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Projet de loi de finances pour 2010 : Direction de l'action du Gouvernement

 

3. Des crédits stables hors titre 2 pour les actions n° 1, 4, 5, 6 et 7

Les crédits ouverts en 2010 pour l'ensemble des autres actions sont globalement stables ou en légère hausse, en raison de transferts de crédits faisant suite à l'élargissement de leur périmètre d'intervention.

a) Action n°1 : Le Médiateur de la République, « une modernisation de sa gestion en attendant la réforme »

Les crédits de l'action n° 1 « Médiateur de la République » représentent 12,08 millions d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 8,09 % en 2010, après une baisse de 0,15 % en 2009. Ils représentent 15,11 % de l'ensemble des crédits de la mission.

Les crédits ouverts reflètent les transformations en cours de l'institution. Ils sont notamment destinés, en 2010, à équiper le Médiateur de la République en moyens bureautiques et informatiques capables d'évoluer avec le nouveau périmètre et de faciliter la saisine directe.

Si la progression du nombre d'affaires reçues par le Médiateur n'a été que de 0,69 % en 2008 par rapport à l'année 2007, votre rapporteur spécial émet des craintes quant à la montée en puissance de ces saisines.

Au total, 65.530 dossiers, contre 65.077 en 2007, ont été reçus, réclamations et demandes d'information réunies, qui se partagent entre :

65.530 dossiers reçus par l'ensemble de l'Institution en 2008

+ 0,69 % par rapport à 2007

35.024

Réclamations au total

- 0,39 %

30.506

Demandes d'information et d'orientation traitées par les délégués sur le terrain

+ 1,97 %

7.176

Réclamations

traitées par les services centraux

dont 90 par la « Cellule Urgence »

27.848

Réclamations traitées par les délégués

Source : Direction du Budget

Cependant, votre rapporteur spécial relève que le Médiateur de la République doit absorber, dans son fonctionnement, les demandes supplémentaires émanant du Pôle santé et sécurité des soins.

En effet, au premier semestre 2009, 3.516 nouvelles réclamations individuelles ont été reçues par les services centraux, contre 2.388 à la même période en 2008, soit une progression de 47,23 %. Cette augmentation du flux a conduit à une minoration de 16,11 % du nombre des dossiers clos35(*).

Or, sur l'ensemble de ces réclamations reçues au siège de l'Institution, 29,46 % d'entre elles concernent le Pôle Santé et Sécurité des soins36(*), intégré au sein du Médiateur de la République depuis 2009. En effet, la mission pour le développement de la Médiation, de l'information et du dialogue pour la sécurité des soins (MIDISS) a été transférée vers le Médiateur de la République dès le 1er janvier 2009. Créée initialement pour le traitement des dossiers « maladies nosocomiales », la MIDISS reçoit de plus en plus de dossiers allant au-delà et concernant les « évènements indésirables graves » à l'hôpital, conduisant à une augmentation importante du flux des saisines.

Proportion de réclamations issues de la MIDISS

Source : La direction du Budget

S'agissant du budget de fonctionnement du Médiateur de la République, votre rapporteur spécial relève que près de la moitié37(*) des crédits de fonctionnement, prévus pour 2009, a été absorbée par la location de bureaux.

Il constate que la nouvelle négociation du bail permet une diminution significative de ce poste de dépense puisque les charges de loyer devraient passer, de 2008 à 2010, de 2,4 millions d'euros à 1,83 million, réduisant le coût du loyer de plus de 700 euros au mètre carré à moins de 450 euros. Interrogé sur ce point, le secrétaire général du Gouvernement a fait observer que cette diminution de loyer s'est accompagnée de l'augmentation de la surface des locaux de près de 300 m².

De surcroît, les crédits ouverts sur 2010 doivent également permettre de poursuivre le réaménagement d'un certain nombre de surfaces résultant des travaux programmés en 2009, telles que la création d'un ascenseur pour handicapé et la refonte des locaux avoisinants.

Enfin, l'inscription des crédits destinés au Médiateur de la République doit contribuer à la préparation de la transformation de ses services dans le nouveau cadre du « Défenseur des droits ». Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à l'examen du projet de loi organique38(*) organisant les modalités de création de cette nouvelle institution destinée à reprendre les compétences du Médiateur, ainsi que d'autres autorités. Il juge nécessaire que l'élargissement du périmètre d'intervention de la nouvelle institution conduise à des efforts d'organisation, de mutualisation des moyens et de rationalisation des services afin d'appréhender le surcroît de la charge de travail tout en traitant les saisines dans les meilleurs délais, avec un taux de satisfaction suffisant.

b) Action n° 4 : la HALDE, une « autorité en expansion »

Les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) représentent 12,96 millions d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 9,52 % par rapport au PLF 2009. Ils contribuent à hauteur de 16,21 % de l'ensemble des crédits de la mission.

