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Projet de loi de finances pour 2010 : Enseignement scolaire

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 13

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteurs spéciaux : MM. Gérard LONGUET et Thierry FOUCAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

CHAPITRE I : PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » 

- Le projet de budget pour la mission « Enseignement scolaire » pour 2010 est marqué par la réforme du recrutement des enseignants : d'une part, cette réforme entraîne la suppression de tous les emplois budgétaires d'enseignants stagiaires (- 18.802 postes), d'autre part, elle s'accompagne d'une réflexion sur la revalorisation financière des carrières des enseignants et notamment des débuts de carrière ;

- 196 millions d'euros devraient être consacrés aux mesures catégorielles, soit environ la moitié des économies résultant de l'application en 2010 des schémas d'emplois 2009 et 2010. La ventilation de cette enveloppe n'est pas à ce jour connue ;

- L'individualisation de la prise en charge des élèves est une tendance de fond de l'évolution du ministère de l'éducation nationale : après les écoliers et les collégiens, les lycéens disposeraient également d'un dispositif d'aide personnalisée selon la réforme engagée. La multiplication des dispositifs personnalisés est ambigüe : la condition de volontariat qui s'impose à certains dispositifs limite leur application. Il serait pertinent de revoir l'organisation d'ensemble en privilégiant l'autonomie et la responsabilité des établissements en la matière ;

-  La connaissance fine des moyens et des besoins de l'éducation nationale pourrait être améliorée, notamment en ce qui concerne l'évolution des effectifs des élèves qui justifie chaque année la suppression ou la création d'emplois. Cette connaissance devrait être accompagnée d'une meilleure évaluation des mesures décidées et mises en oeuvre. Le pilotage par objectif doit être développé ;

- Le schéma d'emplois 2010, qui prévoit 16.000 suppressions d'emplois à la rentrée 2010 s'explique en quasi totalité par la réforme du recrutement des enseignants ;

- L'accueil des handicapés est renforcé avec le financement de 166 auxiliaires de vie scolaires-collectifs (AVS-CO) supplémentaires à la rentrée prochaine ;

- Le plafond d'emplois du ministère ne rend pas compte de l'ensemble des personnels qui concourent au service public de l'éducation : doivent être notamment ajoutés à ce plafond d'emplois les assistants d'éducation rémunérés par les établissements et les personnels TOS désormais rémunérés et gérés par les collectivités territoriales. Au total, environ 1,13 million de personnes sont aujourd'hui investies dans cette mission ;

- Cinq après le vote des dispositions législatives, les établissements publics d'enseignement primaire ne peuvent toujours pas être créés en l'absence des mesures réglementaires idoines ;

- La mise en oeuvre de la réforme du lycée nécessite d'être clarifiée : les mesures annoncées, telles que les aides personnalisées, l'introduction éventuelle de nouvelles matières, le renforcement de l'apprentissage des langues nécessitent des moyens nouveaux ou le redéploiement de moyens existants ;

- Le recrutement des personnels médico-sociaux de la mission « Enseignement scolaire » est problématique ; or chaque année 300 postes d'infirmières sont créés ;

- Le CNED peut contribuer aux réformes actuelles, il pourrait notamment représenter une possibilité de souplesse dans le cadre de la révision de la carte des options au lycée en assurant une offre dans certaines matières à effectifs très réduits ;

- La situation de l'enseignement technique agricole, notamment public, suscite des inquiétudes. La diminution des moyens en personnels comme les fermetures de classe ne sont-elles pas de nature à remettre en cause la qualité de cet enseignement ?

Au 10 octobre 2009, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 66 % des réponses portant sur la mission « Enseignement scolaire» étaient parvenues à votre rapporteur spécial s'agissant du ministère de l'éducation nationale et 82,6 % s'agissant du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

La mission « Enseignement scolaire » représente, au sein du projet de loi de finances pour 2010, 21,3 % des crédits de paiement du budget général et 48,5 % des emplois autorisés.

A périmètre constant, le budget de l'enseignement scolaire progresse, par rapport à la LFI 2009, de 935,5 millions d'euros, soit une augmentation de 1,6 %. Il reste le premier budget de l'Etat. Dans un budget où la masse salariale représente plus de 95 % des crédits, l'intégralité de cette augmentation est consacrée à la dépense de personnels.

