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Projet de loi de finances pour 2010 : Aide publique au développement. Compte de concours financier accords monétaires internationaux et compte de concours financier prêts à des Etats étrangers

 

2. L'Agence française de développement

L'Agence française de développement (AFD), établissement public industriel et commercial, constitue l'opérateur pivot de la coopération française dans la ZSP et, plus largement, un instrument essentiel de l'APD. Sa tutelle est assurée conjointement par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (en pratique la DGTPE), le ministère des affaires étrangères et européennes et le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

Les missions de l'Agence française de développement

L'AFD intervient dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer, dans les pays de la ZSP (qui comprend aujourd'hui 55 pays, dont 40 situés en Afrique subsaharienne) et dans quelques pays situés hors ZSP, sur mandat de ses tutelles. Conformément à ses statuts, l'Agence :

- concourt par des prêts à long terme et des subventions au développement économique, à la lutte contre la pauvreté et à la préservation des biens publics mondiaux (BPM) ;

- octroie des garanties pour les financements apportés à des entreprises ou pour des émissions obligataires d'établissements financiers ou de certains Etats ;

- prend des participations dans des sociétés ou organismes se rattachant à sa mission ;

- est chargée de la mise en oeuvre des concours aux Etats que le Gouvernement français décide de soutenir par des aides budgétaires globales ;

- contribue, à travers les contrats de désendettement et de développement (« C2D »), à mettre en oeuvre le volet bilatéral français additionnel à la participation de la France à l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), qui prévoit le refinancement par dons de la totalité des échéances d'APD non annulées par cette initiative.

L'AFD, par nature, se trouve au coeur des réformes visant la politique d'APD. Ces dernières années, son périmètre d'intervention a été élargi :

Au plan géographique, le champ d'intervention de l'Agence a été étendu en 2003 puis en 2006 à dix pays émergents (Brésil, Chine, Egypte, Inde, Indonésie, Jordanie, Pakistan, Syrie, Turquie et Thaïlande), en partie à titre expérimental et sous forme de concours non ou faiblement concessionnels. L'AFD a également été autorisée à intervenir à Maurice et à octroyer des prêts dans les autres pays d'Afrique sub-saharienne encore absents de sa zone d'intervention (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland et Botswana).

En outre, le CICID du 5 juin 2009 a décidé d'autoriser l'AFD à étudier la possibilité d'intervenir dans une dizaine de nouveaux pays d'Asie et d'Amérique Latine (Mexique, Colombie, Bangladesh, Malaisie, Philippines, Sri Lanka, Kazakhstan, Ouzbékistan et Mongolie), pour des interventions ciblées sur un mandat de « croissance verte et solidaire », c'est-à-dire dans des secteurs contribuant à la lutte contre le réchauffement climatique (énergies renouvelables, efficacité énergétique, etc.) et/ou comportant des enjeux sociaux (amélioration de l'accès aux services publics, renforcement des collectivités locales, etc.) ;

Au niveau sectoriel, l'AFD a hérité en 2004 et 2005 de plusieurs domaines auparavant traités par les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) au travers du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Les mesures décidées dans le cadre de la RGPP parachèvent ce mouvement, en transférant à l'Agence de nouvelles activités opérationnelles (développement économique et environnemental, projets d'appui et de partenariat concernant les organisations régionales et fonds multilatéraux).

L'AFD est également mobilisée dans la politique à l'égard des ONG et le dispositif de soutien aux projets des migrants.

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

a) Un pilotage renforcé

Votre rapporteur spécial a déjà exposé14(*) les motifs pour lesquels il a été décidé de ne pas considérer l'AFD comme un opérateur au sens de la LOLF, bien que l'Agence en remplisse les quatre critères, fixés par l'arrêté du 21 mai 200415(*), comme elle répond aux trois critères de présomption en la matière16(*). Le refus de cette qualification tient principalement aux quelques opérations privées sur fonds propres que réalise l'Agence et au statut « mixte » de cet établissement public industriel et commercial, qui fonctionne en partie comme une banque privée, soumise aux règles internationales et assujettie à un versement annuel de dividendes à ses actionnaires, intervenant en principe sans la garantie de l'Etat. Malgré cette situation, si l'Agence était juridiquement reconnue comme un opérateur, sa dette (équivalente à 0,4 % du PIB) devrait se trouver intégrée dans les comptes de l'Etat, alors que celle des banques privées concurrentes, par définition, n'y figure pas.

