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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

II. UN BUDGET 2010 ENTRE LODEOM ET EGOM

A. UNE DEUXIÈME ANNÉE DE HAUSSE SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS DE LA MISSION : + 6,3 %

Evolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

 

AE ouvertes en LFI pour 2009

AE demandées pour 2010

Evolution

CP ouverts en LFI pour 2009

CP demandés pour 2010

Evolution

Programme 138 « Emploi outre-mer »

1.191,5

1.314,2

+ 10,3 %

1.191,5

1.302,9

+ 9,3 %

Programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

770,3

773,5

+ 0,4 %

680,0

686,7

+ 1 %

Total de la mission « Outre-mer »

1.961,9

2.087,7

+ 6,4 %

1.871,5

1.989,6

+ 6,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits de la mission « Outre-mer » augmenteront, en 2010, de 6,4 % en autorisations d'engagement AE et de 6,3 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2009.

L'augmentation porte principalement sur le programme n° 138 « Emploi outre-mer », qui voit ses crédits croître de 10,3 % en AE et de 9,3 % en CP.

Cette hausse poursuit un mouvement entamé en 2009, année pour laquelle le volume global de la mission « Outre-mer » avait augmenté de 19,2 % en AE et de 16 % en CP. Sur trois années (2008-2010), la progression des crédits s'établit à + 17,7 % en AE et + 14 % en CP.

On observe qu'en 2010 la mission « Outre-mer » a bénéficié, au titre de la réserve de budgétisation prévue par la loi de programmation des finances publiques, de dépassements de plafonds visant à financer la mise en oeuvre de nouveaux dispositifs tels que le « SMA 6000 » ou ceux votés dans le cadre de la LODEOM. Ces dépassements de plafonds s'élèvent à 85,8 millions d'euros en AE et 61,4 millions d'euros en CP, soit respectivement 4,1 % et 3,1 % du total des crédits de la mission.

B. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES ET LE SMA, PRIORITÉS DU PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2009

PLF 2010

LFI 2009

PLF 2010

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1.038,3

1.130,7

1.038,3

1.130,7

Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

153,2

183,5

153,2

172,2

Total

1.191,5

1.314,2

1.191,5

1.302,9

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

La hausse globale des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » est équilibrée entre les deux actions et se répartit de la façon suivante :

- action n° 1 « Soutien aux entreprises » : + 8,9 % (AE = CP) ;

- action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » : + 10,3 % en AE et + 9,3 % en CP.

1. Une augmentation correspondant à un meilleur remboursement des exonérations de cotisations sociales aux organismes de sécurité sociale

L'action n° 1 « Soutien aux entreprises » est presque exclusivement constituée de crédits visant à rembourser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux collectivités territoriales d'outre-mer. En effet, ces compensations représentent 1,1 milliard d'euros en 2010 soit 97,6 % des crédits de l'action.

a) L'accumulation persistante de dettes vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

Le financement de l'ensemble des exonérations de cotisations de sécurité sociale spécifiques à l'outre-mer sera majoré de 92,4 millions d'euros en 2010, passant de 1.011,3 à 1.103,7 millions d'euros (AE = CP), soit une hausse de 9,1 %.

Comme l'année dernière, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de cette augmentation, qui confirme la volonté du Gouvernement de réduire la dette que l'Etat accumule vis-à-vis des organismes de sécurité sociale et que votre commission des finances avait maintes fois pointée du doigt. L'écart représenté par cette sous-budgétisation est ainsi divisé par trois par rapport à l'année 2009, pour laquelle il devrait s'élever à 163 millions d'euros, sous l'effet des économies résultant du vote de la LODEOM et de la hausse des crédits dédiés à cette action.

