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Projet de loi de finances pour 2010 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines -Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

II. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »

Les crédits du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 8,437 milliards d'euros en AE et 8,429 milliards d'euros en CP. Des fonds de concours sont prévus, en outre, à hauteur de 8,5 millions d'euros en AE et CP.

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 6,885 milliards d'euros, soit 82 % du total des CP du programme. Le plafond d'emplois correspondant est fixé à 121.823 ETPT, contre 124.255 ETPT en LFI pour 2009, soit une baisse de 2.432 ETPT.

Les dépenses fiscales rattachées au programme devraient s'élever à 60 millions d'euros en 2010.

A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour objet principal le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. Il est mis en oeuvre par la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et le service des retraites de l'Etat (SRE).

Il convient de signaler que ces services mettent également en oeuvre d'autres programmes budgétaires, notamment ceux de la mission « Remboursements et dégrèvements » et, hors budget général, des comptes « Avances aux collectivités territoriales », « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Pensions ».

Par ailleurs, une partie des crédits destinés à l'accomplissement des finalités du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » est inscrite dans le programme 311 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local : expérimentations Chorus » (cf. infra, III).

Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques, actuellement M. Philippe Parini.

B.LES ACTIONS PRÉVUES POUR 2010

Le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » est structuré en neuf actions, inchangées par rapport à la LFI pour 2009. Trois groupes peuvent être distingués :

- les actions nos 1 à 4 sont relatives aux activités fiscales et fondées sur une approche par catégorie d'usagers (grandes entreprises, PME, particuliers...) ;

- les actions nos 5 à 8 concernent la gestion financière et comptable et sont organisées en fonction des relations avec les autres ministères, les collectivités territoriales et les usagers ;

- l'action n° 9 constitue une action de soutien pour le programme, consacrée notamment à l'investissement informatique.

· Action n° 1 : « Fiscalité des grandes entreprises » (58,2 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 1 supporte 772 ETP, dont seulement 17 de catégorie A + mais 536 de catégorie A, pour des dépenses de personnel à hauteur de 48 millions d'euros, soit 82 % des crédits. Le reste des crédits est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement (10,1 millions d'euros). Cette action correspond :

- d'une part, aux opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des principaux impôts d'Etat et impôts locaux dus par les grandes entreprises (entreprises réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 400 millions d'euros). A ce titre, elle vise à assurer ces opérations au meilleur coût et à faciliter les démarches des entreprises, en leur proposant un interlocuteur fiscal unique, la direction des grandes entreprises (DGE, 292 agents), qui au 1er février 2009 avait ainsi en charge environ 34.000 entreprises. Cette direction recouvre plus de 38 % de la TVA (environ 63 milliards d'euros en 2008), 47,5 % de l'impôt sur les sociétés et 31,5 % de la taxe sur les salaires ;

- d'autre part, au contrôle fiscal des grandes entreprises opéré par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI, près de 500 agents). En 2008, la DVNI a réalisé 1.300 opérations de contrôle (dont 23 % d'opérations ciblées), qui ont représenté 2,65 milliards d'euros de droits nets rectifiés et 523 millions d'euros de pénalités.

· Action n° 2 : « Fiscalité des PME » (1,7 milliard d'euros en AE et CP)

L'action n° 2 regroupe 27.878 ETP, pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,6 milliard d'euros, soit 96 % des crédits.

Cette action constitue l'équivalent, pour les PME, de l'action n° 1. Elle concerne ainsi les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, en visant le meilleur coût et la facilitation des démarches des entreprises. Les PME disposent en effet d'un interlocuteur fiscal unique, le service des impôts aux entreprises (SIE). Au 31 décembre 2008, 203 pôles d'enregistrement, 107 pôles de recouvrement et 254 pôles de contrôle et d'expertise étaient en place. Par ailleurs, des pôles de recouvrement spécialisé seront déployés d'ici la fin 2010, pour le recouvrement de certaines créances présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière à recouvrer, que celles-ci concernent les professionnels ou des particuliers. Le contrôle fiscal des PME s'organise à partir des plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF), qui définissent des stratégies de contrôle.