Le compromis actuel consiste à faire « comme si » l'AFD était un opérateur stricto sensu, tant en termes de gouvernance (triple tutelle ministérielle, participation de l'Etat au conseil d'administration, contractualisation des relations avec l'Etat) que d'information dans les documents budgétaires (indicateurs spécifiques dans les programmes 110 et 209 de la mission « Aide publique au développement », explications détaillées dans le DPT), sans pour autant que l'Agence soit soumise à un plafond d'emplois. Votre rapporteur spécial conçoit cette forme de « réalisme » budgétaire dès lors que la transparence de la stratégie et des moyens de l'AFD est assurée et la tutelle politique affirmée.

Les mesures programmées dans le cadre de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP), traduites dans le décret du 5 juin 2009 modifiant les statuts de l'AFD pris en application des décisions du CICID du même jour (cf. supra, section I), vont effectivement dans ce sens et votre rapporteur spécial en approuve l'orientation. Ce texte prévoit :

- d'une part, la création d'un conseil d'orientation stratégique (COS), présidé par le ministre chargé de la coopération et composé des représentants de l'Etat au conseil d'administration de l'AFD. Ce conseil tend à renforcer l'articulation entre les orientations politiques relatives à la politique d'APD définies par le CICID et leur déclinaison opérationnelle par l'AFD, telle qu'elle est soumise à l'approbation du conseil d'administration. Il est amené, en particulier, à coordonner la préparation et à contrôler l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'Agence ;

- d'autre part, la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) unique entre l'Etat et l'AFD, en lieu et place des différentes conventions-cadre liant l'Agence à ses tutelles. La mesure vise à clarifier et rationaliser les relations entre l'Etat et son « quasi-opérateur ». Ce document concernera l'ensemble des activités mises en oeuvre par l'AFD, en tant qu'opérateur des politiques d'APD et de développement des collectivités d'outre-mer ce qui comprend la totalité de l'activité « pour compte propre » (dons, prêts concessionnels et non concessionnels, y compris via la filiale PROPARCO spécialisée dans le financement du secteur privé, garanties, prises de participation, etc.), l'activité mise en oeuvre pour le compte de l'Etat (conformément à l'article R. 516-7 du code monétaire et financier), et la production intellectuelle, la communication et les activités de « conseil » au bénéfice de l'Etat ;

- enfin, la création, dans les postes diplomatiques, d'un pôle de développement placé sous l'autorité de coordination et d'animation de l'ambassadeur.

Cependant, votre rapporteur spécial tient à souligner que ce renforcement de la tutelle suppose que les services des ambassades disposent des compétences techniques suffisantes et des effectifs adéquats pour porter une appréciation éclairée sur des projets de l'AFD, lesquels répondent à des logiques distinctes de celles que poursuivent les SCAC. L'avis de l'ambassadeur préalable à la soumission d'un projet au conseil d'administration de l'Agence, en effet, revêt encore trop souvent un caractère formel, de l'ordre de la « non-objection », à un stade où le projet est quasiment finalisé, de sorte qu'il serait difficile d'en remettre en cause certaines modalités.

Cette situation, aux yeux de votre rapporteur spécial, ne favorise pas l'autorité de nos ambassadeurs, ni ne grandit le prestige de leur fonction. Ils sont chargés de porter une vision d'ordre politique sur les projets ; l'AFD ne saurait se substituer à eux dans ce rôle. En vue d'étoffer les moyens destinés à leur permettre d'assumer pleinement leur tâche en la matière, votre rapporteur spécial préconise que soient affectés en ambassade des sous-préfets en position de mobilité, spécialement chargés du suivi des dossiers d'aide au développement.

* 14 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 4.

* 15 Etre doté de la personnalité morale, exercer une activité majoritairement non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve dans la loi de finances.

* 16 Une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, et un contrôle direct par l'Etat relevant de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques.