EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 4 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».
M. Bertrand Auban , rapporteur spécial, a présenté les chiffres clés du compte d'affectation spéciale « Pensions » dont les dépenses s'élèveront à 51,1 milliards d'euros en 2010, contre 50,1 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2009, soit une augmentation de 2 %.
Le nombre prévisionnel de pensionnés civils et militaires sera de 2,3 millions fin 2010, soit une augmentation de 2,8 % par rapport à 2009, comparable à l'évolution des crédits.
Afin d'équilibrer les recettes et les dépenses, l'ensemble des taux de contribution employeur de l'Etat seront en augmentation pour 2010 avec notamment, au titre des personnels civils, un taux de 62,14 % au lieu de 60,14 % en 2009, et au titre des personnels militaires, un taux de 108,63 % au lieu de 108,39 %.
En outre, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a précisé que, en dehors du périmètre du compte d'affectation spéciale « Pensions », 73 millions d'euros en crédits de paiement pour 2010 seront affectés à la gestion des dossiers et à la liquidation des pensions. Il a ajouté que le service des pensions et les vingt-sept centres régionaux de pensions qui dépendent du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat seront regroupés au sein d'un nouveau service à compétence nationale dénommé « Service des retraites de l'Etat ». Cette réorganisation administrative répond à une recommandation que la commission des finances avait formulée en octobre 2007 dans le cadre du suivi de la réforme de la gestion des pensions au titre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Abordant les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » qui regroupe le financement d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a précisé que la contribution de l'Etat s'élèvera en 2010 à 5,72 milliards d'euros, soit une hausse importante de 10 % par rapport aux 5,2 milliards d'euros prévus en 2009. Ce budget soutient principalement les régimes sociaux et de retraite :
- de la SNCF : 3,12 milliards d'euros pour 300 000 pensionnés ;
- des mineurs : 971,6 millions d'euros pour 356 000 pensionnés ;
- des marins : 792,5 millions d'euros pour 122 000 pensionnés ;
- de la RATP : 526,7 millions d'euros pour 44 000 pensionnés ;
- de la SEITA : 132,3 millions d'euros pour 10 000 pensionnés.
Il a relevé que près de 56,8 milliards d'euros seront consacrés en 2010 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux dont l'Etat assure l'équilibre financier, soit 20 % de l'ensemble des dépenses budgétaires.
M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a ensuite formulé plusieurs observations sur les enjeux des pensions des fonctionnaires de l'Etat et les pistes proposées pour infléchir la dynamique de ces dépenses.
S'agissant du financement des retraites des fonctionnaires de l'Etat, il a rappelé que, de 1990 à 2008, les dépenses de pensions ont progressé de plus de 130 %, passant de 18 milliards à 46 milliards d'euros en 2010 pour les seules pensions civiles et militaires, alors que, dans le même temps, le budget général n'a progressé que de 48 % passant de 193 milliards à 285 milliards d'euros.
D'un point de vue plus général, il a mis en exergue le fait que la question de la soutenabilité des dépenses d'assurance vieillesse se pose également pour les pensions des agents de l'Etat. En effet, le rapport démographique des fonctionnaires va continuer à se dégrader et sera inférieur à un à partir de 2015. Dans le même temps, les taux de contribution de l'Etat employeur continueront à augmenter afin de compenser l'accroissement du besoin de financement du régime.
Pour illustrer le poids des pensions de la fonction publique dans les dépenses de l'Etat, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a indiqué que le besoin de financement actualisé à long terme du régime des fonctionnaires de l'Etat est évalué à 580 milliards d'euros pour les cent prochaines années tout en soulignant que dans ce contexte, la hausse des cotisations salariales et employeurs ne saurait compenser à elle seule l'accroissement prévisible des dépenses. Il a ajouté que le montant des engagements de l'Etat au titre des retraites s'élève à 1 076 milliards d'euros, soit 54 % du PIB.
