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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

C. UN PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » TRÈS HÉTÉROGÈNE

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2009

PLF 2010

Evolution

LFI 2009

PLF 2010

Evolution

Logement

255,1

254,5

- 0,24 %

206,4

210,5

+ 1,99 %

Aménagement du territoire

178,1

178,7

+ 0,34 %

145,7

156,8

+ 7,62 %

Continuité territoriale

52,9

54,5

+ 3,02 %

52,8

54,5

+ 3,22 %

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport

35,2

34,6

- 1,70 %

35,1

34,6

- 1,42 %

Collectivités territoriales

206,6

208,4

+ 0,87 %

221,3

210,5

- 4,88 %

Insertion économique et coopération régionales

2,9

2,8

- 3,45 %

2,9

2,8

- 3,45 %

Fonds exceptionnel d'investissement

39,6

40,0

+ 1,01 %

15,8

17,0

+ 7,59 %

Total

770,3

773,5

+ 0,42 %

680,0

686,7

+ 0,99 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

A la différence du programme n° 138, le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » n'est pas marqué, en 2010, par une évolution globale de ses crédits significative. En effet, il connaît une hausse de ses dotations modérée, de 0,42 % en AE et de 0,99 % en CP.

Cette évolution traduit l'absence d'impact notable de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer sur le budget de la mission « Outre-mer », malgré la modification de nombreux dispositifs relevant du présent programme.

1. Une année de transition pour le logement en outre-mer

L'analyse des crédits de l'action n° 1 du programme n° 123, consacrée au logement, reflète la transition en cours en matière de politique du logement en outre-mer et de gestion des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), qui regroupe l'ensemble des crédits destinés au logement en outre-mer.

En effet, tirant les conséquences du faible nombre de réalisations de logements sociaux, de la trop fréquente inadaptation du logement défiscalisé aux besoins des populations locales et des problèmes résultant de l'indisponibilité de la ressource foncière, le titre III de la LODEOM a largement modifié la politique menée en faveur du développement du logement dans les DOM.

a) L'extension de la LBU aux dispositifs de défiscalisation

Le choix a notamment été fait, conformément aux préconisations de votre commission des finances, de recentrer le dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer sur le logement social.

Ainsi, la LODEOM a créé un mécanisme de défiscalisation dédié au logement social. Il prévoit notamment que les opérations défiscalisées pourront également bénéficier d'une subvention au titre de la LBU. D'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, 5 millions d'euros sont prévus, au sein de la LBU, pour contribuer à ce dispositif. L'objectif est qu'il permette de construire 1.700 logements supplémentaires en 2010. Lors de l'examen de ce dispositif par le Sénat, des voix s'étaient élevées pour exprimer des craintes quant à la complexité pour les opérateurs de logement social de combiner l'usage de la défiscalisation et les crédits de la LBU. Vos rapporteurs spéciaux estiment que seule la pratique du mécanisme révèlera ses éventuelles lacunes. Ils seront attentifs à ce que la mise en oeuvre de ce dispositif soit efficace et permette, à terme, de rattraper le retard des outre-mer, en particulier pour le logement social.

Ils relèvent également que le recentrage du dispositif de défiscalisation sur le logement social ne se traduit pas, à ce stade par une diminution significative des crédits de la LBU. Ceux-ci passent en effet de 255,1 à 254,5 millions d'euros en AE, soit une baisse de 0,24 % et de 206,4 à 210,5 millions d'euros en CP soit une hausse de 1,99 %. Il conviendra de continuer à veiller à ce que l'effort budgétaire de l'Etat au travers de la LBU ne diminue pas dans les années à venir.

