiducie opère un transfert patrimonial alors que les règles de fonctionnement de la CARPA sont fondées sur la notion de mandat.

D'autre part, ils précisent les conditions d'application de la règle du secret professionnel à l'avocat dans l'exercice de sa fonction de fiduciaire.

Ainsi, la réglementation spécifique à l'activité fiduciaire primera sur la règle du secret professionnel de l'avocat, à compter de la conclusion du contrat de fiducie, afin que l'avocat fiduciaire soit soumis aux mêmes obligations déclaratives et contrôles sur pièces et sur place que les autres fiduciaires. Cette mesure permettra également de garantir l'avocat contre toute sanction disciplinaire du fait de l'accomplissement des obligations déclaratives liées à l'exercice de cette activité. Néanmoins, les correspondances non officielles adressées par un avocat ignorant la qualité de fiduciaire de son correspondant seront exclues de cette dérogation au secret professionnel.

L'ordonnance comporte, en outre, à l'article 11, des dispositions modifiant l'ordonnance précitée du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficulté, afin d'apporter certaines corrections d'erreurs matérielles. Si la présence de cette mesure au sein d'une ordonnance sur la fiducie peut paraître étonnante, elle est rendue possible par le fait que le délai d'habilitation prévu par l'article 74 de la loi de modernisation de l'économie n'était pas expiré au jour où la présente ordonnance a été prise, le Gouvernement demeurant ainsi autorisé à procéder à ces ajustements.

Votre commission approuvant les mesures prises par le pouvoir réglementaire afin de compléter les dispositions prévues par la loi de modernisation de l'économie concernant le régime de la fiducie, elle a adopté la proposition du rapporteur de ratifier la présente ordonnance, en y apportant toutefois deux modifications (IX du présent article) :

- d'une part, une généralisation de l'encadrement des conditions d'octroi d'une fiducie-sûreté, cet encadrement devant s'appliquer, selon votre commission, tant aux constituants personnes physiques qu'aux constituants personnes morales, dans un souci de sécurité juridique.

Si l'habilitation donnée au Gouvernement par la loi de modernisation de l'économie, limitée à l'extension de la fiducie aux personnes physiques, explique que l'ordonnance ne traite que de la fiducie-sûreté constituée par des personnes physiques, il convient en effet d'éviter qu'une lecture a contrario de ses dispositions vienne interdire les fiducies sûretés aux personnes morales. Au surplus, la plupart des dispositions prévues par l'ordonnance visent notamment à éviter un enrichissement indu du créancier et sont protectrices du débiteur, qu'il s'agisse une personne physique ou d'une personne morale.

Néanmoins, sensible au fait que la fiducie-sûreté devrait pouvoir constituer un instrument très utile pour le financement des entreprises, votre commission a souhaité introduire davantage de souplesse pour la constitution, par des personnes morales, de fiducies-sûretés rechargeables. En conséquence, elle a adopté la proposition du rapporteur de limiter aux seuls constituants personnes physiques la règle selon laquelle la garantie dans le cadre du rechargement de la fiducie ne peut être consentie pour un montant supérieur à la valeur du bien au jour de cette recharge ;

- d'autre part, le maintien de la fiducie-sûreté, nonobstant le décès du constituant personne physique. La loi de modernisation de l'économie a en effet prévu que le décès du constituant entraînait de plein droit la fin du contrat de fiducie. Or, dans son utilisation à titre de sûreté, la fiducie ne présente un intérêt et une réelle efficacité que si le créancier peut continuer à en bénéficier tant que sa dette n'a pas été payée. Afin de renforcer les effets de cette sûreté, il convient donc de prévoir que le contrat ne s'éteint pas par le décès du constituant.

Il en résulte qu'au décès du constituant, le contrat reviendra à la succession en application du droit commun140(*) et en l'absence de toute disposition spécifique en matière de fiducie, la succession devenant alors le constituant. Si les dispositions contractuelles le lui permettent, la succession pourra décider de rembourser la dette, ce qui conduira à ce que le bien mis en fiducie retourne à la succession et fasse l'objet d'un partage. En revanche si l'exécution du contrat de fiducie se poursuit, la succession pourra demeurer constituant, à moins qu'il ne soit procédé au partage, le contrat de fiducie étant alors attribué à l'un des héritiers qui prendra alors la qualité de constituant.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité, pour des motifs de lisibilité, transférer le texte de l'article 55 bis ainsi rédigé dans un article additionnel 66 bis situé in fine de la proposition de loi.

En conséquence, elle a supprimé l'article 55 bis.

* 80 Prévu, avant l'intervention de la loi du 25 juin 2008 par l'article L. 251-1 du code rural.

* 81 Consacré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

* 82 Cf. Sénat, séance des questions d'actualité au Gouvernement (JO Débats)

* 83 « Les dépôts des musées nationaux et du Fonds national d'art contemporain dans les musées des collectivités territoriales - 2000-2004 » par Jean-Marc Prévost, Claude Pétry et Anne Magnant.

* 84 Cf. question orale sans débat n° 01245-JO Sénat du 16 janvier 2008, p. 223.

