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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES 

PREMIÈRE PARTIE  CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS  Mesures fiscales

ARTICLE 1er (Art. 1658 du code général des impôts)  Validation des rôles homologués dans les départements en 2011, sécurisation des rôles émis par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris jusqu'au 31 août 2010 et des rôles  homologués par les directions ou services à compétence  nationale jusqu'au 31 décembre 2011

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, de clarifier la procédure de délégation de pouvoirs en matière d'homologation des rôles et, d'autre part, de valider les rôles émis par la direction générale des finances publiques en 2011 et par l'ancienne direction générale des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT 

A. LA PROCÉDURE DE DÉLÉGATION DU POUVOIR D'HOMOLOGUER LES RÔLES

1. L'homologation des rôles

Les rôles sont des listes nominatives de contribuables établies par l'administration fiscale. Pour chaque contribuable, les rôles comportent son identification, les bases d'imposition, les éléments de liquidation de l'impôt, le montant à payer, ainsi que le bénéficiaire.

Les rôles sont ensuite homologués par le préfet ou, par délégation, par un fonctionnaire de l'administration fiscale, conformément à la procédure prévue à l'article 1658 du code général des impôts (CGI). Cette homologation a pour effet de les rendre exécutoire et certifie l'existence de la créance sur le contribuable.

2. La procédure d'homologation des rôles a fait l'objet de modifications récentes

La possibilité pour le représentant de l'État dans le département de déléguer son pouvoir d'homologuer les rôles est prévue à l'article 1658 du CGI. Toutefois, à la suite de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) au sein de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFiP), la procédure prévue à cet article a fait l'objet de modifications. Il s'agissait notamment de prendre acte des changements d'appellation des grades pouvant résulter de la réunion des corps des agents des ex-DGI et ex-DGCP.

La loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, entrée en vigueur le 1er janvier 2011, a modifié le second alinéa de l'article 1658 précité. Celui-ci prévoit désormais que « pour l'application de la procédure de recouvrement par voie de rôle prévue au premier alinéa, le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs aux agents de catégorie A désignés par le responsable départemental des finances publiques et détenant au moins un grade fixé par un décret en Conseil d'État ».

B. L'EXISTENCE DE RÔLES HOMOLOGUÉS IRRÉGULIERS

1. L'illégalité des rôles émis dans les départements en 2011

Le décret en Conseil d'État dont il est fait mention à l'article 1658 du CGI dans sa dernière rédaction n'a fait l'objet d'une publication qu'en octobre 2011, rendant les dispositions du second alinéa de l'article précité inapplicables. La validité des rôles étant appréciée au regard du droit en vigueur lors de leur homologation, l'irrégularité de la procédure de délégation a entaché les rôles homologués en 2011 d'illégalité.

2. La direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP)

Depuis le 1er septembre 2010, la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP) n'existe plus, ses missions ayant été reprises par la direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Paris à partir de cette date.

L'organisation de la DSIP était déterminée par un décret du 1er août 200066(*) et par un arrêté du ministre de l'économie du même jour. Cependant, ces textes ne prévoyaient pas que l'établissement et l'homologation de rôles faisaient partie des compétences de la DSIP. Par ailleurs, dans sa rédaction antérieure au 1er mai 2010, l'article 1658 du CGI disposait que « le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs au directeur des services fiscaux et aux collaborateurs de celui-ci ayant au moins le grade de directeur divisionnaire ». Or, le directeur de la DSIP n'avait pas le grade de directeur des services fiscaux.

Pour ces deux motifs, les rôles homologués par la DSIP ont été déclarés irréguliers par la juridiction administrative67(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DE L'ARTICLE 1658 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le I du dispositif proposé prévoit de modifier le second alinéa de l'article 1658 du CGI (alinéa 1). Il s'agit tout d'abord de rendre la procédure de délégation de pouvoirs par le représentant de l'État dans le département plus souple ; pour ce faire, il est notamment proposé de supprimer toute mention à une désignation, nécessairement nominative, incompatible avec une délégation de pouvoirs supposée impersonnelle. En outre, la rédaction proposée tient compte des compétences des services à compétence nationale (SCN) en matière d'homologation des rôles. À titre principal, sont concernées la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des résidents étrangers et des services généraux (DRESG).

C'est pour ces raisons qu'il est proposé de rédiger ainsi le second alinéa de l'article 1658 précité : « Pour l'application de la procédure de recouvrement par voie de rôle prévue au premier alinéa, le représentant de l'État dans le département peut déléguer ses pouvoirs aux agents de catégorie A placés sous l'autorité des directeurs départements des finances publiques ou des responsables de services à compétence nationale, détenant au moins un grade fixé par décret en Conseil d'État » (alinéa 2).