L'évaluation de l'efficacité de ce nouveau dispositif devra être menée sérieusement et l'Etat devra fournir des chiffres précis sur les progrès permis par le recentrage de la défiscalisation sur le logement social. En effet, on constate, d'une part, que les dispositifs fiscaux en faveur de l'outre-mer sont trop souvent mal évalués et, d'autre part, que les besoins des ultramarins en matière de logement sont loin d'être satisfaits. A titre d'exemple, 1.367 nouveaux logements ont été livrés en Guadeloupe en 2008, pour plus de 14.525 demandes comptabilisées dans ce département par l'Observatoire de la demande de logement social. Il en résulte la nécessité impérieuse de trouver des solutions pérennes pour garantir le rattrapage de l'outre-mer en matière de politique du logement.

b) L'écart entre les AE et les CP se poursuit

La légère diminution des AE de la LBU doit être relativisée par le fait qu'une grande partie de ces crédits semblaient, les années passées, utilisés sans lien réel avec une opération immobilière, comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient noté lors de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2009. A l'inverse, l'augmentation du montant des CP correspond au besoin des bailleurs sociaux de disposer rapidement des fonds publics associés aux opérations qu'ils mettent en oeuvre. Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de voir le montant des CP augmenter de près de 2 % par rapport à l'année 2009.

Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Sources : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances

En outre, l'augmentation des crédits de paiement de la LBU contribuera à résoudre le problème des impayés accumulés par l'Etat auprès des bailleurs sociaux, qui résultait d'un écart trop important entre le montant des AE et celui des CP les années passées. Ainsi, la réduction du montant de cette dette, déjà passée de 37,8 millions d'euros à la fin de l'année 2007 à 17 millions d'euros en prévision à la fin de l'année 2009, devrait se poursuivre. Le ministère de l'outre-mer indique qu'elle devrait devenir une « dette frictionnelle [...] soutenable pour les opérateurs de logement ».

c) Des évolutions notables concernant la politique de résorption de l'habitat insalubre

Les crédits consacrés à la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI) augmentent fortement entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour l'année 2009, passant de 31,5 à 37 millions d'euros en AE (+ 17,5 %) et de 24,6 à 26,1 millions d'euros en CP (+ 6,1 %). Cette hausse répond à la nécessité d'accélérer la réalisation des opérations de RHI menées par les collectivités territoriales, qui bénéficient pour cela d'une subvention, à hauteur de 80 %, des opérations qu'elles mettent en oeuvre.

Par ailleurs, au sein de cette enveloppe, 11 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP seront consacrés à un nouveau dispositif, faisant suite à la mission confiée à notre collègue député Serge Letchimy, qui permettra de faire financer des opérations de RHI par le fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU). En effet, certaines opérations de RHI ne comportent que peu d'interventions sur les constructions bâties et peuvent donc être prises en charge par le FRAFU, ce qui devrait permettre une accélération de la mise en oeuvre de ces opérations.

d) Des interrogations sur le groupement d'intérêt public « indivision »

L'article 35 de la LODEOM a prévu la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) « chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus ». Son objectif est de remédier aux fréquentes situations d'indivision responsables de la vacance et de la vétusté de nombreux logements en outre-mer.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que l'enveloppe destinée au GIP ne soit dotée, dans le présent projet de loi de finances, que de 100.000 €, consacrés à une « mission de préfiguration de ce GIP », la mise en place opérationnelle du GIP ne devant intervenir qu'en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité, lors de l'examen de cette disposition de la LODEOM, que les modalités de mise en place de ce GIP soient plus efficaces que celles du GIP créé dans le même but pour la Corse. Ils regrettent donc que les dotations budgétaires qui lui sont allouées soient faibles et que le terme prévu pour qu'il soit opérationnel ait été fixé à une échéance aussi lointaine que l'année 2011.

2. L'action n° 2 « Aménagement du territoire »

Au sein de l'action n° 2 « Aménagement du territoire », vos rapporteurs spéciaux relèvent deux principaux éléments :

- le plan de relance du tourisme outre-mer perd plus de 10 % de ses crédits, à l'heure où le ministère fixe au contraire comme une de ses priorités de renforcer ce secteur dans les territoires ultramarins. Est-ce à dire que ce plan, tel qu'il est élaboré, ne produit pas les effets désirés ? Il serait souhaitable que le Gouvernement apporte des éléments d'information supplémentaires sur ce point ;

- les fonds alloués au financement des divers contrats de projets Etat / régions avec les régions d'outre-mer et contrats de projet et de développement dans les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie se voient augmentés de 6,8 %. Cette hausse est très satisfaisante au regard de la sous-budgétisation, constatée les années passées, de dépenses pourtant certaines et prévisibles puisque inscrites dans les contrats de projet.