I. LES PERSONNELS ENSEIGNANTS CONSTITUENT UN SUJET MAJEUR DU PLF POUR 2010

La gestion des ressources humaines, notamment des personnels enseignants, est un enjeu majeur au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Les personnels enseignants représentent au 31 janvier 2009 environ 87 % des personnels rémunérés par le ministère.

Lors de son audition devant votre commission le 3 novembre dernier, M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, a indiqué qu'un « nouveau pacte de carrière » sera prochainement mis en place et comprendra deux volets : l'un financier, l'autre relatif à l'accompagnement individualisé des enseignants (réorientation, deuxième carrière, droit individuel à la formation).

A. LA RÉFORME DU RECRUTEMENT DES ENSEIGNANTS

Le budget 2010 se caractérise par la réforme du recrutement des enseignants qui explique la quasi-globalité du schéma d'emplois pour 2010 (cf. infra).

1. Les principes

La réforme du recrutement des enseignants n'est pas à ce jour totalement précisée, notamment en ce qui concerne le contenu des futures épreuves des concours de recrutement à partir de 2011. Les principaux points de la réforme sont les suivants :

- l'élévation du recrutement au niveau du master au lieu des niveaux de maîtrise pour l'agrégation et licence pour les autres concours. A compter de 2011, les concours de recrutement externe seront ainsi ouverts aux candidats qui justifient d'un master ou d'une inscription en dernière année d'études en vue de l'obtention d'un master ou d'un diplôme équivalent. L'obtention du diplôme est indispensable pour être nommé professeur stagiaire ;

- la révision des épreuves de concours. Les nouveaux concours comprendront trois types d'épreuves destinées à évaluer la culture disciplinaire, la capacité à planifier et organiser un enseignement et la connaissance du système éducatif. Afin de permettre l'adaptation progressive de l'appareil universitaire de formation, ces épreuves seront maintenues dans leur état actuel pour la session 2010. La réflexion engagée depuis quelques mois sur la rénovation des concours de la session 2011 va se poursuivre jusqu'à la fin de l'année 2009, moment ou chaque université devrait présenter sa maquette de formation ;

- l'affectation directe en établissement à l'issue du concours et la suppression de l'année stage obligatoire au sein des IUFM. Dès leur première année d'exercice, les lauréats des nouveaux concours seront mis en situation d'enseignement à temps plein avec l'aide et le soutien de professeurs expérimentés. Des actions de formation spécifiques leur seront offertes en dehors du temps scolaire. A l'issue de cette année, le professeur fonctionnaire stagiaire pourra être titularisé après avoir été inspecté.

Pour préparer les étudiants à leur futur métier, les universités proposeront des parcours de master qui devront comporter une prise de contact progressive et cohérente avec les métiers de l'enseignement. Elle pourra commencer au cours des études de licence et comprendre des stages d'observation et de pratique accompagnée en école, en collège et en lycée.

2. Les dispositifs d'accompagnement de la réforme des recrutements

En devenant progressivement la norme pour les concours externes et internes et les accueils en détachement, le recrutement au niveau master induit une revalorisation des niveaux de rémunération lors de l'entrée dans le métier. Le projet de loi de finances pour 2010 intègre un ensemble de mesures qui visent à renforcer l'attractivité du métier d'enseignant :

- la rémunération des stages en responsabilité. Les étudiants qui se destinent au métier d'enseignant bénéficieront d'une préparation progressive au métier. Ils effectueront ainsi, dans le cadre de la préparation de leur master, des stages pour une durée annuelle maximale de 108 heures rémunérés à hauteur de 3.000 euros. Une enveloppe de 100 millions d'euros est prévue à ce titre ;

- les bourses de mastérisation. Une enveloppe de 25 millions d'euros en année pleine permettra de verser une aide aux étudiants inscrits en master 2 qui se destinent au métier d'enseignant sous la forme de 12.000 bourses au mérite d'un montant maximum de 2.500 euros et de l'octroi d'une bourse à caractère social de 1.450 euros pour ceux normalement éligibles à une bourse à taux 0 ;

- le prêt à taux zéro. 5 millions d'euros permettant de verser un prêt sans intérêt à environ un millier d'enseignants, sont inscrits pour les aider lors de leur première affectation ou d'une mutation dans l'acquisition de leur logement. Cette aide sera d'un montant maximum de 30.000 euros.