Néanmoins, d'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, cette dotation budgétaire ne devrait toujours pas suffire à financer l'ensemble des besoins identifiés pour l'année 2010, qui s'élèvent à 1.159 millions d'euros, soit 55 millions d'euros de plus que les montants inscrits au projet de loi de finances. La sous-budgétisation persiste donc et devrait conduire, à nouveau, à une augmentation du montant cumulé de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, estimée à 609,5 millions d'euros au 31 décembre 2009, pour les quatre départements d'outre-mer, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent donc de devoir, encore une fois, souligner les insuffisances de la budgétisation des crédits de cette action et souhaiteraient qu'une solution pérenne soit trouvée, afin de ne pas avoir à recourir à des mesures d'abondement en gestion peu souhaitables.

b) Une aide au fret qui reste à matérialiser

Le reste des crédits de l'action correspond à une aide accordée aux entreprises pour l'importation et l'exportation de produits qui entrent, sur le territoire de la collectivité, dans un cycle de production. Cette aide, qui s'applique dans les départements d'outre-mer (DOM) ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Wallis-et-Futuna, s'ajoute à l'aide déjà accordée par l'Union européenne afin de compenser partiellement aux entreprises le coût résultant de leur isolement géographique. Elle est prévue par l'article 24 de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer.

Pour l'année 2010, comme pour l'année 2009, 27 millions d'euros sont prévus au titre de cette aide. Vos rapporteurs spéciaux notent toutefois que le décret d'application prévu pour ce dispositif par l'article 24 de la LODEOM n'est toujours pas paru. Il est souhaitable qu'il le soit rapidement afin que ces crédits soient réellement mobilisés, en 2010, au profit des entreprises qui contribuent au développement économique endogène des collectivités territoriales d'outre-mer concernées.

2. Le service militaire adapté (SMA) a-t-il les moyens de ses ambitions ?

a) L'efficacité du SMA

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle.

Il forme aujourd'hui 2.900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française).

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir-être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges).

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des 50 filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi.

Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

En 2009, 79,6 % des volontaires sortant d'un dispositif SMA trouvaient un emploi ou entraient dans un dispositif qualifiant de formation professionnelle. Le SMA se révèle donc une solution d'insertion pour la très grande majorité des volontaires qui y participent.

Votre commission des finances avait d'ailleurs conclu, dans un rapport de notre collègue François Trucy, au caractère « indispensable » que constitue l'outil d'insertion du SMA pour les jeunes d'outre-mer.

b) La montée en puissance du dispositif

Au regard de cette efficacité, il convient de se réjouir de la volonté manifestée par le Gouvernement de renforcer le dispositif du SMA en augmentant le nombre de jeunes pouvant en bénéficier. Ainsi, la mise en place du plan « SMA 6000 », annoncé par le Président de la République le 19 février 2009, après avoir rencontré les présidents des exécutifs et les parlementaires d'outre-mer, vise à faire passer d'environ 3.000 à 6.000 le nombre de jeunes bénéficiant annuellement du dispositif du SMA.

La hausse des crédits de l'action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » correspond presque exclusivement à la traduction budgétaire de la mise en oeuvre de cet engagement présidentiel. Ainsi, les crédits du SMA augmentent de :

- 2,29 millions d'euros (AE = CP) pour l'ensemble des dépenses de fonctionnement du SMA autres que celles de personnel ;

- 22,12 millions d'euros en AE et 10,81 millions d'euros en CP pour les dépenses d'investissement du SMA, consacrées à l'élargissement des capacités d'accueil des volontaires ;

- 5,79 millions d'euros (AE = CP) pour les dépenses de personnel correspondant au personnel civil et militaire du dispositif du SMA.

Au total, le SMA bénéficie d'une hausse globale de ses crédits de 30,2 millions d'euros en AE et de 18,9 millions d'euros en CP.

Toutefois, d'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, ni l'augmentation des crédits budgétaires consacrés au SMA ni celle des effectifs d'encadrement du programme ne connaîtront une hausse équivalente à celle du nombre de bénéficiaires du dispositif. Ainsi, pour un doublement des effectifs entre les années 2009 et 2013, le montant des crédits alloués ne devrait augmenter que de 62,7 % (passant de 115 à 188 millions d'euros au cours de la période) et l'effectif des personnels d'encadrement ne devrait s'accroître que de 35 %.