3. Le recentrage des aides à la continuité territoriale reste à mettre en oeuvre

L'action n° 3 « Continuité territoriale » comporte essentiellement les crédits budgétaires du fonds de continuité territoriale, créé par l'article 50 de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer. Le montant de ces aides augmente légèrement, passant de 49,1 à 49,9 millions d'euros.

Toutefois, c'est davantage le recentrage des aides à la continuité territoriale que l'évolution du montant des crédits budgétaires qui lui sont consacrés qui revêt une importance particulière. En effet, les différentes aides accordées (financement d'une partie des titres de transport, aides aux étudiants ou aux bénéficiaires de mesures de formation professionnelles dispensées hors de leur territoire) le seront désormais sous condition de ressources. Par ailleurs, un contrôle plus strict de l'allocation des dotations de ce fonds devrait être mis en place.

Il devrait en résulter une meilleure efficacité des crédits alloués pour une meilleure utilisation de la dépense publique dont il convient de se féliciter. Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux modalités pratiques de gestion de ce fonds, qui pourrait être confiée à l'ANT.

4. Deux interrogations relatives aux actions sanitaires et sociales

L'examen de l'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » du programme n° 123 soulève deux interrogations auxquelles le Gouvernement doit apporter des réponses claires :

- d'une part, la participation au financement des aides aux personnes âgées, aux personnes handicapées et d'aides à l'enfance mises en oeuvre dans les îles Wallis et Futuna, dont les crédits s'élevaient à 2,1 millions d'euros en 2009, disparaît du budget ;

- d'autre part, le même sort est réservé à la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte, pour des crédits à hauteur de 600.000 € en 2009.

Aucune information n'est fournie dans les documents budgétaires sur les raisons de ces « disparitions ». Il est donc nécessaire que le Gouvernement apporte les clarifications nécessaires sur le sort de ces dispositifs.

5. La réforme souhaitable de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne

L'action n° 6 « Collectivités territoriales » regroupe essentiellement les crédits d'aide à la reconversion de l'économie polynésienne et notamment la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française. Ils s'élèvent pour l'année 2010 à 182 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP.

Or, comme le relevaient vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour l'année 2009, « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori. Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer ». Ils se réjouissent donc que le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que des discussions sont engagées avec le gouvernement de la Polynésie française « afin de parvenir à une réforme qui devrait se traduire par la création d'une dotation globale d'autonomie (fonctionnement de la collectivité territoriale de la Polynésie française), d'une dotation d'investissement aux communes et d'une part de crédits à contractualiser entre l'Etat et la Polynésie française destinée à financer des projets d'investissements ».

Il faudra toutefois que le Gouvernement éclaire la représentation nationale sur les principes directeurs qu'il entend suivre concernant la réforme de ces dispositifs. Il est impératif qu'un contrôle plus approfondi des fonds alloués à la Polynésie française, dont le montant est conséquent, soit mis en place dans le cadre de cette réforme.

6. Comment renforcer l'insertion régionale des collectivités ultramarines ?

Les crédits de l'action n° 7 « Insertion économique et coopération régionale » n'appellent pas de remarques particulières de la part de vos rapporteurs spéciaux dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Toutefois, le renforcement de la coopération régionale des collectivités territoriales d'outre-mer est un des axes majeurs de développement identifiés par la mission commune d'information précitée sur la situation des départements d'outre-mer. C'est également l'un des axes de réflexions des Etats généraux de l'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux veilleront donc à ce que, dans le cadre de la traduction législative et réglementaire des Etats généraux de l'outre-mer, les préconisations formulées en cette matière par la mission commune d'information trouvent une application concrète.

