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Projet de loi de finances pour 2010 : Aide publique au développement. Compte de concours financier accords monétaires internationaux et compte de concours financier prêts à des Etats étrangers

 

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. La mission « Aide publique au développement » (budget général)

Rapporteur spécial : M. Michel Charasse

 En 2008, tandis que la crise économique et financière mondiale rendait plus que jamais nécessaire l'APD, les apports nets en la matière des membres du CAD de l'OCDE se sont accrus de 10,2 %, s'établissant à 119,8 milliards de dollars, montant « historique » jamais constaté auparavant. La France, dans le même temps, a soutenu un effort d'APD de 7,6 milliards d'euros, soit 0,39 % du RNB, se classant ainsi au quatrième rang mondial en volume et deuxième, en valeur, parmi les pays du G7.

En 2009, les annulations de dettes devraient permettre une nouvelle hausse de notre APD, attendue à hauteur de 0,44 % du RNB. Pour 2010 est prévue une dépense totale d'APD à hauteur de 0,44 % à 0,48 % du RNB : la réalisation sera fonction, notamment, des annulations de dettes effectives.

Toutefois, l'aide « de terrain » reste minoritaire dans l'APD française, dont la part multilatérale, en 2008, a représenté 41 % et les annulations de dettes 9 %. Or c'est par rapport à cette aide, la plus visible, que doit s'apprécier l'effet politique de notre APD.

En outre, certaines dépenses se trouvent comptabilisées en APD de manière contestable, notamment l'aide à Mayotte et à Wallis-et-Futuna et l'aide aux réfugiés originaires des pays en développement, malgré un progrès en ce qui concerne les frais d'écolage des étudiants (ne sont plus comptabilisées que les dépenses qui bénéficient aux ressortissants de pays en développement). A l'inverse, certaines dépenses participant au développement ne sont pas comptabilisées, en particulier la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale, et votre rapporteur spécial invite le Gouvernement à en dresser l'inventaire chiffré.

Enfin, l'APD française serait en retrait, en 2011, à hauteur de 0,42 % du RNB. Toutefois, les décalages entre la prévision et l'exécution peuvent être importants, en 2011 comme en 2010, eu égard notamment aux aléas qui affectent les annulations de dettes et les dépenses non programmables.

En tout état de cause, alors que la France s'est engagée à consacrer, à l'horizon de 2015, 0,7 % de son RNB à l'APD, la réalisation de cet objectif supposerait une croissance quasiment « miraculeuse » de notre APD, de l'ordre de 17 % par an sur la période 2012-2015.

Du moins, une importante étape en direction du renforcement de l'efficacité de l'APD a été franchie par le CICID du 5 juin 2009 qui, en particulier, a fixé des règles visant à concentrer cette aide sur un champ prioritaire resserré, du point de vue géographique comme sectoriel.

Dans ce contexte, la mission « Aide publique au développement » constitue la principale des missions budgétaires contribuant à l'APD française. Pour 2010, elle est ainsi dotée de 3,1 milliards d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP, soit 57 % des CP du budget général comptabilisables en APD (6,2 milliards d'euros au total, répartis sur onze missions), mais seulement environ le tiers de l'ensemble des dépenses nationales d'APD anticipées.

La mission se compose de trois programmes : le programme 110 « Aide économique et financière au développement », piloté par le ministère chargé de l'économie (715,3 millions d'euros en AE, 1,2 milliard d'euros en CP) ; le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », piloté par le ministère chargé des affaires étrangères (2,3 milliards d'euros en AE, 2,2 milliards d'euros en CP) ; et le programme 301 « Développement solidaire et migrations », piloté par le ministère chargé de l'immigration et, notamment, du développement solidaire (26,5 millions d'euros en AE, 35 millions d'euros en CP).

Par rapport à la LFI pour 2009, ces crédits représentent une baisse des AE de l'ordre de 8 %, ce qui n'est pas préoccupant à court terme, aux yeux de votre rapporteur spécial, dans la mesure où cette orientation tient au programme 110, dont la moindre dotation en AE tend à préserver la « soutenabilité » et donc à éviter une « crise des paiements », alors que les AE du programme 209, lequel concentre l'aide « de terrain », marquent au contraire une progression.

Toutefois, votre rapporteur spécial met en garde, par avance, contre toute tentation de combler à partir d'un transfert d'AE du programme 209 les manques de la prévision à cet égard que l'exécution pourrait révéler sur le programme 110. Il appelle également l'attention sur les conséquences à l'horizon 2011-2012 du tassement des AE du programme 110.

Les CP de la mission, quant à eux, augmentent de 12 % d'un exercice sur l'autre, reflet de la croissance de l'APD générale. En revanche, l'effort de réduction des effectifs se poursuit : le plafond d'emploi de la mission (concernant le seul programme 209) est fixé par le présent PLF à 2.667 ETPT, soit une baisse de 122 ETPT (4,4 %) par rapport au plafond de 2009, bien que la réduction nette d'effectifs publics reste limitée à 87 ETPT, compte tenu de transferts vers d'autres administrations.

La dépense fiscale associée à la mission devrait être proche de zéro, faute de souscripteurs pour les dispositifs en cause, notamment le « compte épargne co-développement ». Votre rapporteur spécial invite à envisager l'abrogation de ces instruments, conçus pour un « public cible » qui ne dispose pas de l'épargne nécessaire.