· Action n° 3 : « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale » (1,77 milliard d'euros en AE et CP)

L'action n° 3 retrace 32.028 ETP, pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,66 milliard d'euros, soit 94 % des crédits.

Cette action vise, d'une part, les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des différentes recettes fiscales émanant des particuliers (impôt sur le revenu, droits d'enregistrement, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation, taxe d'habitation, taxes foncières, redevance audiovisuelle) et, d'autre part, le recouvrement de la taxe professionnelle et des taxes d'urbanisme.

La création de la DGFiP a permis d'amplifier l'objectif d'optimisation des coûts et d'amélioration de la qualité du service associé à cette action. En effet, elle s'est traduite par la mise en place du guichet fiscal unifié des particuliers : dans les communes où préexistaient un centre des impôts (CDI) et une trésorerie, les agents qui assuraient des missions fiscales (assiette ou recouvrement) sont réunis au sein d'un service des impôts des particuliers (SIP), chargé de répondre aux demandes des contribuables en matière de calcul des impôts ou de recouvrement. Environ 750 SIP doivent être créés en trois ans, entre 2009 et 2011, dont environ 250 dès 2009. Par ailleurs, sur l'ensemble du territoire, les trésoreries assurent une mission d'accueil fiscal de proximité.

Comme indiqué ci-dessus, les pôles de recouvrement spécialisé, qui seront mis en place avant la fin 2010, concernent l'ensemble des contribuables, professionnels ou particuliers. Pour ces derniers, la facilitation des procédures fiscales s'étend aux conditions de déroulement des contrôles. A cet égard, on notera que les contrôles les plus importants relèvent des brigades spécialisées de contrôle des revenus de la direction nationale de vérification des situations fiscales (DNVSF), dont la compétence s'étend à tout le territoire.

· Action n° 4 : « Fiscalité des marchandises et des moyens de transport » (50,4 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 4 supporte 667 ETPT, pour des dépenses de personnel qui absorbent la totalité de ses crédits : 50,4 millions d'euros. Ces emplois correspondent aux agents de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) se consacrant uniquement à des tâches comptables, c'est-à-dire les agents en poste dans les recettes régionales des douanes ou affectés aux services de caisse des bureaux de douane.

L'action, en, effet, a trait au recouvrement des droits et taxes perçus par la DGDDI (63,6 milliards d'euros en 2008) pour le compte de l'Etat (12,8 % des recettes budgétaires de l'Etat), de l'Union européenne et des collectivités territoriales. Cependant, seule une part minoritaire des moyens de la DGDDI est retracée dans cette action, correspondant à ses missions fiscales, l'autre part relevant du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » (cf. infra, VII).

· Action n° 5 : « Gestion financière de l'Etat hors fiscalité » (524,5 millions d'euros en AE et 524,6 millions d'euros en CP)

L'action n° 5 retrace 9.002 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 498,3 millions d'euros, soit environ 95 % des crédits.

Cette action correspond d'abord aux moyens requis par l'intervention de la DGFiP en qualité d'opérateur des flux comptables et financiers de l'Etat : recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (par exemple les amendes et condamnations pécuniaires), paiement des dépenses de l'Etat et établissement de la comptabilité de celui-ci, y compris les moyens dévolus pour l'établissement du bilan et du compte de résultat, ainsi que la mise en oeuvre des audits comptables et financiers visant à permettre la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes.

Cette action comprend également les moyens du service France Domaine, chargé de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.

· Action n° 6 : « Gestion des pensions » (73,9 millions d'euros en AE et 73,2 millions d'euros en CP)

L'action n° 6 regroupe 1.097 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 62 millions d'euros, soit environ 85 % des crédits. Elle correspond pour l'essentiel au contrôle, à la liquidation et au paiement des droits à pension des agents de l'Etat (fonctionnaires civils, militaires, magistrats), imputés en dépense sur les programmes de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Elle est mise en oeuvre par les services déconcentrés de la DGFiP et par le service des retraites de l'Etat (SRE) créé par en août 2009 (cf. l'encadré ci-dessous).

Le service des retraites de l'Etat (SRE)

Créé par le décret du 26 août 2009, le SRE s'inscrit dans une démarche d'optimisation de l'ensemble de la chaîne « pensions ».

Ce service a repris les attributions de l'ancien service des pensions et anime les centres régionaux des pensions. Il est chargé de mettre en oeuvre, de manière progressive et concertée dans le cadre d'un comité de coordination stratégique, la réforme de la gestion des pensions des agents de l'Etat décidée dans le cadre de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP).

La réforme est articulée autour du compte individuel de retraite et d'un dispositif rénové d'accueil des publics. Le SER doit assurer, à terme, l'ensemble des missions de gestion en ce domaine, depuis la création du compte individuel de retraite jusqu'au paiement des pensions.

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

· Action n° 7 : « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » (1,44 milliard d'euros en AE et CP)

L'action n° 7 supporte 25.489 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,38 milliard d'euros, soit 96 % des crédits. Elle concerne la tenue des comptes des collectivités locales et établissements publics locaux, le paiement de leurs dépenses et le recouvrement de leurs recettes, ainsi que les missions de conseil budgétaire, fiscal et financier assurées à leur bénéfice par les services de la DGFiP.

Le contrôle et le paiement de l'intégralité des dépenses des collectivités et établissements publics locaux a concerné quelque 356 milliards d'euros en 2008. Quant aux recettes non fiscales directement émises par les collectivités et établissements publics locaux, elles se sont élevées à 51,4 milliards d'euros (hors dotations de l'Etat et subventions). Ces recettes très diverses comprennent, par exemple, les produits issus d'activités sociales et périscolaires (cantines, crèches, etc.), les redevances d'eau et d'assainissement des communes, les loyers pour les offices publics d'habitation à loyer modéré (OPHLM), les prestations facturées par les établissements publics de santé...

· Action n° 8 : « Gestion des fonds déposés » (73,5 millions d'euros en AE et CP)

L'action n° 8 retrace 1.365 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 72,2 millions d'euros, soit 98 % des crédits. Elle est consacrée à la gestion, par la DGFiP, des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôt au Trésor (les collectivités territoriales, les établissements publics et les régisseurs) et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations (notaires, mandataires, administrateurs judiciaires, huissiers de justice, organismes de protection sociale...).

· Action n° 9 : « Soutien » (2,74 milliards d'euros en AE et 2,73 milliards d'euros en CP)

L'action n° 9 retrace 23.525 ETPT pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,5 milliard d'euros, soit environ 53 % des crédits. L'action est scindée en deux sous-actions :

- la sous-action « Soutien COPERNIC », qui correspond aux crédits dédiés au programme éponyme (cf. l'encadré ci-après) et supporte dans le présent PLF des crédits à hauteur de 27,1 millions d'euros en AE et 47,1 millions d'euros en CP, dont 27,1 millions d'euros au titre de dépenses de personnel, pour 354 ETPT qui constituent les effectifs du service COPERNIC ;

- la sous-action « Soutien autre que COPERNIC », qui regroupe le reste des crédits et des emplois de l'action : 2,71 milliards d'euros en AE et 2,68 milliards d'euros en CP ; 23.171 ETPT pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,43 milliard d'euros. Hors ces dépenses de titre 2, les crédits sont destinés à couvrir, au plan du fonctionnement de la DGFiP, les loyers budgétaires (252,9 millions d'euros), autres frais de structure (312,1 millions d'euros), frais d'accomplissement des missions (379,6 millions d'euros) et autres moyens (151,8 millions d'euros) ; au titre de dépenses d'investissement de la direction générale, des achats de matériels (35 millions d'euros en AE), frais informatiques (65,7 millions d'euros en AE) et investissements immobiliers (64,4 millions d'euros en AE).

Le programme « COPERNIC », objet d'une enquête de la Cour des comptes à l'initiative de votre rapporteur spécial

Le programme « COPERNIC », dès son lancement en 2001, a été davantage conçu comme une démarche de modernisation que comme un projet informatique. En tout état de cause, il constitue le plus grand projet informatique de l'administration française. Avec l'objectif principal de la réalisation du « compte fiscal simplifié » des contribuables, il visait d'abord à coordonner les actions de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), fusionnées dans la direction générale des finances publiques (DGFiP) en 2008.