B. LA VALIDATION DE RÔLES HOMOLOGUÉS IRRÉGULIERS

En outre, le présent dispositif procède à la validation de rôles homologués irréguliers ou dont la légalité risque d'être contestée :

- les rôles homologués en 2011 sur délégation des représentants de l'État dans les départements (alinéa 3) ;

- les rôles homologués jusqu'au 31 décembre 2011 par les services fiscaux ou directions fiscales à compétence nationale (alinéa 4) ;

- les rôles homologués jusqu'au 31 août 2010 par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP) (alinéa 5).

Ces rôles sont par conséquent réputés réguliers et ne peuvent être contestés sur le fondement du moyen tiré de ce que les agents ayant procédé à leur homologation étaient incompétents. Toutefois, il convient de souligner que ces dispositions prévoient deux précisions d'importance ; en effet, les rôles ne sont réputés réguliers que sous réserve :

- des décisions de justice passées en force de chose jugée ;

- des contentieux déjà engagés à la date du 16 novembre 2011.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les validations législatives proposées revêtent une importance particulière pour le budget de l'État, puisqu'il s'agit de sécuriser le recouvrement de plus de 116 milliards d'euros prévu au titre des rôles émis en 2011.

Il convient de souligner que les dispositions du présent article accordent une attention scrupuleuse à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais également de la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH).

En effet, le Conseil constitutionnel considère, qu'à certaines conditions, le législateur peut procéder à la validation d'un acte administratif. Ces conditions sont rappelées dans sa décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 : « si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général suffisant, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; que l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle »68(*).

Les dispositions de l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative répondent bien aux exigences posées par la jurisprudence constitutionnelle. Il faut en outre souligner qu'elles vont plus loin encore puisqu'elles prévoient que les contentieux déjà engagés le 16 novembre 2011, date de dépôt du présent projet de loi, ne sont pas concernés par la validation des rôles homologués irréguliers.

Cette précaution a pour finalité d'assurer la compatibilité du dispositif avec la jurisprudence de la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH). Dans un arrêt Joubert c. France du 23 juillet 200969(*), cette dernière a en effet sanctionné une validation législative d'actes administratifs intervenue en matière fiscale, sur le fondement de l'article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, qui garantit le respect des biens. La Cour a considéré que les requérants bénéficiaient, avant l'intervention de la validation législative, d'une créance à l'égard de l'administration fiscale du fait de l'irrégularité des actes administratifs qui avaient fondé leur redressement, ou, du moins, d'une « espérance légitime » de pouvoir obtenir le remboursement de la somme litigieuse qui avait le caractère d'un « bien » au sens du protocole précité. En effet, les requérants avaient préalablement bénéficié d'une décharge des impositions dues, prononcée par la juridiction administrative ; seule la validation rétroactive des actes irréguliers avait justifié la remise en question de cette décharge.

Ainsi, la validation législative prévue par le présent dispositif ne concerne pas les contribuables qui disposent d'une « espérance légitime » de pouvoir obtenir le remboursement des impositions dues au titre des rôles dont l'homologation est intervenue au terme d'une procédure irrégulière. Les contentieux déjà engagés à la date du 16 novembre 2011 ne sont pas concernés par cette validation. Sa conformité à la jurisprudence de la CEDH est par conséquent assurée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2  Suppression de la taxe de 2 % sur les nuitées d'établissements hôteliers

Commentaire : le présent article vise à supprimer la taxe de 2 % sur les nuitées d'établissements hôteliers.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 5 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a introduit un article 302 bis ZO dans le code général des impôts instituant une taxe due par les personnes qui exploitent un ou plusieurs établissements hôteliers.

Cette taxe est assise sur le montant hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations relatives à la fourniture de logement d'une valeur supérieure ou égale à 200 euros par nuitée de séjour.

Son taux est fixé à 2 %.

Le fait générateur et l'exigibilité de la taxe interviennent dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La taxe est déclarée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Cette taxe est entrée en vigueur depuis le 1er novembre 2011.

Son produit attendu était de 8 millions d'euros et de 96 millions d'euros en 2012, c'est-à-dire en année pleine.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à abroger la taxe sur les nuitées d'établissements hôteliers à compter du 1er novembre 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de la taxe sur les nuits d'hôtel a constitué une nouvelle illustration de l'absence de cohérence et de stratégie de la politique fiscale du Gouvernement, qui préfère frapper des assiettes au coup par coup plutôt que réformer la structure de nos grands impôts.

Comme avant elle la « taxe poissons », et peut-être demain la taxe sur les boissons sucrées, la taxe sur les nuits d'hôtel aura vécu une vie brève, au gré des improvisations et des effets d'annonce du Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 66 Décret n° 2000-738 du 1er août 2000 relatif à l'organisation des services déconcentrés de la direction générale des impôts.

* 67 Cf. CE 14 juin 2011, Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État c/ Société DLL Equipment Lease, n° 09PA03085.

* 68 Décision n° 2002-458 du 7 février 2002, loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française, considérant 3.

* 69 CEDH 23 juillet 2009, Joubert c. France, requête n° 30345/05.