* 85 Voir : Paris, 27 juin 1968, aff. Roy ; Besançon, 27 novembre 1907 ; affaires citées dans l'article de Bernard Pacteau intitulé « les actions en justice des collectivités territoriales » paru en novembre 1995 dans la revue française de la décentralisation.

* 86 Cf. Question écrite n° 10649 de M. Jean-Luc Warsmann publiée au Journal officiel de l'Assemblée nationale (JOAN) du 20 novembre 2007 et réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales n° 1248 publiée dans le JOAN du 12 février 2008.

* 87 Par le décret n° 2004-687 du 6 juillet 2004, par le décret n° 2007-1178 du 3 août 2007 et plus récemment par le décret n° 2008-993 du 22 septembre 2008 (qui a notamment autorisé l'utilisation par les agents de police municipale des pistolets à impulsion électrique).

* 88 Par le décret n° 2005-1398 du 10 novembre 2005 et le décret n° 2007-1049 du 26 juin 2007.

* 89 Rapport n° 36 (2007-2008) de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 octobre 2007, pages 62-63 ( www.senat.fr/rap/l07-036/l07-036.html)

* 90 Cf. CE, 6 avril 1962, Commune de Ouilly-le-Vicomte.

* 91 Article L. 2112-6 du CGCT.

* 92 Art. L. 5211-43 du CGCT : La commission départementale de la coopération intercommunale est composée à raison de 60% par des maires, adjoints au maire ou des conseillers municipaux, 20 % par des représentants d'EPCI ayant leur siège dans le département, 15% par des représentants du conseil général et 5% par des représentants du conseil régional.

* 93 Ces produits divers sont essentiellement constitués des sanctions financières infligées à la suite de contrôles des services administratifs, en cas d'infraction aux dispositions applicables en matière d'environnement, de concurrence, d'entrée et de séjour des étrangers ou de législation du travail, et notamment de lutte contre le travail clandestin.

* 94 Article 128 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

* 95 Article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

* 96 Chapitre VII du titre I du livre sixième (dispositions financières et comptables) de la première partie (dispositions générales) : dispositions relatives aux comptables des collectivités territoriales.

* 97 cf. Question écrite n° 77352 de Mme Marie-Jo Zimmermann publiée au JOAN du 1er novembre 2005 et réponse du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire publiée au JOAN du 7 février 2006, page 1342.

* 98 CAA de Versailles, 28 décembre 2006, Commune de Ris-Orangis ; CAA de Bordeaux, 26 avril 2007, Communauté d'agglomération du pays royannais ; CAA de Lyon, 11 décembre 2007, Société Clear Channel.

* 99 CE, 19 mars 2008, Ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 100 Voir par exemple CE, 22 février 2002, M. Z.

* 101 Voir en ce sens la question écrite n° 27317 de Mme Elisabeth Guigou, publiée au JOAN du 15 juillet 2008 et la réponse du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique publiée au JOAN du 18 novembre 2008, page 9939.

* 102 Article R. 1617-22 du CGCT : 130 euros pour une opposition à tiers détenteur notifiée entre les mains d'un établissement bancaire et 30 euros dans les autres cas.

* 103 Voir notamment la question écrite de M. le sénateur Auguste Cazalet publiée au JO Sénat du 5 février 1987 et la réponse du ministère de l'intérieur publiée au JO Sénat du 2 juillet 1987, page 1033.

* 104 Voir la question écrite n° 4447 publiée au JOAN du 24 octobre 1988 et la réponse du ministère des collectivités territoriales publiée au JOAN du 19 décembre 1988, page 3748.

* 105 Voir la question écrite n° 04365 publiée au JO Sénat du 5 février 1987 et la réponse du ministère des collectivités territoriales publiée au JO Sénat du 2 juillet 1987, page 1033.

* 106 L'article L. 2321-2 du CGCT dispose que « les dépenses obligatoires comprennent notamment : [...] 2° Les frais de bureau et d'impression pour le service de la commune, les frais de conservation des archives communales et du recueil des actes administratifs du département et, pour les communes chefs-lieux de canton, les frais de conservation du Journal officiel [...] »

* 107 En particulier, la collectivité territoriale de Corse assume la charge des collèges en plus de celles des lycées.

* 108 Il s'agit principalement des voies qui accueillent les trafics de longue distance et qui assurent la desserte des grandes métropoles régionales et des grands pôles économiques, définies comme le « réseau principal structurant ».

* 109 Ces opérations peuvent désormais être réalisées, sous le contrôle de l'Etat, par les opérateurs publics ou privés agréés, dans le cadre d'un contrat passé avec l'aménageur, qui devient le maître d'ouvrage pour la réalisation de ces fouilles et en assume le coût.

* 110 Rapport précité, page 106.

* 111 La spécialisation des trésoreries en fonction de l'origine de la recette consiste à attribuer à un ou plusieurs postes comptables un rôle particulier, voire exclusif, dans le recouvrement de la recette considérée.

* 112 « Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité ? », rapport d'information n° 381 (2006-2007) de M. Bernard Angels, fait au nom de la commission des finances, déposé le 11 juillet 2007.