En ce qui concerne la progression des dépenses de retraite dans le secteur public, il a mis en lumière le fait que la réforme des retraites de 2003 ainsi que la réforme des régimes spéciaux de 2007 paraissent exercer une influence positive :
- selon les estimations du conseil d'orientation sur les retraites, l'allongement de la durée de cotisation prévue par la loi portant réforme des retraites de 2003 entraînerait une baisse de 30 % du besoin de financement des régimes de fonctionnaires à l'horizon 2020. Cette économie de 9 milliards d'euros correspondrait à un déficit du solde technique du régime moins important que si la réforme de 2003 n'avait pas eu lieu. A cet égard, ces projections devront être réactualisées dans la perspective du « rendez-vous 2010 » sur les retraites ;
- la réforme des régimes spéciaux, qui a procédé à un rapprochement des régimes de la SNCF et de la RATP avec celui de la fonction publique de l'Etat, devrait entraîner pour la SNCF une économie annuelle de l'ordre de 300 millions d'euros par an jusqu'en 2030. Toutefois, en contrepartie de la réforme des régimes spéciaux, un certain nombre de mesures d'accompagnement ont été accordées aux salariés pour un surcoût évalué à une centaine de millions d'euros par an, en moyenne, sur la même période 2008-2030. Le gain cumulé de la réforme des régimes spéciaux s'établirait à 4,4 milliards d'euros en 2030 déduction faite des mesures d'accompagnement.
Par ailleurs, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , s'est félicité de la création du service des retraites de l'Etat, structure à compétence nationale, dont la mise en oeuvre correspond à une recommandation de la commission des finances visant a rationaliser l'organisation des services gestionnaires de la chaîne des pensions de l'Etat.
Abordant la justification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », il a attiré l'attention sur l'augmentation de 65 % de la subvention d'équilibre que l'Etat versera en 2010 à la caisse des mines. Il ne s'agit pas d'une variation correspondant à une modification de l'équilibre démographique de la caisse, mais de la conséquence de la chute des ressources procurées par la cession de son patrimoine immobilier. En sens inverse, la subvention de l'Etat avait subi une baisse de 27 % entre 2008 et 2009 dans la mesure où la caisse avait pour objectif de céder quelques 420 millions d'euros d'actifs. A titre d'exemple, la vente de l'hôtel Prince de Galles a rapporté 141 millions d'euros. En 2010, l'estimation du produit des ventes immobilières est revue à la baisse et s'établit à 140 millions d'euros, entraînant donc à la hausse l'ajustement de la subvention de l'Etat. M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a rappelé qu'il avait déjà signalé l'année dernière que la politique de cession immobilière ne pouvait être considérée comme une source de recettes pérenne pour les régimes spéciaux de retraite.
S'agissant de la caisse de retraites des personnels de la RATP, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a souligné que, après plusieurs exercices manqués par des sous-budgétisations récurrentes, la dotation pour 2010 est revenue à un niveau plus conforme à la sincérité budgétaire. En effet, les prévisions de dépenses pour les budgets 2007 et 2008 avaient été établies dans la perspective de l'adossement de la caisse autonome de la RATP au régime général. Ce projet est en sommeil depuis 2007, en attente d'une décision de la Commission européenne. Cependant, celle-ci a décidé le 13 juillet 2009 que la création de la caisse constitue une aide compatible avec les règles communautaires à la condition que la réforme du régime spécial soit entièrement mise en oeuvre. Dans ces conditions, il a réitéré la recommandation formulée en 2009 tendant à la reprise du projet d'adossement et à l'actualisation du montant de la soulte que l'Etat aura à verser, le cas échéant, à la caisse nationale d'assurance vieillesse.
Abordant la mesure de la performance de la mission, il s'est félicité que, en réponse à une recommandation formulée par la commission des finances en 2009, les caisses de retraite aient adopté une norme homogène pour évaluer leurs coûts de gestion en application d'un référentiel commun, développé par la direction de la sécurité sociale.
Considérant que le paiement des pensions constitue un droit pour les assurés et une obligation pour l'Etat, M. Bertrand Auban , rapporteur spécial , a proposé, au nom de la commission des finances d'adopter, au bénéfice de ses observations, les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
M. Jean Arthuis , président , a salué le fait que les recommandations de la commission des finances aient été suivies d'effet, notamment en ce qui concerne la réforme de la gestion des pensions.
La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position tendant à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».