Cette autorité connaît, à l'instar des autres institutions, une croissance de ses saisines. Les réclamations enregistrées en 200839(*) ont augmenté de 25 % par rapport à 2007. 50 % des réclamations sont liées à l'emploi40(*), 29 % concernent l'origine et 21 % l'état de santé et le handicap.

Au titre de son pouvoir de recommandation, la HALDE traite également des questions sur les emplois fermés, l'égalité homme/femme, la grossesse, les signes religieux dans l'entreprise, l'accueil des enfants handicapés, la mixité sociale dans l'habitat... Elle a ainsi adressé, en 2008, 299 recommandations au Gouvernement, aux collectivités territoriales ainsi qu'aux entreprises. A titre d'illustration, la HALDE a notamment obtenu la suppression des limites d'âge pour le recrutement des personnels dans la fonction publique hospitalière et dans des entreprises telles que EDF et GDF, ainsi qu'un programme pour corriger les inégalités liées au sexe dans une entreprise, suite à la réclamation d'une salariée.

Il convient de souligner que l'activité de la HALDE ne cesse d'augmenter, tant au titre de son pouvoir de recommandation que du traitement des réclamations.

Au 31 août 2009, le collège de la HALDE a adopté 277 délibérations contre 131, lors des huit premiers mois de l'année 2009, soit une augmentation de 111%. Le nombre de réclamations, à cette date, s'élève à 7.180 contre un total de 8.705 saisines par courriers, Internet et reçues par les correspondants locaux, pour l'ensemble de l'année 2008.

Tout en se félicitant du succès de cette institution, votre rapporteur spécial s'interroge sur la capacité de la HALDE à faire face, à moyen terme, à la progression constante de ces saisines. Le traitement des dossiers conduit à un véritable examen des situations menant à différentes issues comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Circuit des dossiers clos de la HALDE en 2008

Source : La HALDE

Les crédits accordés à la HALDE en 2010 tiennent en partie compte de l'augmentation du flux des réclamations, estimé à 20 % en 2010. Une dépense supplémentaire de 540.000 euros est ainsi liée aux frais de fonctionnement des permanences de son réseau de correspondants locaux bénévoles41(*) et à la prise en charge des frais de mission. Ce réseau vise à accroître l'efficacité et la rapidité de traitement des réclamations.

En outre, l'estimation du coût du développement des outils de diffusion de l'information sur les bonnes pratiques, ainsi que des outils de sensibilisation et d'audit, est estimé à 150.000 euros supplémentaires.

Quant aux études menées sur la compréhension des phénomènes discriminatoires ainsi que le développement d'outils pédagogiques permettant de lutter plus efficacement contre les discriminations, elles représentent une enveloppe de 350.000 euros.

Convenant de l'augmentation des saisines de la HALDE justifiant de ce point de vue une majoration de ses dotations, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilisation des crédits ainsi alloué, à l'instar de notre collègue député, M. Jean-Luc Warsmann. L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de ce dernier un amendement tendant à réduire les crédits de la HALDE de 648.545 euros. Cet amendement vise notamment le coût du loyer des locaux hébergeant la HALDE qui s'élève à un peu plus de 700 euros du mètre carré. C'est pourquoi, votre rapporteur spécial conduira, pour sa part, en 2010 un contrôle sur les postes de dépenses de la HALDE ainsi que sur sa performance. Dans l'attente de ce contrôle, le secrétaire général du Gouvernement a indiqué que la HALDE est en cours de négociation de son contrat de bail.

c) Action n° 5 : Le contrôleur général des lieux de privation de liberté,  « une gestion modeste » 

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est une autorité administrative indépendante créée par la loi du 30 octobre 200742(*). Sa nomination est intervenue en juin 2008, après avoir été approuvée par l'Assemblée nationale et le Sénat43(*).

Ses crédits connaissent une évolution favorable puisqu'ils s'élèvent à 3,35 millions d'euros pour 2010 en CP et AE, soit une augmentation de 5,5 % en 2010.