Vos rapporteurs spéciaux craignent donc que l'efficacité du SMA ne pâtisse de l'augmentation du nombre de volontaires qui en bénéficient. En effet, la qualité de ce dispositif résulte en particulier d'un taux d'encadrement très élevé et de conditions matérielles de formation extrêmement satisfaisantes. Il ne faudrait pas que la hausse du nombre de bénéficiaires se fasse au détriment de la qualité de la formation. A cet égard, il conviendra de veiller à ce que le taux d'insertion des volontaires en sortie de SMA ne diminue pas et à ce que les efforts budgétaires entamés cette année se poursuivent et soient amplifiés dans les années à venir.

3. Améliorer l'efficacité de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT)

L'ANT est l'unique opérateur de la mission « Outre-mer ». Cette agence a pour mission de favoriser l'insertion professionnelle des ressortissants d'outre-mer. Elle facilite, organise et accompagne des projets de formation qualifiante en mobilité et prend en charge des déplacements liés à l'accomplissement de stages pratiques en entreprise ou pour passer en métropole des oraux d'examens et de concours.

Afin de mettre en oeuvre ces missions, et comme l'indique le projet annuel de performances, ses recettes annuelles pour 2010 seront essentiellement composées :

- de 17,1 millions d'euros en provenance de l'Etat, dont 7,97 millions de subventions pour charges de service public. Le présent programme, avec 12,6 millions d'euros en 2010, sera le principal contributeur au financement de l'ANT. Ces fonds correspondent à la prise en charge des primes d'installation versées aux stagiaires en formation en mobilité ainsi qu'aux rémunérations des stagiaires effectuant leur mobilité hors de métropole. Le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » contribuera pour sa part à hauteur de 4,5 millions d'euros au financement de l'ANT, pour la prise en charge des frais de transport liés à la formation en mobilité ;

- de fonds en provenance des régions et des collectivités d'outre-mer, qui se sont élevés en 2009 à 12,2 millions d'euros ;

- de contributions du Fonds social européen (FSE), à hauteur de 6 millions d'euros par an environ.

Les missions de l'ANT ont été précisées dans la nouvelle convention d'objectifs et de moyens signée avec l'Etat pour la période 2009-2011, qui garantit ses moyens financiers à hauteur de 35 millions d'euros par an. Pour la réalisation de ses missions, l'ANT disposera par ailleurs en 2010 de 124 ETPT, rémunérés par l'agence.

L'article 50 de la LODEOM a crée un fonds de continuité territoriale, destiné à financer une partie à la fois des titres de transport et des aides à la mobilité destinées aux étudiants. Cet article prévoit notamment que « la gestion des aides [...] peut être déléguée par l'Etat à un opérateur intervenant dans le domaine de la mobilité et de la continuité territoriale ». L'ANT pourrait logiquement être cet opérateur.

Or, certaines précisions devraient être apportées sur son fonctionnement, peu d'informations étant actuellement disponibles sur l'efficacité de cette structure. M. François-Xavier Bieuville, directeur général de l'agence, a indiqué, lors de son audition par la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, que « le taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi [était] actuellement de seulement 37 % », ce qui semble particulièrement faible. Par ailleurs, le budget de l'agence pour l'année 2008 s'est élevé à 36 millions d'euros pour 4.742 mesures de formation, soit 7.591 € par formation. Il serait souhaitable de pouvoir disposer du détail de l'utilisation de ces fonds. Enfin, comme le relève le rapport de la mission commune d'information précitée, « les dépenses de fonctionnement de l'agence représentent 29 % de l'ensemble de ses charges en 2007 », ce qui paraît élevé au regard de ses réalisations.

Il conviendra donc d'interroger le Gouvernement sur le fonctionnement et sur les modalités d'améliorer l'efficacité de l'ANT. Vos rapporteurs spéciaux veilleront, dans le cadre de leurs contrôles à venir, à ce que soit clarifiée et, le cas échéant, améliorée, la performance de cet opérateur des politiques de l'Etat en outre-mer.