7. La pérennisation du fonds exceptionnel d'investissement

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), créé par l'article 31 de la LODEOM, est destiné à participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Il avait été doté, en loi de finances initiale pour 2009, de 40 millions d'euros en AE et de 16 millions d'euros en CP. Toutefois, dans le cadre du plan de relance, le FEI a été abondé en cours de gestion durant l'année 2009 à hauteur de 125 millions d'euros.

Les crédits du FEI ont servi à financer les opérations détaillées dans les tableaux ci-dessous.

Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

1. Utilisation des crédits votés en loi de finances initiale pour 2009

(en euros)

Localisation

Détail des opérations

Montant

Guadeloupe

Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...)

2.000.000

Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires

5.000.000

Saint-Martin

Construction du réservoir de Concordia

1.000.000

Reconstruction du réservoir de Galisbay

1.000.000

Guyane

Construction et extension de groupes scolaires

948.520

Réhabilitation de la RD9

5.000.000

Opérations d'aménagement urbain

1.050.000

Martinique

Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires

5.000.000

Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...)

2.000.000

La Réunion

Opérations communales

4.015.108

Mayotte

Equipements touristiques: aménagement de 4 plages

1.200.000

Voiries rurales

1.500.000

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de la collectivité territoriale

525.000

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Miquelon-Langlade

270.000

Nouvelle-Calédonie

Construction d'un hangar d'aviation (Iles Loyauté)

720.000

Equipements publics ville de Nouméa (équipements d'accessibilité au littoral pour personnes à mobilité réduite, hébergement d'urgence, infrastructures sportives, énergie solaire école).

500.000

Polynésie française

Mise en place de chauffe-eau solaire pour des logements sociaux : équiper l'ensemble du parc ancien de l'office polynésien de l'habitat, soit 1 800 logements de chauffe-eau solaires individuels

2.950.000

Construction de maisons de l'enfance

1.850.000

Terres australes et antarctiques françaises

Réalisation des appontements des Iles Eparses

350.000

Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen (2ème phase)

551.000

Acquisition d'un enrouleur pour le Marion Dufresnes

400.000

Installation d'éoliennes à Tromelin et Kerguelen

410.000

Opérations d'entretien Marion Dufresnes

200 000

Remise en état de la station météo de Tromelin

40.000

Rénovation de la base Dumont d'Urville

154.000

Réalisation de l'appontement de Kerguelen

120.000

Total

38.753.628

Source : ministère de l'outre-mer

Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

2. Utilisation des crédits abondés au cours de l'année 2009

(en euros)

Localisation

Détail des opérations

Montant

Guadeloupe

Restructuration de l'ancien hôpital du camp Jacob en campus universitaire (Saint-Claude)

7.500.000

Reconstruction du centre de secours de Basse-Terre

3.500.000

Opération aménagement Plaine de jeux de Grand Camp (protocole carburant CG)

1.500.000

Opération travaux RN 10 entre Moudong et Houelbourg à Baie Mahault (protocole carburant CR)

1.500.000

Halle des sports (Gosier)

700.000

Cité de la connaissance

1.750.000

Aménagement du front de mer et valorisation espace maritime à Saint François

375.000

Réfection des voies communales (Baillif)

243.000

Réfection de la route du Coquelet (Terre de Haut)

85.600

Travaux de rénovation cantine scolaire (Capesterre Belle Eau)

500.000

Requalification économique et culturelle du marché (St François)

875.000

Cuisine centrale (communauté de communes Nord Grande Terre)

300.000

Extension et réhabilitation d'un réfectoire à Sainte Marie (Capesterre Belle Eau)

245.000

Opération d'adduction d'eau potable (commune de Sainte Rose)