Votre rapporteur spécial a examiné les conditions de mise en place de cette institution, eu égard à l'ampleur de sa mission. Il rappelle que la compétence du Contrôleur général devra s'exercer tant sur les établissements pénitentiaires, que les centres éducatifs fermés, les zones d'attente, les centres ou lieux de rétention, les locaux de garde à vue ainsi que les « dépôts » des tribunaux, soit plus de 5.800 lieux. Il juge son rôle fondamental puisque le Contrôleur a pour mission de s'assurer du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Il relève que le souhait du Parlement d'une mise en oeuvre rapide des modalités d'installation de la nouvelle institution est resté lettre morte.

Plus de sept mois ont séparé la loi du 30 octobre 2007, qui a créé l'institution, de la nomination, le 13 juin 2008, du premier contrôleur. Trois mois ont séparé la publication du décret relatif aux personnels du contrôle général44(*) de cette même nomination.

Votre rapporteur spécial déplore les conditions matérielles d'installation du Contrôleur général. Celle-ci n'ayant pas été prévue à la date de sa nomination, le Contrôleur général s'est alors installé à titre provisoire dans des locaux mis à sa disposition par le Premier ministre45(*). Cependant, l'exigüité des locaux ainsi que la nécessaire indépendance attachée à la fonction ont conduit le Contrôleur général, à son initiative, à rechercher ses propres locaux46(*), le 12 mars 2009, soit dix-huit mois après le vote de la loi portant sa création.

En dépit de ses difficultés, votre rapporteur spécial salue les efforts du Contrôleur général afin de rendre opérationnel ses services dans les plus brefs délais. C'est ainsi que la première visite de contrôle a eu lieu le 8 juillet 2008. Puis, un programme de visites a été défini dès le 10 septembre 2008, après l'élaboration d'une méthode de visite ainsi que d'un « code » de déontologie.

Outre les entraves au fonctionnement résidant dans l'insuffisance des effectifs du Contrôleur étudiées ci-après, il convient de mentionner une réticence éventuelle de certaines administrations chargées des commissariats ou des prisons face à cette nouvelle institution. C'est pourquoi, votre commission des finances appelle de ses voeux une collaboration de l'ensemble des administrations concernées afin de permettre la mise en oeuvre de ce contrôle dans les meilleures conditions.

d) Action n° 6 : Autres autorités indépendantes, « une revalorisation des moyens pour faire face aux missions »

L'action n° 6 regroupe les crédits de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) et de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), soit au total 2,40 millions d'euros en AE et en CP. Ce programme contribue à hauteur de 4,19 % de l'ensemble des crédits de la mission.

La revalorisation des crédits de 17,5 % doit permettre à ces autorités, dont les missions ont récemment évolué, de faire face à de nouvelles dépenses alors que l'augmentation des dotations proposée l'an dernier par le Gouvernement avait été atténuée par l'effet de l'amendement adopté à l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue Jean-Luc Warsmann.

e) Action n° 7 : Sécurité et protection des libertés

L'action n° 7 regroupe les crédits de trois AAI qui participent à la sécurité et à la protection des libertés : la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission consultative du secret de la Défense nationale (CCSDN) et la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Les crédits de ces AAI s'élèvent au total à 1,63 million d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 9,63 % par rapport au projet de loi de finances pour 2009. Ils représentent 2,12 % de l'ensemble des crédits de la mission.

* 35 2.598 dossiers font l'objet d'une clôture, contre 3.097 à la même période en 2008.

* 36 1.036 sur 3.516 réclamations reçues concernent le Pôle Santé et Sécurité des soins.

* 37 2,4 millions d'euros.

* 38 Cf. Projet de loi organique n° 610 (2008-2009) relatif au Défenseur des droits, déposé au Sénat le 9 septembre 2009. Dossier législatif disponible sur le http://www.senat.fr/dossierleg/pjl08-610.html.

* 39 La HALDE a enregistré 7 788 réclamations.

* 40 38 % de ces réclamations sur l'emploi concernent le déroulement de carrière et 12 % le recrutement.

* 41 La HALDE affiche un objectif d'installation de 180 correspondants installés en fin d'année 2010.

* 42 Loi n°2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, complétée par le décret n° 2008-246 du 12 mars 2008 relatif au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

* 43 M. Jean-Marie Delarue, a été nommé par décret du 13 juin 2008 du Président de la République, portant nomination du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

* 44 Décret n° 2008-246 du 12 mars 2008 relatif au Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

* 45 35 rue Saint-Dominique, Paris 7ème.

* 46 Après des recherches réalisées pendant l'été 2008 et des procédures détaillées menées à l'automne avec l'administration chargée du domaine (France-Domaine), des travaux ont pu être engagés dans des bureaux loués quai de la Loire, Paris 19ème, à un prix raisonnable.. La durée du bail est de six ans.