Eu égard à leur absence de lien réel avec l'APD, les crédits destinés à trois fonds de sécurité nucléaire inscrits par le présent PLF au sein du programme 110 (29 millions d'euros en AE, 12,35 millions d'euros en CP) font l'objet d'un amendement de suppression de votre commission des finances, en vue de leur réinscription dans la mission appropriée par le Gouvernement.

Un second amendement de votre commission des finances tend à transférer du programme 110 au programme 209 des crédits prévus par le présent PLF (au total 25 millions d'euros en CP) au titre du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM). En effet, la gestion de ce fonds paraît relever davantage des missions du ministère chargé des affaires étrangères que de celles du ministère chargé de l'économie. En outre, votre rapporteur spécial estime que la stratégie du FFEM, source de complexité, relève du « saupoudrage ». Le transfert proposé devrait permettre de dégager, en gestion, une marge de manoeuvre supplémentaire pour financer l'aide « de terrain » imputée sur le programme 209, en particulier les dons-projets de l'AFD.

 Par ailleurs, votre rapporteur spécial formule plusieurs recommandations d'ordre technique, notamment :

- l'affectation en ambassade de sous-préfets en position de mobilité, qui seraient spécialement chargés du suivi des dossiers d'aide au développement, afin de permettre à nos ambassadeurs d'assumer pleinement leur rôle d'appréciation des projets de l'Agence française de développement (AFD) ;

- l'intégration de l'association « EGIDE » (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux) dans le dispositif de mesure de la performance du programme 209 ;

- le relèvement, à hauteur de 15.000 ou 20.000 euros, contre 7.000 euros actuellement, de l'aide financière individuellement accordée, par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), pour soutenir la réalisation de projets économiques portés par des migrants qui désirent retourner vivre dans leur pays d'origine après un séjour en France ;

- l'aménagement, dans la documentation budgétaire, d'une vision consolidée des crédits afférents aux bourses d'études, que ces crédits soient imputés sur la mission « Aide publique au développement » ou sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

En outre, en vue de préserver l'équilibre financier de nos établissements d'enseignement à l'étranger et, plus généralement, de l'effort national en faveur de la francophonie, votre rapporteur spécial préconise que l'Etat et les partenaires sociaux, notamment le MEDEF, concluent une convention organisant la participation des entreprises implantées à l'étranger à la prise en charge des frais de scolarité des enfants de résidents français. Cette participation viendrait en atténuation de la charge budgétaire en la matière.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption des crédits ainsi modifiés de la mission « Aide publique au développement ».

II. Les comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux » (hors budget général)

Rapporteur spécial : M. Edmond Hervé

Les comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux » constituent deux comptes de concours financiers. Le premier retrace les opérations relatives aux prêts consentis par l'Etat au titre de l'aide au développement, le second est destiné à retracer la coopération monétaire avec la Zone franc.

 Le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » devrait présenter en 2010 un solde négatif de 108 millions d'euros, le montant des prêts accordés excédant celui des remboursements encaissés.

La mission regroupant les crédits nécessaires au financement de ces prêts est dotée par le présent PLF de 1,004 milliard d'euros en AE et 737 millions d'euros en CP, crédits évaluatifs, en vue de financer :

- les prêts à des pays émergent, pour le financement d'infrastructures (400 millions d'euros en AE, 300 millions d'euros en CP). Il s'agit notamment d'infrastructures de transport, dont la ligne à grande vitesse du Maroc et le métro du Caire. Votre rapporteur spécial estime que la relative modestie des crédits demandés à ce titre est révélatrice de l'insuffisance de la présence industrielle française à l'international ;

- les opérations de refinancement liées aux traitements de dette, en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, décidés dans le cadre du Club de Paris (229 millions d'euros en AE et CP). En 2010, le Congo, la République démocratique du Congo et la Côte d'Ivoire, notamment, pourraient être concernés. Votre rapporteur spécial appelle l'attention sur les enjeux économiques et humains qui s'attachent à ces opérations ;

- les prêts à l'AFD (375 millions d'euros en AE, 208 millions d'euros en CP), en vue du financement de prêts concessionnels de l'Agence à des Etats ayant atteint le « point d'achèvement » de l'initiative « PPTE » et de la constitution par l'Agence de provisions pour risque commercial au titre des prêts concessionnels non souverains. Votre rapporteur spécial souligne l'efficacité des « prêts très concessionnels contra-cycliques ».

 Le compte spécial « Accords monétaires internationaux », eu égard au niveau des avoirs extérieurs actuellement détenus par les banques centrales de la Zone franc, n'est doté d'aucun crédit pour 2010, comme les années précédentes. La situation actuelle ne paraît pas justifier, à court terme, une évolution du régime de change, mais votre rapporteur spécial invite à rester vigilant sur l'évolution économique de la zone, alors que le contexte de marché lui est peu favorable.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption sans modification des crédits du compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » et du compte spécial « Accords monétaires internationaux ».

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2009.

A cette date, vos rapporteurs spéciaux avaient reçu :


· en ce qui concerne la mission « Aide publique au développement » :

- 97 % des réponses attendues pour le programme 110 « Aide économique et financière au développement » ;

- 84 % des réponses attendues pour le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » ;

- seulement 30 % des réponses attendues pour le programme 301 « Développement solidaire et migrations » ;


· en ce qui concerne les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers », la totalité des réponses attendues.