* 113 Application « Amende MoDule central », qui assure la prise en charge des titres émis par les juridictions ou autorités compétentes, la gestion du compte des débiteurs, la poursuite du recouvrement par toutes voies amiables ou contentieuses, l'édition des demandes d'information sur les titulaires des certificats d'immatriculation et l'enregistrement des informations fournies en réponse, et les suivis statistiques et comptables.

* 114 Question écrite n° 06628 de M. Alex Türk publiée dans le JO Sénat du 11/12/2008 (page 2478), réponse du Ministère de la Justice publiée dans le JO Sénat du 01/01/2009 (page 38). La question et la réponse sont disponibles sur Internet : www.senat.fr/questions/base/2008/qSEQ081206628.html.

* 115 L'article 68 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 précise que le caractère suffisant du niveau de protection assuré par un État s'apprécie en fonction notamment des dispositions en vigueur dans cet État, des mesures de sécurité qui y sont appliquées, des caractéristiques propres du traitement, telles que ses fins et sa durée, ainsi que de la nature, de l'origine et de la destination des données traitées.

* 116 www.cadastre.gouv.fr

* 117 Les plans cadastraux sont des documents graphiques généralement décomposés en feuilles et pages sur lesquels sont reportés les numéros et limites des parcelles.

* 118 Délibération n° 2007-301 du 25 octobre 2007 portant avis sur un projet d'arrêté relatif à la mise en place d'un traitement de données à caractère personnel dénommé « Service de consultation du plan cadastral-SCPC ».

* 119 Cass. civ. 1, 20-10-1993, n° 91-20-580. Dans cette affaire, le journal l'Expansion avait publié la liste des cent plus gros patrimoines immobiliers de France. La Cour a cassé l'arrêt rendu par la cour d'appel d'Amiens au motif que la publication de renseignements purement patrimoniaux, « exclusifs de toute allusion à la vie et à la personnalité des intéressés », ne portait pas atteinte à l'intimité de leur vie privée garantie par l'article 9 du code civil.

* 120 Délibération n° 20053242 du 20 octobre 2005.

* 121 Rapport n° 212 (2006-2007), page 311 ( www.senat.fr/rap/l06-212/l06-212.html).

* 122 Avis n° 104 (2008-2009), page 67( www.senat.fr/rap/a08-104-4/a08-104-4.html).

* 123 Qui a été ratifiée par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* 124 Voir la question écrite n° 06056 posée par notre collègue Jean-Louis Masson et publiée au JO Sénat du 30 octobre 2008, page 2151, et la réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, publiée dans le JO Sénat du 25 décembre 2008, page 2619.

* 125 Les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les syndicats d'agglomération nouvelle. Il existe 2.572 EPCI à fiscalité propre.

* 126 Art. L. 412-49 du code des communes.

* 127 Ces conventions sont obligatoires dès lors qu'un service de police municipale comporte au moins cinq agents. Elles sont également obligatoires lorsque la police municipale est armée.

* 128 En théorie, seules certaines communes pourraient demander le port d'armes. Les policiers municipaux seraient alors contraints d'abandonner leurs armes lors de leur entrée sur le territoire d'une commune qui n'aurait pas sollicité pareille autorisation.

* 129 Voir notamment la réponse du ministère de l'intérieur publiée au Journal officiel du 6 octobre 2005 (page 2549) à la question écrite n° 14955 de notre collègue M. Jean-Louis Masson publiée au Journal officiel du 9 décembre 2004 (page 2803).

* 130 Aucun texte normatif ne détaille la procédure à suivre.

* 131 Voir le rapport n° 132 (2006-2007) de notre collègue Jean-René Lecerf sur l'examen du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance en seconde lecture, et plus particulièrement le commentaire de l'article 2 bis A.

* 132 Ces chiffres incluent les policiers municipaux et les gardes-champêtres intercommunaux.

* 133 Anciens articles L. 952-7 et L. 952-11 du code de l'organisation judiciaire, qui deviennent les articles L. 513-4 et L. 513-8 de ce code dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire.

* 134 Anciens articles L. 952-7 et L. 952-11 du code de l'organisation judiciaire, issu de l'ordonnance n° 98-729 du 20 août 1998 relative à l'organisation juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 135 Cf Rapport n° 104 (2008-2009), www.senat.fr/rap/a08-104-6/a08-104-6.html.

* 136 Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 61-14-L du 18 juillet 1961 et l'arrêt du Conseil d'État du 13 décembre 1968, Association syndicale des propriétaires de Champigny-sur-Marne.

* 137 Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 72-75-L du 21 décembre 1972, rendue à propos de la création de sections fiscales dans chaque tribunal administratif.

* 138 Rapport n° 347 (2007-2008), p. 139 ( www.senat.fr/rap/l07-347/l07-347.html).

* 139 Rapport n° 413 (2007-2008), au nom de la commission spéciale, p. 277, ( www.senat.fr/rap/l07-413-1/l07-413-1.html).

* 140 Article 724 du code civil.