Le délai de réalisation de COPERNIC a initialement été fixé à neuf ans, de 2001 à 2009. La création de la DGFiP a entraîné une extension de ce délai jusqu'en 2012, afin de faire coïncider l'achèvement du programme avec celui de la fusion de la DGI et de la DGCP. Cependant, le coût officiel du programme, depuis 2001, est resté évalué par le ministère chargé du budget à 911 millions d'euros.

A la fin de l'année 2008, à l'initiative de votre rapporteur spécial, une enquête sur le programme COPERNIC a été demandée à la Cour des comptes par votre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF. Il s'agissait d'établir trois séries d'informations : un état des retards éventuels pris pour certains développements du projet ; la reconstitution de l'ensemble des coûts de réalisation du programme ; une évaluation des « retours sur investissement », en particulier en termes de productivité et d'effectifs.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, transmis à votre commission des finances au mois de septembre 2009, a fait l'objet d'une audition « pour suite à donner », le 28 octobre 2009. Les points suivants méritent d'être notés ici, en synthèse.

· Les réalisations dues à COPERNIC sont importantes, en particulier la dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale, notamment grâce aux procédures de télédéclaration et de télépaiement. L'amélioration de la qualité du service rendu aux contribuables est indéniable. Les agents, de leur côté, ont bénéficié de l'unification des données permise par la mise en service de référentiels nationaux.

· Des chantiers, cependant, sont encore ouverts pour l'achèvement ou l'optimisation de cette réforme :

- l'harmonisation complète des outils de la DGFiP, notamment l'annuaire des agents et la gestion des habilitations ;

- la mise en place de l'application de recouvrement et, dans la mesure où cette application doit être limitée au recouvrement contentieux, la modernisation de celles qui resteront utilisées pour le recouvrement normal ;

- la consolidation de la gestion de la DGFiP et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) dans des applications communes, en vue d'un « compte fiscal » unique pour les contribuables ;

- la détermination d'un statut légal des documents numérisés, dont l'absence empêche, aujourd'hui, d'optimiser la dématérialisation des procédures fiscales.

· La Cour des comptes n'a pas décelé de « dérive » des coûts du programme, mais elle a constaté une anomalie d'ordre comptable, les dépenses de personnel n'étant pas retracées conformément aux règles de la LOLF. L'absence de comptabilité analytique de COPERNIC conduit à une importante sous-valorisation, dans le bilan de l'Etat, des outils informatiques en cause (où ils étaient inscrits pour 275,8 millions d'euros fin 2008, contre une estimation à hauteur de 1,26 milliard pour la fin 2009 selon la Cour des comptes).

Sur la période 2001-2012, le coût de COPERNIC, hors dépenses de fonctionnement mais en incluant les dépenses de personnel, est évalué à près de 1,5 milliard d'euros : 911 millions d'euros au titre des dépenses d'investissement du service COPERNIC, 393 millions d'euros pour les dépenses de personnel (celles du service COPERNIC et celles d'autres services), enfin 193 millions d'euros en dépenses non récurrentes de formation.

La prorogation du délai de réalisation de COPERNIC à 2012 n'affecte donc pas le coût des investissements, qui correspond à l'allocation initiale (911 millions d'euros). En revanche, elle entraînera un surcoût en dépenses de personnel à hauteur de 41 millions d'euros et, pour la formation initiale, de l'ordre de 33 millions d'euros.

Par ailleurs, on ignore le coût des dépenses, identifiées par la Cour des comptes, qui seront nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée, dont l'application pour le recouvrement non contentieux.

· Les évaluations de retour sur investissement apparaissent comme contestables, les hypothèses sur lesquelles elles reposent étant fragiles.

Selon l'étude commandée par l'administration à un cabinet d'audit, le moment au-delà duquel les avantages issus de COPERNIC seront supérieurs aux coûts de développement et de déploiement - le « point mort » - devrait se situer en 2011. L'étude conclut à 486 millions d'euros par an de recettes supplémentaires et 294 millions d'euros par an de moindres dépenses grâce à COPERNIC. De son côté, la DGFiP estime qu'une baisse d'effectifs de 2.100 ETPT peut être attribuée à COPERNIC sur la période 2005-2009.

La valeur de ces estimations reste sujette à caution : la plus grande partie des gains de productivité semble provenir des simplifications législatives et administratives de l'organisation fiscale.