1.200.000

Saint-Martin

Construction d'un restaurant scolaire et d'une cuisine centrale

8.000.000

Construction d'une médiathèque et des archives territoriales

2.400.000

Saint-Barthélemy

Construction d'un établissement pour personnes âgées dépendantes

2.100.000

Guyane

Renforcement de la route de Cacao

5.500.000

Construction d'un centre de traitement des déchets à Kourou

1.500.000

Construction et extension de groupes scolaires

2.512.500

Réalisation de l'appontement du bac international de
St Laurent du Maroni

450.000

Complément de financement des dépenses de 1er équipement des lycées de Guyane / convention Etat Région Guyane

3.000.000

Aménagement de l'espace urbain VRD 2 (Macouria)

650.000

Dragage du Maroni à Saint Laurent du Maroni

2.000.000

Construction du bâtiment de la vie étudiante (PUG)

2.000.000

Martinique

Construction du centre de secours de Fort de France

500.000

Construction des voies d'accès à l'hôpital du François

4.000.000

Dragage de la baie du Marin

3.000.000

Pose de chauffe eau solaire dans les crèches Fort de France

135.000

Réparation route communale Case Pilote (1re tranche)

3.600.000

Opérations ciblées sur les conséquences des inondations

2.687.500

Installation centrale photovoltaïque fourrière Mangot Vulcin (Lamentin)

262.500

La Réunion

Voiries, AEP, assainissement et traitement des déchets

6.135.791

Création et réhabilitation de crèches

510.000

Reconstruction du Pont de Bois rouge

150.000

Reconstruction du restaurant scolaire (La Plaine des Palmistes)

1.000.000

Projet DCNS relatif à l'énergie thermique des mers et des océans

5.000.000

Projet CETO (pression houlomotrice)

3.000.000

Mayotte

Mise aux normes des écoles

3.717.000

Opérations d'assainissement

2.200.800

Réhabilitation des routes de Mamoudzou

840.000

Réalisation du ponton de Mamoudzou

1.500.000

Mise aux normes écoles

1.300.000

Aménagements routiers à Dzaoudzi (réfection de l'enrobé RN4, boulevard des crabes)

980.000

Sécurisation des abords des collèges (Kani-Kéli, Bandrélé, Tsingoni)

1.500.000

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Saint-Pierre

1.800.000

Rénovation du groupe scolaire de Miquelon-Langlade

435.000

Opération couvrant la dotation d'investissement initiale Seafoods

1.760.000

Nouvelle-Calédonie

Construction du médipôle de Koutio (reconstruction du centre hospitalier Gaston Bourret et institut Pasteur)

5.000.000

Réalisation de la route de Foué (province Nord)

3.142.500

Opérations d'adduction en eau potable et d'assainissement (zone Voh-Koné-Pouembout)

2.000.000

Construction d'une maison de l'enfance polyhandicapée à Nouméa

2.510.000

Polynésie française

Installation de centrales hybrides photovoltaïques dans les îles des Tuamotu (1ère tranche)

3.150.000

Réhabilitation de la cathédrale Saint-Michel de Rikitéa

1.500.000

Aménagement d'un centre aquacole à Vairao

2.400.000

Construction de maisons de l'enfance

1.650.000

Mise en oeuvre de la route de liaison inter-quartiers à Papara

1.900.000

Wallis-et-Futuna

Wharf de Leava (Futuna)

1.500.000

Approvisionnement en eau potable des îles Wallis et Futuna

2.400.000

Terres australes et antarctiques françaises

Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen

750.000

Rénovation de la base Dumont d'Urville

200.000

Poursuite isolation bâtiments logement Kerguelen

500.000

Total

125.002.191

Source : ministère de l'outre-mer

Les crédits prévus pour l'année 2010 s'élèvent à 40 millions d'euros en AE et 17 millions d'euros en CP correspondent donc à un retour à la normale pour le FEI et à une diminution progressive des fonds alloués par rapport aux abondements mis en oeuvre dans le cadre du plan de relance, conformément à la stratégie de sortie de crise définie par le Gouvernement. Les 17 millions d'euros de CP doivent permettre, à hauteur de 10 millions d'euros, de financer les AE engagées en 2009 et, pour les 7 millions d'euros restants, de soutenir les nouveaux projets qui seront choisis après appels à projets en 2010.